全球成人学习和教育的进展、挑战及应对

何爱霞　孙纪磊

摘要：2019年12月，联合国教科文组织发布了《成人学习和教育全球报告（四）》，该报告以2009-2016年出版的前三份报告为基础，依托159个国家的量化数据和质性描述，评估了各成员国在《贝伦行动框架》中所作承诺履行情况，呈现了全球成人学习和教育在政策、治理、筹资、质量、参与等五个关键领域的最新进展：成人学习和教育政策取得显著进步，成人学习和教育治理有所改善，成人学习和教育筹资机制加快创新，成人学习和教育质量获得重大提升，成人学习和教育总体参与率进一步提高。但与此同时，全球成人学习和教育也面临四大严峻挑战：一是成人学习和教育资金仍旧匮乏，二是弱势群体参与成人学习和教育的比例偏低，三是公民教育成为成人学习和教育的“洼地”，四是成人学习和教育监测数据存在偏差。为应对这些挑战，各国及相关国际组织需多渠道扩大成人学习和教育资金投入，着力将惠及弱势群体作为重要优先事项，加强公民教育政策及课程建设，推动成人学习和教育监测数据革命。在此报告中，中国的显示度明显增强，但未来仍需竭力发出成人学习和教育的中国声音，向世界分享更多成人学习和教育的中国经验，补齐成人学习和教育的中国短板。

关键词：全球报告;成人学习和教育;最新进展;严峻挑战;应对方案

中图分类号：G72   文献标识码：A    文章编号：1009-5195（2020）03-0051-10  doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.03.007

*基金项目：国家社会科学基金“十三五”规划2019年度教育学一般课题“继续教育阻断农村贫困代际传递的机理与路径研究”（BKA190224）。

作者简介：何爱霞，博士，教授，博士生导师，曲阜师范大学职业与继续教育研究院院长（山东曲阜 273165）;孙纪磊，硕士研究生，曲阜师范大学继续教育学院（山东曲阜 273165）。

2019年12月，联合国教科文组织发布了《成人学习和教育全球报告（四）》（4th Global Report on Adult Learning and Education，以下简称《报告（四）》）。这是继2009年、2013年和2016年陆续出版成人学习和教育全球系列报告之后，联合国教科文组织终身学习研究所主编的第四份报告。该报告承续前三份报告的传统，基于159个国家提交的调查数据和实践案例，参照2009年第六届国际成人教育大会通过的《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action）和2015年联合国教科文组织通过的《成人学习和教育建议书》（Recommendation on Adult Learning and Education）等文件精神，系统评估联合国教科文组织各成员国在《贝伦行动框架》中所作承诺履行情况，全景呈现2015年以来全球成人学习和教育的最新进展，客观审视全球成人学习和教育面临的挑战及应对方案，能为各国成人学习和教育政策制定、实践变革及理论研究提供指导与参考。

一、全球成人学习和教育的最新进展

《贝伦行动框架》指出：“成人学习和教育是实现公平和包容、消除贫困及建设平等、宽容、可持续的知识社会的必要条件，”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2010）并呼吁各成员国围绕政策，治理，筹资，参与、包容、公平，质量这样5个行动领域，定期收集成人学习和教育相关数据，评估第六届国际成人教育大会有关承诺执行情况。第2、3，4份《成人学习和教育全球报告》正是围绕这5个关键领域对全球成人学习和教育进行监测评估的核心成果。《报告（四）》显示，自2015年以来，全球成人学习和教育在5个领域都取得了重要进展。

1.成人学习和教育政策取得显著进步

政策是国家或政党以权威形式制定的行动准则，昭示出各国对于成人学习和教育的重视程度。在《报告（四）》中，共有147个国家回应了2015年以来成人学习和教育政策的进退变化。如图1所示，大多数国家（占66%）的成人学习和教育政策取得显著进步，撒哈拉以南非洲（30个国家中有87%）和阿拉伯国家（17个国家中有65%）以及低收入国家（21个国家中有86%）的成人学习和教育政策进步尤为突出（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。

