军民融合时代特征、制约问题与治理路径

孙雷霆，李春发

(1.天津理工大学 管理学院，天津 300384；2.海军勤务学院，天津 300450)

0 引言

军民融合发展战略已被纳入新时代国家战略体系，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，在富国强军中占据重要战略地位。相关学者从不同角度对军民融合问题展开了研究，并取得了一系列研究成果。从研究领域和内容看，军民融合研究范围广、角度多样，并已在军民融合深度创新发展理念上形成共识。军民融合属于社会科学与自然科学的交叉领域[1]，既包括理论问题、技术问题，也包括管理问题、政策制度问题，涉及多个行业，因此军民融合治理必须在掌握宏观发展脉络、研究态势基础上，从中微观治理切入。这就需要对当前军民融合时代特征进行客观全面的研判，尤其是现阶段我国已进入军民融合由初步融合向深度融合过渡的阶段，军民融合在具体实施中仍存在一定滞后性，且军民融合发展的路径依赖在一定程度上制约了军地深度融合创新，存在深度融合机制滞后、融合创新制度供给不足、军民融合度不够等诸多问题。基于此，有必要对现有研究进行梳理，查找问题，结合新时代背景和创新发展要求开展军民融合治理理论研究。本文将利用数据可视化工具对军民融合研究进行梳理，全面解析军民融合研究架构，在此基础上探求军民融合治理在现阶段作为创新发展所必需的时代张力，构建军民融合治理理论框架，为军民融合由初步融合转向深度融合、攻坚实践以及后续研究提供借鉴。

1 基于数据可视化的军民融合时代特征分析

1.1 文献界定与统计

选取中国知网数据库(CNKI)，采用高级检索，检索条件选择“主题”，具体检索词为“军民融合”，检索途径选择“精确”，时间跨度为2000/01/01—2018/10/01，文献来源类别包括SCI来源期刊、EI来源期刊、CSSCI来源期刊、CSCD来源期刊(为保证研究深度与代表性，来源不包括一般核心期刊和普通期刊)，共检索到军民融合相关文献449篇，剔除新闻、会议、通知类文献后，得到有效学术研究型文献412篇并作为研究对象。对文献进行一般性统计分析，结果如图1、图2、表1所示。

(1)从发文数量看，呈现出3个发展阶段：①第一阶段(2004-2010年)，该阶段研究文献量增长缓慢。1997年出台的《中华人民共和国国防法》在总则第四条明确指出，“国家在集中力量进行经济建设的同时，促进国防建设与经济建设协调发展”。之后在较长一段时期内，军民融合发展以国防工业、装备发展融合为主，此时基本处于初级融合阶段，大量研究并未发表于CSSCI和CSCD收录期刊中；②第二阶段(2011-2016年)。2010年出台的《中国人民共和国国防动员法》在总则第四条再次强调 “国防动员坚持平战结合、军民融合的方针”。国务院在2010年又出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，允许民间资本进入国防工业领域。因此，2011年军民融合研究数量出现凸增。2012年党的十八大将军民融合发展上升为国家战略，在党的十八届三中全会上军民融合发展改革被纳入全面深化改革总体框架加以推进，军民融合研究逐年呈现稳步增长态势，关于“军转民”、“民参军”和“军民融合”的研究数量明显增多；③第三阶段(2017年至今)。习近平总书记将军民融合发展确立为兴国之举、强军之策，形成了军民融合发展重大战略思想。2017年1月22日，党中央成立中央军民融合发展委员会，习近平总书记亲自担任主任，强化对军民融合发展的集中统一领导。军民融合研究数量呈现大幅跃升态势，研究内容也逐步趋向军民深度融合、创新发展等方面。2018年3月2日，习近平总书记主持召开第十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议并发表重要讲话，强调“要深入贯彻党的十九大精神，增强使命感与责任感”，“不断开创新时代军民融合深度发展新局面”。

