美墨共同开发协定的国际法问题研究

关键词 美墨共同开发协定 大陆架和专属经济区制度 国际法原则

作者简介：黄田，武汉市武昌区房屋安全监督站。

中图分类号：D99                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.004

一、美墨共同开发协定的国际法背景

（一）大陆架和专属经济区制度

《海洋法公約》第2条规定：“沿海国为探测大陆架及开发其天然资源之目的，对大陆架行使主权上权利。”①并规定，该权利为沿海国的专属权利和固有权利，即任何人非经沿海国同意不能进行大陆架上的勘探开发活动，并且沿海国对大陆架的权利不以实际或观念上占领或明文公告为条件。《海洋法公约》第五部分对专属经济区制度做了规定，其中第56条第1款表述为，“沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。”

大陆架和专属经济区制度已经渐渐演变成国际习惯法，《海洋法公约》中的相关规定只是对以往习惯法的条约化，所以即便是对于没有参与《海洋法公约》的国家，如美国②，也受该习惯法的约束。

（二）与共同开发有关的国际法原则

与共同开发有关的国际法基本原则主要有：国家主权原则、国际合作原则、和平解决国家争端原则、平等互利原则等。

国家主权原则是指国家在国际交往中相互尊重国家主权，彼此承认在其本国领域内按照自己的意志，独立自主地决定对内对外事务的最高权力的国际行为准则。国际合作原则是《联合国宪章》确立的原则和宗旨之一，跨界矿藏开发应遵循这一普适性要求，且其强制性义务——禁止单方面开发和谈判义务为共同开发奠定了基础。和平解决国际争端原则是指国家之间在交往和合作过程中，应当而且必须以和平的方法来解决争端，禁止任何使用武力或武力威胁的方法。平等互利原则是指各国在国际关系中法律地位平等，并在国际合作中相互获利。共同开发是缔约国对其在边界线附近海域或争议海域的专属性资源主权权利的使用、收益和处分行为，体现了一国对其经济主权的处置，且在其过程中规定了和平解决争端的相关机制，目的是保证在各当事方地位平等的基础上以合作的方式实现共赢，因此是对以上四个原则的贯彻体现。

（三）2000年美墨“西缺口条约”中的相关条款

2000年6月9日，美国和墨西哥签订了《墨西哥湾200海里以外大陆架划界条约》，由于条约适用范围位于墨西哥湾西缺口，又被称“西缺口条约”。该条约第5条第1款规定，当确定存在跨界油气田的情况下，为高效而公平地开发自然资源两国应争取达成共同开发协议。当一方收到另一方以外交方式发出的请求时，应当在60天内就可能存在的油气资源进行磋商。

美墨“西缺口条约”中的共同开发条款是美国和墨西哥共同开发墨西哥湾最直接的法律依据。虽然美墨共同开发协定的范围并不仅限于墨西哥湾西缺口区域，但是“西缺口条约”却为美国和墨西哥描绘了共同开发的蓝图，表达了两国共同开发的强烈意愿。

二、美墨共同开发协定主要内容

（一）协定的一般性规定

2012年2月20日，美国国务卿希拉里和墨西哥外长帕特里西亚在墨西哥城签订了美墨共同开发协定，协定于2014年7月18日生效。

该协定是一个框架性协定，由7章27条构成，主要分为5个部分。协定仅规定共同开发的主要方面，包括协定的适用范围、共同开发的管理模式、争端解决机制、先存权的确认等。

协定第1条第1款规定，“本协定将适用于缔约国之间就海岸线9海里以外的跨界油气地质构造和跨界油气田的共同勘探开发。”协定第2条将“边界线附近的油气”定义为“在钻井作业过程中探测到的边界线任意一侧3法定英里以内的油气。”这就意味着，沿855千米（550海里）边界线的150万英亩的带状水域将受本协定管辖，这片水域位于德克萨斯州水域以东，穿过墨西哥湾西缺口，一直延伸到墨西哥湾东缺口的西边缘。③

协定规定共同开发所采取的管理模式是联合经营模式，即国家保留对租让权人（被许可人）颁发许可证和进行宏观管理的权力，双方政府各自授权租让权人进入共同开发区，然后由租让权人订立联合经营协议，对共同开发区的资源合资进行勘探开发的经营模式。两国政府还委派官员组成联合委员会，对共同开发协定执行中遇到的问题进行审查、监督和发布咨询意见，但不具有发放租让权的权力。④

美墨共同开发协定主要建立了3个争端解决办法：联合委员会、仲裁和专家决定。并规定联合委员会是审查执行机构提交的所有与解释和适用本协定有关的争端和问题的职能机构。协定将争端主要分为4类：批准联合经营协议和联合作业协议过程中发生的争端，与产出分配有关的争端，确定跨界油气田过程产生的争端，以及其他与协定的解释和适用有关的争端。⑤