图1 2015年以来成人学习和教育政策总体进展

与前3份报告相比，《报告（四）》将成人学习和教育政策监测指标细分为实施法规、制定和执行政策、制定具体计划、利益相关者参与以及改进非正规和非正式学习的认可、认定和认证等5个维度，参与调查的各国也提交了详细数据或代表性案例。其中，全球成人学习和教育最大的政策进步表现是利益相关者的参与。据统计，高达86%的国家在这方面取得了进展。如厄立特里亚与非洲开发银行、儿童基金会、全球教育伙伴关系和其他伙伴合作，通过母语扫盲计划为成人基础教育和技能培训提供财政支持。制定具体计划是全球成人学习和教育政策取得进步的第二个关键领域，82%的国家报告了这方面的进展。如越南制定《2011-2020年教育战略》强调为每个人提供终身学习机会以建设学习型社会。另外，73%的国家在制定和执行成人学习和教育政策方面取得了进步，68%的国家在实施法规方面实现了突破，一系列新的成人学习和教育政策法规相继出台并实施。例如，2015年，意大利教育部与经济财政部联合发布实施成人教育体制改革的指导方针，省级成人教育中心由此获得了教学自主权。即使是在進展程度最低的非正规和非正式学习的认可、认定和认证维度，也有66%的国家有一定进步。

2015年召开的第38次联合国教科文组织大会审议通过了《成人学习和教育建议书》，用以指导和推动全球成人学习和教育的发展。该建议书将成人学习和教育分为三大类型：读写能力和基本技能，继续教育和专业发展（职业技能），自由、大众和社区教育（积极的公民技能），《报告（四）》对这三类成人学习和教育的政策进展进行了监测评估。如表1所示，全球在读写能力和基本技能、继续教育和专业发展领域的政策进步范围最大，提高识字率和就业能力更是各国成人学习和教育的主要政策目标（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。

2.成人学习和教育治理有所改善

“治理”（Governance）一词于20世纪90年代兴起后，被广泛应用于经济社会领域。“治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”（俞可平，2000）。有效的、良好的治理即“善治”（Good Governance）更成为学界瞩目的焦点。《贝伦行动框架》同样关注成人学习和教育治理，并提出善治有利于以有效、透明、负责和公平的方式实施成人学习和教育政策，治理也因此成为成人学习和教育全球系列报告的核心议题。共有137个国家在《报告（四）》中回应了成人学习和教育治理问题，其中103个国家（占75%）报告有所改善。如表2所示，《报告（四）》主要监测利益相关者参与度、监测和评估系统、与民间社会组织的合作等子类别的治理现状（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。主要结论如下：第一，提高利益相关者的参与度。2015年以来，通过成立理事会或成人学习中心以及政府与其他主要提供者合作等方式，有50%的国家在提高利益相关者的参与度方面进步很大。如匈牙利通过成立部门技能委员会，让不同经济部门的代表、雇主和雇员以及教育和培训专家参与成人学习和教育治理。第二，加强跨部门、跨部际合作。分别有43%和41%的国家明显加强了部门间协调或跨部门合作。第三，加强与民间社会组织合作。近年来，有40%的国家注重加强与民间社会组织的合作。如伊朗将90%以上的扫盲服务外包给非政府组织，针对不同部门制定成人学习和教育方案。第四，建立更有效的监测和评估系统。2015年以来，共有30%的国家建立了更加有效的监测和评价系统。如斯洛文尼亚的教育、科学和体育部组建了成人教育特别协调机构，以规划和监测该国成人学习和教育发展。第五，下放成人学习和教育治理权。治理权下放是成人学习和教育全球系列报告持续监测的一个指标。《成人学习和教育全球报告》（以下简称《报告（一）》）指出“下放权力可以更加迅速地应对地方需求和地方环境”（联合国教科文组织终身学习研究所，2012）。《成人学习和教育全球报告（二）》（以下简称《报告（二）》）强调“下放权力是一项关键治理手段。”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2013）《成人学习和教育全球报告（三）》（以下简称《报告（三）》）的一个重要结论是“自2009年以来各国成人学习和教育治理权进一步下放”（联合国教科文组织终身学习研究所，2019）。《报告（四）》的调查显示，2015年以来有33%的国家进一步下放了成人学习和教育治理权。