图1 文献发表年份统计结果

(2)从发文机构看，军民融合研究成果排名前10家机构(均发表3篇以上)的文献量占文献总量的23.3%(近1/4)，其余机构发表文献不足3篇。在排名前10家机构中，军队机构发表文献46篇，占前10家机构总发表文献的47.9%(近1/2)；中西部地区机构发表文献68篇，占前10家机构发表文献总量的70.8%。上述统计数据表明，军地两方在军民融合研究上基本持平，且研究多集中在中西部省市机构，这与当前中西部地区开展军民融合项目较多有直接关系。中西部地区是我国军民融合的试验田，一直走在我国军民融合改革的前列。总体来看，军民融合高质量发文机构大致可分为三大阵营：一是军事单位或部门。军队作为军民融合一方，活跃度较高，研究军民融合的人员较充裕；二是军工企业集团或具有军工背景的单位。长期以来我国军民融合主要集中在兵器、航空、船舶、航天、电子、核技术等关键技术领域，相关单位具有显著研究优势；三是地方研究部门或高校。由于军民融合不仅仅是技术融合，还包括人才融合等，地方研究部门和高校为军民融合输送了大批人才，并提供了大量可供决策参考的高质量理论研究。

(3)从发文期刊看，发文数量排名前10位的CSSCI期刊、CSCD期刊(含扩展板)如表1所示。实际上，在CSSCI与CSCD上发表的军民融合文献仅占CNKI收录的军民融合文献总量的7%。这说明高质量军民融合研究文献发表机构排名(仅包括CSSCI、CSCD收录文献)与所有军民融合文献发表机构总排名(包括全部的CNKI收录文献)出入较大。2018年8月出版的《我国军民融合研究文献计量分析报告(2017)》显示，综合考察发文数量以及期刊影响因子后，在军民融合领域期刊影响力排名第一位的是《科技进步与对策》(影响因子1.852，总影响因子187.049)[1]。为提高研究的理论前沿性和针对性，本文仅选取CSSCI、CSCD收录文献进行研究，以重点把握军民融合时代特征和制约问题，准确提出军民融合治理路径。

图2 文献发表量排名前10位机构

表1 2000-2018年CSSCI、CSCD军民融合文献来源期刊

注：①已剔除新闻、会议、通知类文献；②包括扩展源检索期刊；③由于2017年底军队改革调整，原《南京政治学院学报》目前暂时停刊

1.2 文献可视化分析

基于CiteSpace计量分析软件，对采集到的412篇文献进行知识图谱量化研究，寻找军民融合研究知识结构与研究热点。

(1)知识图谱模型构建。构建CiteSpace分析模型，调整模型运行参数。其中，Timing Slicing选择“2000-2018”，发表时间全部集中在2000年以后。为了重点对高质量研究文献进行针对性研究，在引文源头上未使用CNKI总体引源，而仅使用CSSCI和CSCD。Network Configuration选择“Keyword”。使用关键词进行共引分析，这是因为关键词通常是对文献研究内容的高度概括和描述，可以确定军民融合研究热点和方向。在SelectionCriteria窗口下Top N per slice 选择TOP=50，即选择引用频次≥50，对次要关键词进行有效过滤从而保留重要词汇。Pruning选择“Pathfinder”，即知识图谱生成最短路径，作用是简化网络并突出重要结构特征，使图谱具有完备性。

(2)模型结果分析。使用CiteSpace 5.3 R4运行构建的模型，共词图谱共包含102个节点、174条连线(Density=0.0289)，modularity Q值为0.719 8(通常modularity Q在0.4～0.8时的图谱符合要求)，Mean Silhouette为0.398 2。上述数值说明该军民融合知识图谱分析有效。图3为2000-2018年CSSCI、CSCD文献军民融合关键词知识图谱，由此发现，军民融合、国防科技工业、协同创新、国防工业、深度发展、创新驱动、军民两用技术等关键词节点比其它关键词节点大，反映了军民融合研究的前沿问题。理论延伸大多针对具体融合创新发展问题，并充分把握了军民融合作为习近平新时代中国特色社会主义思想内容在国家战略体系中占据重要地位的核心本质。

