公共卫生应急管理短板如何补

常非凡 林坤

新冠肺炎疫情暴露出公共卫生应急管理体系的短板

第一，疾控监测预警和管理运行系统有待革新。一方面，传染病网络直报系统未能充分发挥作用。SARS疫情后，我国建立起传染病网络直报系统，并针对不明原因肺炎设置了直报功能，但该系统未在新冠肺炎疫情暴发初期第一时间启用。直到国家卫生健康委发布公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施后，传染病网络直报系统才紧急上线新冠肺炎作为法定传染病的动态监测功能。另一方面，公共卫生应急管理运行体制缺乏匹配性、通畅性。此次疫情暴露出现有疾控应急运行机制无法匹配疫情在超大城市社区快速蔓延的特性。作为技术型部门，疾控中心不具备发布疫情信息、采取应急措施并作出相应行政决策的权限，国家层面缺少专门、独立、科学、权威的公共卫生安全应急行政决策系统。在获知信息后，相关机构需要将其上报给所在辖区的卫生行政主管部门以及上一级疾控机构，环节过多、介入过晚，导致危机预警、调查确诊、行政决策以及应急措施等容易出现系统性延误。

第二，疾控体系人才队伍建设有待加强。疾控队伍是维护国家公共卫生安全的常备军，是落实健康中国战略“预防为主”核心方针的主力军。然而，当前我国疾病预防控制中心人员紧缺。根据国家卫生健康委发布的《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》，我国各类医疗卫生机构的人员总数为1230万，医生为737.5万，而疾病预防控制中心人员仅有18.8万，其中卫生技术人员为14万。可以说，疾控专业人才紧缺是目前亟需解决的问题。

第三，公共卫生基础设施储备不足。新冠肺炎疫情暴发后，严重地区的病患数量远超地方医疗体系的承载能力，比如，武汉市发热门诊高峰时段就诊人数全天超1.5万人。为了缓解醫疗体系的巨大压力，我国沿用小汤山应急医院的有效做法，采取临时新建和临时征用两种模式。除了武汉开设的65家医院外，火神山医院、雷神山医院以及方舱医院等，都对疫情防控起到了重要作用。需要注意的是，武汉市的医疗实力在我国已属较强。据统计，按照2018年武汉常住人口1108.1万人计算，武汉市每百万人拥有三级医院5.51个、三甲医院2.44个，远高于全国每百万人拥有三级医院2.20个、三甲医院1.18个的水平。由此可见，当前我国特大、超大城市的公共卫生基础设施在面临大规模突发事件带来的激增病患时，依然难以满足诊疗需求，存在一定的短板。

第四，应急生物医药研发库成果积累和快速反应能力有限。应急特效药和传染病疫苗研发是全人类共同面临的挑战。作为世界第二大经济体，我国针对高风险性传染病的特效药及疫苗研发仍存在短板，比如缺乏研发主动性、缺乏长期成果积累等，战时应急加速研发能力也有待提升。正如钟南山院士指出的：“我们对MERS也做了研究，而且是国际上第一次分离制作出MERS的模型，一直在搞，所以有些准备。但是大多数对突发性的传染病重视度不够，所以没有进行持续的科学研究，这次新发的疾病，我的感觉是在治疗上束手无策，只能根据很多原理，用现有的药来治疗，在十几天二十天这么短的时间里，能够研发新药根本是不可能的，这是需要长期积累的，这也体现出我们预防和防控体系的问题。”

第五，社会流动性日益增强，刺激着基层治理的“末梢神经”。社区在发现、上报、隔离等防控工作中发挥了重要作用，但仍存在一些问题，比如防控力量不足、职能与保障不协调等。根据国家统计局和民政部的数据，2019年全国城镇常住人口为84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，其中流动人口为2.36亿人。伴随城镇化水平的提高，一二线城市的人口流动愈发活跃，城镇社区居民构成更为复杂、稳定性更低，因而对社区和物业管理提出了更高要求。

提高公共卫生应急管理能力，需要实现由“被动处置”向“主动预防”的转变

提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平，需要正视沉疴、对症下药、迎难而上、化危为机，实现由“被动处置”向“主动预防”的转变。

第一，优化完善公共卫生应急管理体制。一方面，要完善突发公共卫生事件监测系统。应针对未来可能新发的未知传染病建立监测和预警机制，完善传染病网络直报系统，力争做到对无法按已知分类的传染病宁可错报、绝不漏报，特别要做到压实责任、明确流程、执行到位。另一方面，要改革公共卫生应急决策机制。应强化各层级疾控机构的职责权限，建立国家层面的、专门的、权威的公共卫生应急行政决策系统以及应急管理指挥系统，在第一时间对突发公共卫生事件进行准确科学的风险评估、危机预警以及调查研究，采取及时的响应决策以及专业的防控措施，迅速高效地组织协调防控资源。

第二，加强疾控体系人才队伍建设。应高度重视疾控体系人才队伍建设，加强公共卫生学科专业教育和职业培训，壮大疾控队伍规模，提高从业人员素质。首先，完善机构岗位设置，明确人才准入标准，建立健全人才激励机制。其次，加强公共卫生学科专业教育，培养和储备更多的人才。同时，积极开展国际交流合作。最后，开展各层级疾控管理人员对突发公共卫生事件特别是新发传染病的防控应急演练，防患于未然。

第三，加大公共卫生基础设施建设。应进行突发公共卫生事件风险评估、战时软硬件设施匹配系数评估，在人口聚集的特大、超大城市，结合区域协调发展战略以及国土空间使用规划，改造、建设、预留具有应急响应功能的大型公共卫生基础设施。避免单一依靠“回应冲击、被动处置、临时新建、临时征用”的事中事后工作模式，设计全周期、标准化、预设置的工作模式和硬件模块。战略规划上要绷紧应急之弦，战略储备上要进行常态化考虑。

第四，推进生物医药应急研发以及快速生产平台建设。应加强生物医药应急研发能力，建立技术战略储备、重点研发专项、进度追踪清单等，规划快速生产方案，并建设专门的生产设施以应对紧急状况下的快速量产;应改进优化特效药和疫苗的研发生产流程，实现模板化、协同化、聚合化，提高研发生产效率;应设立生物医药专项基金，支持引导生物医药产业发展。

第五，激活基层治理“末梢神经”。应充分重视、发挥小区业委会、物业公司等的重要作用，优化社会治理模式，打通基层治理“末梢神经”。一方面，将小区作为基层社会治理的基本单元，纳入社区网格化管理体系，充分发挥小区业委会、物业公司等群防群控的作用。应制定包括疫情、火灾、地震等在内的各类应急处置预案，加强居民的日常培训演练。另一方面，力争实现老旧小区物业管理全覆盖。针对老旧小区物业管理服务利润微薄、缺乏市场化服务机构参与等情况，应提倡由地方国有物业管理公司填补空白、对于客观上产生的损失可予以税收减免以及财政补贴等。

【注：本文系“国家治理创新经验（应急管理）课题调研”阶段性成果之一】

【参考文献】

①《习近平：在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，中国政府网，2020年2月23日。

②陈浩、豆晓丽等：《我国疾病预防控制中心人员流动情况分析》，《上海预防医学》，2017年第1期。

③《武汉市发热门诊就诊高峰全天超1.5万人》，新华网，2020年1月28日。

④《习近平在京考察新冠肺炎防控科研攻关工作》，人民网，2020年3月2日。

责编/孙渴    美编/宋扬