3.成人学习和教育筹资机制加快创新

成人学习和教育是一项有价值的投资，优质的成人学习和教育供给有赖于充足的资金作保障。基于这一认知，资金成为《贝伦行动框架》监测的重点。前3份报告显示，全球成人学习和教育发展一直深陷资金匮乏的窘境。那么，2015年以来，成人学习和教育的资金状况如何，特别是第五届国际成人教育大会关于至少将国民生产总值的6%投入到教育并增加成人学习和教育的额度、形成新的资金来源等承诺是否转化为实际行动？《报告（四）》的调查表明，28%的国家成人学习和教育支出占教育预算的比例有所增加，拉丁美洲及加勒比地区则有48%的国家增加了成人学习和教育支出在公共教育支出中的比例。

成人学习和教育筹资机制创新是《报告（四）》的监测着力点，在回应此问题的135个国家中，有63个国家采用了新的资金筹集机制，具体包括跨部门合作、特殊类型资金、失业保险、奖学金、双边、多边、国家和地方机制以及国际和地区资助等。例如，伯利兹通过教育部、卫生部、人类发展与社会改革部、劳动部等多部委合作为成人学习和教育拨款;埃及一些非政府和民间团体组织及电信公司为成人学习和教育供给资金;德国建立了在失业保险体系内筹集成人学习和教育资金的机制;波兰的成人学习和教育项目由欧盟和国家预算提供资金，并由指定机构监督;韩国通过推行终身教育券开展教育福利服务，帮助低收入者和残疾人参加终身教育。从具体范畴来说，成人学习和教育筹资机制创新主要表现于提高成人学习和教育工作者的薪酬标准、向他们提供培训和学习材料等。譬如，叙利亚、柬埔寨等国提高了教师工资并增加成人学习和教育材料的开发投资;塞舌尔增加了兼职教师的工资预算;葡萄牙开展了成人学习和教育工作者培训。

4.成人学习和教育质量获得重大提升

只有通過高质量的供给，成人学习和教育才能对学习者和社会产生积极影响。《贝伦行动框架》强调学习和教育质量是一个整体、多维的概念和实践，需要持续关注并完善。在成人学习和教育全球系列报告中，对质量的关注既有共性也呈现出监测重心的差异。《报告（一）》从相关性、公平性、效率、有效性四个维度考察了成人学习和教育质量;《报告（二）》聚焦教学方法、培训、就业条件和专业化等监测成人学习和教育质量;《报告（三）》界定了系统化收集信息、为成人学习和教育的教师和推进员安排职前教育与培训、为成人学习和教育项目的教学工作确立准入资格、为成人学习和教育的教师和推进员提供持续的在职教育与培训、对成人学习和教育深入开展专题研究等成人学习和教育质量监控的5个关键方面。

在前3次监测基础上，《报告（四）》主要采集了成人学习和教育课程、学习材料、教学方法、教师和推进员的培训和就业条件、评估等质量信息。调查结果显示，自2015年以来，全球142个国家中有107个国家的成人学习和教育质量获得重大提升。从区域看，拉丁美洲及加勒比地区、撒哈拉以南非洲的成人学习和教育质量进展比例最高，分别为88%和86%的国家成人学习和教育质量得以提升。就具体指标而言，全球在制定成人学习和教育课程标准、开展成人学习和教育评估、开发教学方法和学习材料以及成人学习和教育工作者的职前培养和在职培训等方面都实现了很大提升。与《报告（三）》未系统跟踪监测成人学习和教育成果不同，在《报告（四）》中很多国家具体描述了成人学习和教育成果评估情况。例如，新西兰开发ACE学习者成果工具以评估成人学习和教育成果;肯尼亚评估了与实践技能和能力有关的成人学习和教育成果;德国制定了成人学习和教育教学方法的质量标准——GRETA标准，该标准包含成人学习和教育教学活动所需的所有能力，并可以用各种方法验证和加强教育者的活动;意大利的成人教学创新活动计划（PAIDEIA）致力于临时成人教育机构领导人、教师和其他人员的在职培训，目的是更新和巩固他们所需的能力。