图3 2000-2018年CSSCI、CSCD收录文献的军民融合关键词

图4为2000-2018年CSSCI、CSCD收录的军民融合文献发表机构知识图谱。观察得到，国防科技大学是军民融合高质量被引文献的重要输出机构。从耦合情况得到，目前军民融合研究机构大多相对独立，军内外高校和其它研究机构自成体系，尚未形成研究合力，从侧面反映出国内军民融合研究存在合作障碍和机制阻滞，缺乏沟通交流与深入合作。

1.3 研究聚类分析

使用CiteSpace对412篇文献聚类形成涌现共词网络，实现全部文献的复杂网络可视化和动态分层交互可视化。综合分析共词网络关键词热点及关键词连接频次，得到3个热点聚类，继续对文献进行分类，并集中分析研究内容，发现大量文献涉及阶段内的军民融合制约问题。重点对近3年文献进行分析，提炼现阶段军民融合制约问题，得到两个问题聚类，如图5所示。

在研究热点上：一是集中于国防工业的渠道开放。该领域研究是高质量军民融合理论研究起步阶段的重点方向，大量研究从“国防工业领域参与渠道放开”以及“允许非公有制企业进入国防建设领域”视角，重点研究如何“强化军转民和民参军”、“促进军民融合”、“进一步扩大军品市场准入范围”等，在军工研发生产制造、优化军工产业布局、合理布局军工产业集群、提高国防经济效率等方面形成了较为完善的研究集合；二是集中于军民深度融合研究领域。该内容是近年来高质量军民融合理论研究的重点方向，尤其是党的十八大将军民融合发展上升为国家战略，强调“深化国防和军队改革，是实现中国梦、强军梦的时代要求”。相关研究着眼于“军民融合发展战略部署”、“持续深化改革”、“加速推进军民融合总体布局”等，在深度融合结构、深度融合式发展、深度融合发展战略等方面形成了一定研究基础；三是集中于军民融合创新发展研究领域。党的十九大报告再次明确了军民融合发展战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。在该背景下，相关研究在结合国家创新发展理念的基础上，将军民融合研究拓展到军地协同创新、融合创新驱动、国防科技军地合作模式创新、军民融合创新体系等方面。当前，第二、第三方向研究共同形成了具有新时代特色的深度军民融合研究方阵。

图4 2000-2018年CSSCI、CSCD收录的军民融合文献发表机构

图5 研究聚类分析

在制约问题上，大多数文献都提出了具体内容，诸如军民融合管理机构及职责问题、军地资源配置问题、军地协调问题、军民融合运行机制问题等[2]。对制约问题进一步整合可以发现，大致集中在两大类，即军地合作困境和军民融合困境。尤其在当前，军民融合已完成初步融合，正在向深度融合过渡。该期间军民融合政策建设尚未跟上军民融合国家战略体系规划，理论研究在宏观上超前，但是军民融合发展中存在的路径依赖在一定程度上制约了军地深度融合，即中观层次和微观层次的新时代军民融合还有待强化。这使得当前军民融合出现诸多不合理性和融合短板，如深度融合机制滞后、融合创新制度供给不足、军民融合度不够等。因此，梳理当前军民融合制约问题，进一步研究军民融合治理，着力提升军民融合度，从根本上解决军民融合广度、深度以及融合效益问题是推进新时代军民深度融合发展的现实需要。