协定还对先存权予以确认。根据协定第1条第2款，如果本协定的任何条款要求更改在本协定的批准通知送达之前存在的许可证，则这些条款将不适用于那些许可证，但如果缔约双方认为适用本协定符合双方利益，这类许可证的持有人也可以选择接受本协定的管辖。

（二）协定的特殊规定

2012年美墨共同开发协定有一项重要的条款，就是对墨西哥湾西缺口边界区域油气活动暂停的终止，在协定第24条。根据“西缺口条约”的规定以及两国后续协商的成果，墨西哥湾西缺口边界区域勘探开发的暂停最后期限为2014年7月17日。美墨共同开发协定的生效时间为2014年7月18日，正好是“西缺口条约”中暂停期终止的第二天。事实上，美墨共同开发协定的主要目的之一就是终止暂停期。协定第24条规定：“本协议生效时，2000年大陆架协定（“西缺口条约”）第4条第1款规定的“区域”内大陆架上油气资源勘探开发授权或许可的暂停期，以及后续换文延长的暂停期，都将终止。”

协定还有一个特殊规定，允许单方开发。依据协定第7条第5款，如果任意一方或其被许可人都没能签订一项由执行机构或联合委员会60日内批准的联合经营协议或联合作业协议，或执行机构和联合委员会没有批准任何一份联合经营协议和联合作业协议，任意一方缔约国都可以依据本协定做出的油气开采决定和共同管理跨界油气田计划授权其被许可人进行相关油气田的开发活动。协定对单方开发也做了一定限制，即没有达成联合经营协议的双方被许可人应每月交换一次生产数据。

三、美墨共同开发协定评析

第一，美墨共同开发协定只是一个框架性协定，后续还有很多需要具体化的内容。由于两国之间达成共同开发协定本非易事，若要就具体条款再多做商议可能会影响到整个协定的达成，即便达成后两国国会通过的难度也将会增加。在两国能源需求和能源安全問题十分紧迫的情况下，先达成一个框架性协定，今后两国政府再就具体事宜进行商议不失为良策。但是，留下如此多的空白规定，会增加协定今后实施的难度，并可能留下安全隐患。比如，有关石油泄漏的预警和应对方案该协定没有确定，今后一旦发生泄漏事故后果将可能十分严重。

第二，协定允许单方开发，虽然更方便资源的开发，却存在诸多弊端。首先，两国在边界线各自一侧勘探开发油气田可能会引发恶性竞争，且钻井费用十分高昂，可能会造成不必要的浪费。其次，难实现对该油气田的高效开采。再次，对于一个跨越边界的单一地质构造油气田，如果双方各自在边界线一侧单独作业而不协调一致地采取行动，该油田可能会有坍塌的风险。为此，美国学者维尔塔·艾迪森（Velda Addison）表示，“所以基本上，本协定为低效率地开采油田留下了可能性。在我们实现这一点之前还有很多路要走。”⑥

最后，协定总体上对美国更为有利。如承认先存权的存在虽然形式公正，但实质上利于美国。协定规定，本协定不能影响先前已经发放的许可证或租让权证书。然而，美国在墨西哥湾的勘探开发活动十分活跃，而墨西哥由于其资金技术上的限制很少在跨界海域进行过开采。故对先存权的承认，由于两国在墨西哥湾跨界水域先前的开发情况不同，实际上损害了墨西哥一方的利益。再如，允许单方开发也会造成事实上更有利于美国，因为美国在石油勘探能力实力远高于墨西哥，未来可能会在没有达成联合经营协议或联合作业协议的情况下，美方进行更多的开发。

注释：

①1958年《日内瓦大陆架公约》第5条2款。

②根据联合国公布的数据，截止到2015年1月，共有167个国家或地区加入《海洋法公约》，美国虽是第三次联合国海洋法会议的参加国，但并未加入《海洋法公约》。

③Robert L. Sebastian. Status of U.S. Policies： Leasing and Developing Hydrocarbons in Transboundary Areas[EB/OL]. U.S. Bureau of Ocean Energy Management.

https：//bakerinstitute.org/media/files/event/5eb65262/Mexico_Reform_Robert_Sebastian_02122015.pdf， 2015-09-15.

④Article 6（1） 、6（2） 、8（1） 、10 、14（2） 、14（5） of Agreement between the United States of America and the United Mexican States Concerning Transboundary Hydrocarbon Reservoirs in the Gulf of Mexico.

⑤Article 15、16、17of Agreement between the United States of America and the United Mexican States Concerning Transboundary Hydrocarbon Reservoirs in the Gulf of Mexico.

⑥Velda Addison， US， Mexico Transboundary Hydrocarbons Agreement For GoM Takes Shape[EB/OL]. Exploration and Production，[2015-02-24].http：//www.epmag.com/us-mexico-transboundary-hydrocarbons-agreement-gom-takes-shape-784241#p=full.