5.成人学习和教育总体参与率进一步提高

参与率是监测广大成人是否有机会接受成人教育并从中受益的重要指标，各国在《贝伦行动框架》中承诺跟踪成人学习和教育的参与数据并分享最佳实践。其中，《报告（一）》剖析了成人学习和教育参与率低和参与的不公平问题。《报告（二）》表明了许多成人特别是生活在贫困和农村地区的成人、少数族裔、女性、移民和难民被排除在成人学习和教育之外。《报告（三）》阐述了2009-2015年间参与情况的整体变化：60%的国家参加成人学习和教育的人数有所增加，13%的国家参与率未发生任何改变（联合国教科文组织终身学习研究所，2019）。 2015年，联合国发布的《2030年可持续发展议程》确立了“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”的可持续发展目标（United Nations，2015）;同年，世界教育论坛发布的《仁川宣言》也鼓励各国“致力于在所有情况下和各教育层次中提供有质量的全民终身学习机会”（周红霞，2015）。《报告（四）》以“不让任何一个人掉队：参与、公平和包容”为主题，将“参与”作为整个报告的一个重点，对成人学习和教育参与情况作了详细的专题分析。从表3呈现的2015年以来成人学习和教育总体参与率变化可以得知，在全球范围内，57%的参与调查国家的成人学习和教育总体参与率有所提高。另外，7%的国家不清楚参加成人学习和教育的人数是否有变化，这一比例较《报告（三）》的19%有明显下降。具体到地区看，全球所有地区的参与率都实现了增长，尤其是72%的撒哈拉以南非洲国家成人学习和教育参与率有所增长。从收入看，低收入国家成人学习和教育参与率增幅最大，其次是中低收入和中高收入国家（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。

二、全球成人学习和教育面临的严峻挑战

承前所述，自2015年以来，全球成人学习和教育在政策、治理等诸领域都取得了令人鼓舞的进展，但与此同时，成人學习和教育依然面临着一系列不容忽视的严峻挑战。

1.成人学习和教育资金仍旧匮乏

尽管各国和国际政策都阐明成人学习和教育对于应对经济和社会挑战至关重要，《报告（三）》也用实例确证了成人学习和教育对健康和福祉、就业和劳动力市场以及社会、公民和社区生活的裨益，并有57%的国家计划增加成人学习和教育资金支出（联合国教科文组织终身学习研究所，2019）。然而，《报告（四）》的监测数据表明，这一计划至今尚未付诸于切实行动。2015年以来，回应调查的149个国家中有41%的国家成人学习和教育经费支出在公共教育支出中的比例没有发生变化，17%的国家该比例反而减少。此外，19%的国家成人学习和教育经费支出在教育预算中的比例不到0.5%，还有14%的国家该比例低于1%，这与《报告（三）》的研究结果一致。以上信息表明，各国普遍未能实现《报告（三）》所提出的增加成人学习和教育经费的预期目标，成人学习和教育仍然面临资金匮乏难题。尤为令人担忧的是，近年来，35%的低收入国家成人学习和教育经费资助进一步减少，资金短缺已成为其成人学习和教育发展的根本障碍。

2.弱势群体参与成人学习和教育的比例偏低

“关注成人学习和教育参与是实现可持续发展目标的关键。这意味着必须要根据参与学习者的信息来评估政策，并投资于各种背景的学习者都能获得的可持续供应，以及系统地支持过去那些最受排斥的学习者的需要。这将使成人学习和教育在实现可持续发展目标方面发挥其充分和完全必要的作用”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。然而《报告（四）》的调查显示，在半数以上的受调查国家成人学习和教育参与率提高之时，尚有28%的国家其参与率未发生变化，9%的国家则有所降低。联合国教科文组织认为：“人文主义发展的道德伦理原则反对暴力、不宽容、歧视和排斥。在教育和学习方面，这就意味着超越狭隘的功利主义和经济主义，将人类生存的多个方面融合起来。这种方法强调，要将通常受到歧视的那些人包容进来——妇女和儿童、土著人、残疾人、移民、老年人以及受冲突影响国家的民众”（联合国教科文组织，2017）。但事实却是不少国家和地区的成人学习和教育存在严重和持续的参与歧视和不平等现象。受到处境、体制和意向等障碍影响，大多数国家对残疾成人的教育不够重视，老年人的教育常常被忽视，先前受教育水平较低的成人继续参与学习和教育的比例也相对较低。残疾成人、老年人、移民和难民等弱势群体依旧不同程度地被排斥于成人学习和教育之外，其参与成人学习和教育的比例整体偏低。