2 基于文献分析的军民融合制约问题梳理

2.1 军民融合合作困境

(1)技术合作瓶颈。一是军地技术创新体系尚未完全整合。限于军民融合主体类型较多、过程复杂、结果不确定，军地技术创新体系尚未完全整合[3]，导致当前军民融合依旧存在融合度低、科技成果应用效果不显著、产业化以及转化能力偏弱等问题[4]。当前我国军民融合正从初步融合向深度融合过渡，能否实现深度融合的关键在于军地技术创新实现互通和内化，最终形成军地通用技术[5]。当前我国国防军工企业相对独立，阻隔了军地两大科技创新体系间的横向协同。大量具有民用应用前景的成果滞留在国防军工企业和军队科研院所内，同时也有大量高端民用技术被挡在国防军工体制之外[6]。技术创新体系的分离进一步造成军用技术标准和民用技术标准不统一，形成军民融合的技术合作屏障[7]；二是技术溢出问题。技术溢出通常是指在技术创新过程中，技术(知识)自愿或非自愿地从一个企业扩散到其它企业，从而促进其它非创新企业的发展[8]。因此，技术溢出具有两面性，一方面能促进创新扩散(正效应)，另一方面抑制了本企业创新动力(负效应)。技术溢出问题在我国军工企业中也大量存在，出于安全、保密、军工技术垄断需要，很多军工企业不愿意进行技术创新研发，导致某阶段军工技术创新停滞不前[9]。由于技术创新投入大，军地企业在技术合作过程中出于自身预期利益的考虑，研发动力不强，最终造成技术合作不足，降低了合作期望；三是知识产权问题。一方面，国防军工企业的资产专有性较强，交易频率低，极大提高了国防军工企业交易成本。同时，我国军民融合知识产权激励体系不健全，长期以来国防军工产业由于激励不足造成知识创新能力较弱，表现为重精神激励、轻物质激励，重评比、轻产权等，缺乏界定军民融合产权与产权分配的制度安排[10]。

(2)信息交流阻滞。信息沟通深刻影响军民融合深度发展[11]。长期以来军地技术创新体系的分隔，导致军地信息共享与交流机制落后[12]。搭建军民信息平台、强化信息交流渠道对于解决军民两用技术双向流动中存在的信息不对称问题有着至关重要的作用[13]。目前，依托国家军民融合公共服务平台，采集、发布军民两用技术产品信息、军用需求信息等，在一定程度上提供了军民融合信息共享、资源利用和技术转移等公共服务。然而涉及国防装备研发项目时，军地合作大多是针对具体项目型号、性能、技术进行部分信息交流，基本不会对整个项目过程进行联合信息协调[14]。其中，一部分原因是出于保密需要，由于国防保密信息无法公开，地方无法及时、有效地参与技术创新；另一部分原因则是由于军地信息沟通平台缺乏，限于信息交流阻滞，军地双方无法及时准确地了解对方技术优势或技术需求。当前，军地信息交流平台的信息共享技术手段落后，特别是军地信息交流机构建设仍不完善，没有形成响应军地技术需求的快速反应能力和军地互动能力[15]。

(3)人才流动渠道不畅。当前军民融合人才培育机制不完善，技术人才来源彼此独立，人才使用相对分离[16]，军地间尚未形成具有良性发展的国防人才需求拉动机制[17]。一是军地人才信息公开和交流渠道不健全，除指挥人才必须由军队独立培养外，军队技术人才培养长期依靠军队高等院校。由于军民融合人才需求不能及时反馈到地方高等院校，而军队高等院校培养的军事人才又缺少地方培育机会[18]，因而在一定程度上造成军民通用人才培养与需求脱节，制约了军地人才合作；二是国防技术创新对民口依赖性不强[19]。由于军工行业壁垒、军地科研资源分配机制的局限性以及分类评价体系不够完善，造成基础研究、装备研制主体定位尚不清晰，地方高等院校在人才聚集、人才引进和国际交流等方面的优势在军地人才合作中没有很好地发挥出来；三是军地间缺少有效的人才激励机制，没有根据需求制定适应军民融合的人才培育计划，军地系统在通用人才激励上仍然有较大的风险顾虑[20]。基于科研评价体制和保密管理规定，来自地方高等院校的科研人员无法参与国防科技研发工作[19]。同时，因缺少合理的激励机制和分配机制，在一定程度上也造成军工企业高素质人才大量流失。