3.公民教育成为成人学习和教育的“洼地”

从《成人学习和教育建议书》所划分的三个类别考量，成人学习和教育在读写能力和基本技能、继续教育和专业发展领域取得了较大进展，自由、大众和社区教育（在《报告（四）》中常称为公民教育）则成为亟待走出的“洼地”。公民教育不仅“使人们有能力积极应对贫困、性别、代际和谐、社会流动、正义、公平、排斥、暴力、失业、环境保护和气候变化等社会问题。它还能增进健康和福祉，丰富文化和精神生活，促进个人发展，维护尊严，使人们过上体面的生活”（UNESCO，2015）。《成人学习和教育建议书》将公民教育作为一个重要类型并呼吁采取实际行动，也体现出成人学习和教育超越单纯的功利主义而重申人文主义的全球走势。《报告（四）》的监测却显示，全球公民教育的参与率实际上很低。从表1中可以发现，各国读写能力和基本技能以及继续教育和专业发展领域的成人学习和教育政策进展较大，但公民教育在成人学习和教育政策中受到的关注却较少，全球只有5%的国家的公民教育政策有所进步。此外，如表4所示，成人学习和教育质量的最大进展是读写能力和基本技能以及继续教育和专业发展两个领域，但仅有不超过3%的国家其公民教育质量得到提升（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。对此，有学者指出：“公民教育缺乏进展尤其令人不安，因为它在促进和保护民主、自由、平等、人权、宽容和团结以及增强学习者在其社区中作出积极改变的能力方面发挥着如此重要的作用”（Stanistreet，2019）。

4.成人学习和教育监测数据存在偏差

《仁川宣言》呼吁在全球和区域层面基于国家级的数据收集、分析和报告，对教育议程的实施情况进行强有力的监测。综览成人学习和教育全球系列报告可知，过去10年联合国教科文组织及其成员国在收集成人学习和教育数据上成效卓著，特别是参与《报告（四）》调查的国家数量较以往有所增加。尽管如此，成人学习和教育仍遭遇到监测数据存在偏差的挑战。表现在，其一，部分国家未参与数据调查。尽管有159个国家参与了《报告（四）》的调查，是4份报告中参与国家最多的一次，但由于政治局势动荡等原因，仍有46个国家未参与此次调查，因此无法获得其相关数据。其二，一些具体监测数据缺失。从前文可以看出，并非所有参与调查的国家都回答了全部问题，有些回答也并非基于确切数据，还有不少回答是“不清楚”或“不了解”相关情况。比如，回答成人学习和教育参与情况的152个国家中只有103个国家是建立在实际数据基础上的;超过1/3的国家不清楚少数群体、移民和难民的成人学习和教育参与率，34%～38%的国家不了解这些群体的成人学习和教育供给情况;132个国家中有27%的国家不知晓公民教育的参与度自2015年以来是否有所变化;14%的国家不清楚过去3年中成人学习和教育支出是否发生变化，38个国家未提交用于成人学习和教育的公共教育支出比例数据。其三，数据的可比性不足。由于对成人学习和教育的内涵和外延理解不同、指标口径相异等原因，导致一些数据缺乏可比性。仅从成人学习和教育支出来看，有的国家统计其占国民生产总值的比例，有的国家则计算其占国内生产总值的比例。上述监测数据缺失、信息模糊或可比性差，会直接导致相关部门难以做出科学的决策进而采取有效的行动，这自然会成为解决成人学习和教育参与不平等和满足弱势群体需求的主要障碍。