(4)产业条件阻隔。当前我国军民融合从初步融合转入深度融合，但在军民融合产业创新中还存在诸多壁垒[21]。产业壁垒不打破，就难以在全范围内实现军民融合知识协同[22]。相较于社会经济领域的政策机制设计，军工领域的产业市场政策设计有所滞后，表现为军地定价政策思路不统一[23]、军地财税政策“双轨制”[24]、军地门槛准入政策不一致[25]。由于军工产业存在较多的行政程序式阻隔，军转民较易，但民转军和军民互转相对较难。虽然政策上允许民企参与国防军工研发生产，但阻碍军民融合的“玻璃门”、“弹簧门”不同程度地存在，军工企业与军队、政府有着千丝万缕的联系，即使技术创新效率不高，为维护自身利益，也凭借所掌握的各种有形、无形资源，试图阻碍民企进入国防军工产业领域[26]。目前，军民融合市场供求机制尚不完善，价格机制尚不能在军民融合产业领域发挥杠杆作用。尽管已经引入竞争机制，但多数国防军工企业凭借大规模的国家军工生产研发订单，产业竞争意愿不强，同时造成自主创新动力不足[6]。此外，市场在军民融合资源配置和创新中的基础性作用被忽视，导致市场价格并不是影响需求的主要因素，而更多地受到国家安全、军事方针、战略安排等影响。

2.2 军民融合制度困境

(1)组织机制制约。基于我国特殊国情，国防工业领域的军民融合在组织架构上具有一定特殊性，经历了军队单独管理、军队为主政府为辅、政府管理等多种方式，最终形成了多头管理的一系列组织机制问题[5]。一些军工项目受军队、政府、军工企业等多方管控，项目机构管理层次不清晰。由于国防军工企业具有很浓厚的行政管理色彩，在推动军民融合过程中，军工装备的研发制造尚不能借助市场实现充分竞争[13]。军队行使行政命令式约束职能，导致军工企业垄断研发生产过程，军工项目的组织机制问题凸显[6]。由于受到历史背景和现实条件的双重制约，我国军民融合难免存在阶段性发展困境[27]。在军民融合创新过程中，军地两方间也存在矛盾与冲突，如行政计划与市场化冲突、行政指令垂直性与市场灵活自主性冲突。尽管在军民融合过程中，这些冲突最终被化解，但严重影响了军民融合体系的运行效率，降低了军地系统的创新动力。浓厚的计划色彩、尚不完全的竞争条件、来自军队与政府的双重保护、资源配置不合理等一系列问题，都属于组织机制制约问题并造成军民融合体系低效运行[28]。

(2)法规标准落后。进行军民融合法规标准建设是为了更好地实现军民两用技术互通，促进国防科技研发与民用科技研发有机结合[29]。从西方发达国家军民融合法规政策标准的演化看，军民融合法规标准必须推行在前，以发挥政策主导与矛盾疏解作用，促进军民融合整体良性发展[30]。在我国军民融合探索过程中，出台相关政策法规标准可以为军民融合提供良好的制度环境[31]。但现阶段，军民融合法规标准标准建设滞后于战略部署。军民融合发展横跨军地两大体系，涉及多个主体利益调整，单靠政府行政调控和部门协调难以充分解决，迫切需要构建系统完备、衔接配套、有效激励的政策体系[32]。现有法规政策尚不能完全适应当前新时代军民深度融合创新发展的现实需求，在军民融合的很多领域至今尚无专门规范军地双方关系、军民统一遵守的基本法律法规[33]；同时，涉及军地双方权利和义务的规章散见于不同法律法规中，既缺少系统性又缺乏实质性、可操作性[34]。上述现状导致一方面军地双方权益难以获得制度支持，另一方面也难以从法规制度上推动军民一体化建设，不利于促进军地合作中的分层次、分系统竞争。