三、全球成人学习和教育的应对方案

针对全球成人学习和教育所面临的挑战，要实现成人学习和教育通过自身的可持续发展助力经济、社会和环境的可持续发展这一目标，尤其是要践行“不让任何一个人掉队”这一《2030年可持续发展议程》和《报告（四）》的共同承诺，世界各国及相关国际组织应从以下几个方面展开行动。

1.多渠道扩大成人学习和教育资金投入

《贝伦行动框架》承诺制定鼓励措施，以促进形成新的资金来源，例如来自私营部门、非政府组织、社区和个人的资金。《报告（四）》关于成人学习和教育筹资及其与参与率的关系研究也显示，破解成人学习和教育资金匮乏困窘的关键策略是吸纳利益相关者广泛参与，多渠道扩大成人学习和教育资金投入，构建成人学习和教育多元筹资机制和多边支持体系。其中，政府作为成人学习和教育的重要利益相关者，应通过完善相关政策法规、制定具体行动计划、建立涉及所有利益相关者的经费协调机制等方式，扩大并保证成人学习和教育资金份额。近年来，高收入国家成人学习和教育参与率的增长很大程度上是由雇主资助的成人学习和教育激增推动的，此举甚至重塑了成人学习和教育的供给格局。譬如，1975年瑞典只有5.5%的成人参加雇主资助的学习活动，2012年这一比例快速扩张至58%（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。因此，在全球范围内，伴随着工作场所技术和组织的快速变革以及工作场所学习价值的日益彰显，雇主应该也可以进一步加大对成人学习和教育的资金注入。除个人和社区合理分摊成人学习和教育成本之外，非政府组织和其他民间社会组织以及个人捐赠亦在成人学习和教育筹资中具有不可替代的作用。此外，“通过确保捐助国遵守其对发展中国家的援助义务，可以使成人学习和教育成为增强成人作为学习者、工人、父母和积极公民的权利和能力的关键杠杆”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019b）。故而，国际组织和发达国家加大对发展中国家特别是最不发达国家的国际援助，也是这些国家成人学习和教育的资金来源途径之一。

2.着力将惠及弱势群体作为重要优先事项

《2030年可持续发展议程》承诺：“所有人，特别是处境困难者，无论性别、年龄、种族、族裔为何，无论是残疾人、移民还是土著居民，无论是儿童还是青年，都应享有终身学习的机会，以掌握必要的知识和技能，充分融入社会” （United Nations，2015）。如前所述，成人学习和教育参与率低的主要原因是残疾成人、老年人、移民和难民等弱势群体往往被排斥于成人学习和教育之外。有鉴于此，在今后的发展中，各国应着力把弱势群体视为成人学习和教育的关键目标群体，将惠及弱势群体作为成人学习和教育的重要优先事项，确保其享有公平的学习和教育权利与机会。具体举措有，一是为弱势群体提供有效的成人学习和教育政策支持。包括增加该群体的教育经费额度、制定扫盲及技能培训政策、通过构建资历框架认定先前学习成果等，以减少弱势群体参与成人学习和教育的体制和处境障碍。二是力促成人学习和教育资源精准匹配弱势群体实际需求。“只有确保质量并有效满足成人学习者的需求、希望和愿望，成人教育才能支持公平、包容和可持续的发展”（Stanistreet，2019）。弱势群体的成人学习和教育更应以其需求为本位。比如，移民和难民的学习和教育需求集中于读写和语言课程、技能和能力认可认证，所以应侧重为其开设适当的读写和语言课程，并建立相应的技能认定机制。妇女教育资源供给的核心要点则是增强她们参与社会和塑造社会的能力。以柬埔寨实施的粉红电话计划为例，参加该计划的妇女每人都有一部粉红电话，并接受含纳识别和解决问题、撰写报告等内容的能力建设培训，为她们担任社区领导人、影响公共政策制定和监督做准备（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019a）。三是利用现代信息技术向弱势群体实施开放教育。“信息技术的发展造就了以互联网为载体的开放教育新模式。相较于传统开放教育，互联网时代的开放教育能够为学习者提供更大的时空便利，并能够基于互联网教育平台为学习者提供个性化、自适应的学习途径”（张召等，2020）。“信息通信技术拥有的强大能力更能为残疾人及其他弱势群体提供教育机会，帮助他们更充分地融入社会”（UNESCO，2015）。因此，推動信息技术与成人学习和教育深度融合，加强互联网等基础设施建设，开发MOOC、OER、SPOC等课程资源，让弱势群体享有多元优质的学习机会，是扩大成人学习和教育参与率的可行手段。