(3)制度路径依赖。我国军民融合制度经历了军民分离、军民结合、军民融合变迁阶段，在军民融合阶段，可以进一步细分为初步融合、深度融合战略部署以及深度融合阶段。制度变迁中将形成符合阶段性需求的政策，通过转换原有制度、替代为更高效的制度，实现阶段内对制度作为稀缺性资源的最优配置[35]。在军民结合与军民初步融合阶段形成了强制性制度体系，并使军民融合的路径依赖性被极大放大，而诱致性制度体系尚不完善，即依靠市场作用的军民融合创新体系尚需大力挖掘。当一种制度形成后，会在既有制度体系中形成既得利益集团，长期受到政策优待，进而强化既有制度的自我增强意识[36]。因此，进行制度变迁是打破当前制度体系困境的直接路径[37]。从西方成功的制度体系建设经验看，诱致性制度体系是军民融合的终极选择。基于我国特色社会主义国情，不能完全照搬西方成功的经验做法，需要在从初步融合向深度融合的过渡中摸索出适应中国国情的政策工具应用机制，形成高效合理的中国军民融合制度体系，以完成现阶段的新一轮制度变迁。

3 新时代军民融合深度创新发展路径与治理路径

3.1 新时代军民融合治理目标与治理活动特征

军民融合治理是为实现军民融合深度创新发展的重要社会经济活动。探讨军民融合治理理论模型，首先要剖析其目标及活动特征。习近平总书记[38]强调，军民融合发展要在今后一个时期加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力。这是推进军民融合深度创新发展的总体战略目标。

新时代军民融合治理目标主要反映为两个方面，一是合作治理方面(主要包括技术、人才、资本合作)，即通过合作治理实现全要素、跨领域、高效益的军地合作；二是制度治理方面(主要包括政策制度制定、政策工具选取)，即建立全要素、跨领域、重效益的法规制度体系。只有将两方面治理有机结合，才能更好地推进军民融合全要素目标达成。

3.2 深度创新发展路径

自2015年3月军民融合上升为国家战略，到2017年1月设立中央军民融合发展委员会并由习近平任主任，到2017年10月十九大召开和2018年3月两会召开，军民融合已经作为探索新时代中国特色社会主义经济建设和国防建设协调发展规律的重要内容，当前已经确立了必须进一步将军民融合向深度融合持续推进的战略部署。借助CiteSapce的文献可视化分析，将现有CSSCI、CSCD文献研究热点作进一步耦合。在耦合分析中，将具有高度耦合关联度的关键词标注，通过划分层次和梳理路径，形成二维递进逻辑，如图6所示。本文认为，我国军民融合深度创新发展路径包括两条，即深度发展路径和创新发展路径。在横向创新发展路径上涵盖5个层面，即基础形式层、平台驱动层、体系架构层、战略机制层、目标实现层；在纵向深度发展路径上涵盖4个层面，即政策制度层、产业布局层、经济环境层、合作实施层，整体形成具有两条主线、二维推进、9个层面递推交织为特点的深度创新发展方阵。

(1)深度发展路径。深度发展路径的推进逻辑是从政策制度入手，重点优化融合产业布局，调整产业结构，构筑适应新时代国家安全需要并与经济发展相协调的经济环境，最终着力落实军地合作的具体实施。军民融合深度发展的推进起点是政策制度层面，在军民融合从初步融合走向深度融合的过渡阶段着力把握制度创新的驱动作用，打造政策创新体系，重构制度优化机制，最终实现新阶段军民融合制度的变迁。在政策制度规制下，在现有军转民、民转军、军民结合基础上，进一步整合军民融合产业集群，确立产业结构调整体系，构建军民融合产业深度发展格局。由地方政府牵头建立各种形式军民融合产业园区，在重点区域、重点领域形成新型国防工业体系，从而带动全国范围内军民融合深度发展。要真正落实军民融合发展，最终着落于军地合作的具体实施上，即必须细化要求、有效推进军地合作。在创新驱动引领下，构建军地合作模式优化体系，形成高效的军地合作管理机制，最终目的是显著提升军民融合度，形成良好的军民融合深度创新发展格局。

图6 热点关键词耦合递进逻辑

(2)创新发展路径。当前军民融合已经实现了初步融合，无论是军转民、民转军，还是军民结合，在国防工业领域已经取得了一些成绩，要进一步汇聚军民融合产业集群，形成国防经济规模化效应，带动军民融合产业创新发展。与此同时，各地方政府为全面贯彻落实军民融合式发展战略，应将军民融合产业园区建设纳入总体发展规划。虽然地方政府对示范区予以不同名称、定位、功能、职能等，但最终目的都是为带动、加速、深化当地军民融合产业转型升级，作为驱动当地军民融合的基础平台和强有力着力点。在未来一段时间内，需着力强化军地合作创新和军民融合制度创新两轮驱动的带动作用，形成新一轮军民融合创新发展驱动平台。在平台驱动作用下，形成适应新时代国家安全与经济发展需要的体系架构，重构政策创新体系、产业结构调整体系、新型国防工业体系和合作模式优化体系，并在此基础上合力打造创新发展战略机制，形成合理的制度优化机制、政策工具主导机制、深度发展格局和军地深度合作机制，最终实现新一轮军民融合制度变迁，显著提升军民融合度，形成军民融合深度创新发展的崭新局面。

3.3 融合治理路径

结合当前军民融合深度创新发展路径的讨论，本文认为，在我国由初步融合向深度融合过渡的重要攻坚阶段，进行军民融合治理是尽快实现深度融合创新发展的必然道路，而治理路径必须遵循当前军民融合深度创新发展路径。在纵向深度发展路径上，最终“落地”的是军地合作的具体实施及深度合作机制优化，其治理路径必须落在军地合作治理上；在横向创新发展路径上，最终落地的是军民融合制度建设及制度优化机制，其治理路径必须落在制度治理上。 军民融合深度创新发展的最终目的是完成制度变迁以及有效提升军民融合度。当前我国军民深度融合的根本性、全局性、方向性问题已明确，由于过渡阶段还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管机制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题[39]，而单纯依靠政治动员、行政手段、协调沟通以及决策者自觉性与影响力等手段，已经无法适应当前深度融合的形势需要[40]。现阶段需要通过融合创新治理手段，一方面推进军民融合制度建设，整合政策资源，破除军地合作困境；另一方面推进军地合作治理，优化军地各方分配机制，明确新时代军民深度融合的激励导向，以此破除军民融合制度困境。因此，融合创新治理应从军民融合的“统”、“融”、“新”、“深”4个要求入手，以提升军民融合度为抓手，进一步深化军民融合深度创新发展。

(1)指导、借鉴与牵引——理论之“统”。“统”是指应用系统思维，统合一切相关因素，最大限度凝聚军民融合发展的整体合力[41]。在军民融合治理理论框架中，统是充分遵循国家军民融合战略，以军民融合的总体方针与政策为指导，借鉴西方发达国家军民融合发展模式，以现有军民融合研究为理论牵引，为新时代军民融合治理提供理论支撑和研究条件。一是军民融合治理必须建立在中央决策部署基础上，以全局视角处理军地协调、利益分配矛盾，从顶层角度筹划军民融合治理体系设计和治理谋划，综合考虑安全与发展、军用与民用、计划与市场、改革与稳定的关系，使融合治理不停留在“为治理而治理”的层面；二是军民融合治理必须系统、深入地研究西方发达国家成熟的军民融合发展模式，这对于准确把握我国军民融合发展时代特征和客观规律，避免走弯路、走错路、走回头路，有效利用后发优势，走出具有中国特色的军民融合发展道路具有重要现实意义[42]。在不照搬照抄西方军民融合发展模式的情况下，我国的融合治理应着眼于发展动因、发展历程、发展体制、发展措施等方面，树立新时代军民深度融合创新发展理念，根据现阶段我国军民融合发展制约因素统筹设计融合治理手段；三是军民融合治理应充分吸收现有理论成果。根据对目前国内军民融合研究成果的梳理，军民融合渠道、军民深度融合以及军民融合创新发展等理论研究已较为成熟。军民融合治理应充分以现有研究成果作为牵引，进一步深入探索军民融合如何持续平稳地向深度融合发展过渡，如何使军民融合向又快又好方向高质量发展，以及如何加快军民融合创新发展步伐。总体来说，军民融合治理要以理论之“统”作为治理依据，确立正确的治理观，使治理体现国家战略要求并形成纵向贯通、横向兼容、运行高效的治理体系。