3.加强公民教育政策及课程建设

根据《成人学习和教育建议书》中提出的原则，读写能力和基本技能，继续教育和专业发展，自由、大众和社区教育这三类成人学习和教育在实现可持续发展议程方面都可以发挥重要作用。既然如此，各国不应再忽视自由、大众和社区教育（亦即公民教育），而要有意识地推进公民教育发展，提升公民教育领域的成人学习和教育参与率。2017年，联合国大会通过了监测《2030年可持续发展议程》目标4的全球指标清单，明确提出“将全球公民教育纳入国家各级教育政策、课程、教师教育和学生评估的主流”（UNESCO Institute for Statistics，2018）。就成人学习和教育中的公民教育发展而言，亟待各国决策者在制定成人学习和教育政策时更多关注公民教育，尽快填補公民教育的政策缺失。此外，需要强化公民教育课程建设，尤其是在制定公民教育课程质量标准、开发公民教育课程资源、设计公民教育教学方法、评估公民教育学习效果方面付出更多努力。

4.推动成人学习和教育监测数据革命

为实现成人学习和教育的可持续发展，应不断改善数据收集方法和监测方案，为评估成人学习和教育进展提供更加全面精准的数据支持。应对方案有三：一是呼吁更多国家参与到全球成人学习和教育数据监测之中，从而扩大成人学习和教育的信息收集覆盖范围。二是通过必要的行政能力和经济资源，发挥大数据和区块链等技术优势，加强成人学习和教育监测基础设施及共享数据库建设，特别要加强目前相对薄弱的低收入国家、移民和难民等弱势群体的成人学习和教育数据库建设，从而保证成人学习和教育监测数据的全面性和透明性。三是在系列报告监测指标由笼统性、叙事式趋向精细化、结构化基础上，联合国教科文组织等机构应继续细化成人学习和教育监测指标，完善成人学习和教育监测指标体系，以实现更加精准优质的数据监测。

四、中国成人学习和教育的发展思路

自2009年至今，中国积极参与了第六届国际成人教育大会以及《贝伦行动框架》历次监测评估。通览4份成人学习和教育全球报告，我们既看到了中国成人学习和教育加速推进的趋势，也期冀在发展中中国能分享更多经验和智慧，弥补自身的短板和不足。

1.发出中国声音，分享中国经验

在成人学习和教育全球系列报告中，中国可以说是走过了从相对沉默到逐渐发出声音进而向世界展现中国智慧和中国方案的历程。在《报告（一）》中，中国的成人学习和教育进展基本仅体现于亚洲和太平洋地区的回应统计之中;《报告（三）》介绍了中国政府鼓励发展民办成人教育中心、加强学校与企业合作的资金筹集实例;《报告（四）》则分2个专栏展示了中国成人学习和教育治理权下放和老年教育的政策与实践。事实上，从宏观的社区教育、老年教育、学习型城市建设规划到微观的终身学习活动周、电子终身教育券、终身学习云视课堂实践等多领域多方面，中国都已积累了丰富经验，实现了在全球范围内从跟跑、并跑乃至领跑的角色蜕变。在2019年10月召开的第四次国际学习型城市大会上，上海市教委分享的“建设包容、可持续发展的学习型城市的上海经验”就受到世界各地代表的广泛关注和赞誉，中国代表也参与了大会通过的《麦德林宣言》起草讨论工作。鉴于此，无论是从中国成人学习和教育所取得的卓越成就，还是构建人类命运共同体的使命担当角度，中国今后都应更加积极地参与全球成人学习和教育数据监测、案例推选以及第七届国际成人教育大会等活动，进而发出更多成人学习和教育的中国声音，向世界分享更多成人学习和教育的中国经验，贡献更多成人学习和教育的中国智慧。

2.对照监测指标，力补自身短板

毋庸讳言，对照政策、治理、筹资、质量、参与等监测指标以及一些发达国家的先进做法，中国成人学习和教育还需力补多项短板。具而言之，一是力补概念与价值认知短板。近年来，联合国教科文组织从对成人教育的狭隘关注转向更广泛的理解，所用术语也从“成人教育”转为“成人学习和教育”，并认为成人学习和教育包含了成年人口所有阶段的正规、非正规与非正式的学习和教育（联合国教科文组织终身学习研究所，2019）。但在中国，很多人还是把“成人教育”或“继续教育”偏狭地理解为作为国家正规教育系统组成部分的学历教育亦即联合国教科文组织所指的正规学习和教育，而忽视了发生于工作场所、社区或日常生活中的非学历教育亦即联合国教科文组织所言的非正规与非正式学习和教育。受此影响，很多人也停留于成人教育或继续教育的“学历补偿”功能定位，而未意识到《报告（三）》所指出的成人学习和教育对于健康和福祉、就业和劳动力市场以及社会、公民和社区生活的多重价值，以及《报告（四）》所阐明的成人学习和教育对促进人类可持续发展的重要作用。总之，走出成人学习和教育的概念和价值误区，全面含括所有类型的成人学习和教育并充分重视其价值，这是中国成人学习和教育可持续发展的前提和动力。二是力补立法短板。自20世纪60年代起，美国、法国、日本、韩国、爱沙尼亚、匈牙利等多个国家相继制定或修订了专门的成人学习和教育法，中国有关成人学习和教育的单行法却迟迟难以出台，这种立法的滞后直接阻滞了中国成人学习和教育的健康发展。三是力补经费短板。成人学习和教育经费在公共财政预算教育经费中占比过低、企业资助成人学习和教育力度不足，这些都直接导致中国的成人学习和教育经费至今短缺。因此，作为重要利益相关者的政府和企业应进一步加大对成人学习和教育的资金投入力度，使其切实摆脱长期处于教育系统投资“低优先事项”的困境。四是力补弱势群体学习和教育机会保障短板。与其他许多国家一样，残疾成人、妇女等弱势群体尤其是农村地区弱势群体欠缺成人学习和教育机会，也是中国成人学习和教育发展的一大短板。基于此，中国亦应“以包容为基本原则，致力于将终身学习机会扩展到包括所有弱势群体在内的每一个人，无论其背景和特点如何”（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019c）。具体通过政策和资金倾斜、针对实际需求开发项目等举措，保障弱势群体参与成人学习和教育的权利和机会，提升弱势群体参与成人学习和教育的比例。五是力补评估短板。近几年，以编制地方以及全国性的年度质量报告为标志，中国成人学习和教育质量评估工作渐续推进，但制定质量标准、扩大评估内容和区域覆盖面、优化评估方式等方面的问题仍需直视和解决。

五、结语

《报告（四）》发布的2019年，正值《贝伦行动框架》施行10周年之际，又恰逢全球进入2030年之前的10年以及第七届国际成人教育大会将于2022年召开的关键时刻，由此，《报告（四）》依托联合国教科文组织所开展的目前覆盖面最广也是唯一真正意义上的成人学习和教育全球调查，描绘了成人学习和教育的全球“图景”，这对于推动成人学习和教育由政治愿景转变为现实行动，为全球成人学习和教育提供解决参与率低且机会不平等等问题的参考路径，无疑有着别样的价值和意义。从4份报告中，我们看到了全球成人学习和教育逐步向好的可喜态势。当然，就如2019年《全球教育监测报告》所指出的：“终身学习机会占可持续发展目标4规划的一半，但只得到全球关注的一小部分”（UNESCO，2018）。联合国教科文组织终身学习研究所推介《报告（四）》也以“许多国家只有不到5%的人从成人学习中受益”为醒目标题（UNESCO Institute for Lifelong Learning，2019b）。这些都意味着，包括中国在内的全球成人学习和教育虽前路漫漫，但未来可期。

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收稿日期 2020-02-16責任编辑 田党瑞