(2)合作与共赢——合作之“融”。开展军地合作治理是军民融合治理的重要组成部分，是提升军民融合度的现实要求，是实现“融”的重要路径。合作治理应着眼于扫除军民融合制度障碍，协调军地各方利益和权力分配，改善军地互动和合作方式，打破现阶段融合壁垒并实现未来深度融合发展的转型[43]。通过军地合作治理，构建合作规范，助推军民融合与深化改革结合，使军地在技术、经济、人才方面实现深层次融合，统筹兼顾国防建设和经济建设的内在要求与普遍规律[44-45]。在军民融合国家战略背景下，学界与实务部门就国防工业领域军民融合的国家主导原则达成共识[46]，即在国防保障领域军民融合的主导方是军队。在当前尚缺乏切实可行和相对完善的军民融合市场主导机制的情况下，军民深度融合创新发展遭遇了诸多组织“竖井”壁垒。如何打破主导壁垒，真正实现军地合作共赢是亟待解决的关键问题。军地合作治理通过完善竞争失利补偿机制、军民融合产业政策规划[47]，实现技术、经济、人才各全要素的全面融合，打破跨部门、跨行业、跨区域、跨层级阻碍军民深度融合的各类障碍[48]，从而提升军地资源相互转化效率[49]。因此，进行军地合作治理的根本动因是处于起步阶段的军民深度融合尚不能凸显深度融合效益。持续、深入地进行军地合作治理，打破相关壁垒，充分整合军地各类资源，发挥技术合作在军民融合中的基础性推动作用，有助于消除军民技术壁垒，从根本上改善军用民用在技术标准上相对独立的格局。在广泛、深入开展军地技术合作交流的基础上，推进军地人力资本合作和军地经济合作，最终实现军地合作共赢。

(3)制度与机制——制度之“新”。军民融合制度治理是实现军民融合制度建设的重要保障。制度之“新”在于建立军民融合创新制度体系，形成规范，约束军民融合场域中的军地各方行动并调整军地社会关系，使军民融合发展战略与创新驱动发展战略有机结合，进一步推动军民融合创新发展[5]。通过制度治理，为军地各方提供相应的行为激励，协调军地博弈产生的各种均衡结果，对这些结果进行深度军民融合创新发展评价，并确立军民融合制度规范[50]。因此，制度治理重在制度创新，探寻新时代军民融合深度发展运行机制，推动军地资源与创新活动有效对接，最终构建制度治理环境，使军民融合制度具备良好的均衡性和相容性，能够在精准的制度文件中实现军地利益关系最大化包容。制度治理包括宏观、中观、微观3个层面[51]。在宏观层面，制度治理主要关注军民深度融合方向与融合创新模式；在中观层面，制度治理主要关注军民深度融合主体与要求；在微观层面，制度治理主要关注军民深度融合在具体领域的操作与运行。制度治理的最终目标是获取理想的军民融合条件，认可军地各方效用最大化在军民深度融合过程中的隐性影响，尽可能实现军地利益一体化，同时，明确军地各方责任，实现融合机制的良性循环。

(4)变迁与整合——重构之“深”。军民融合制度变迁是军民融合深度发展的必然要求，是实现“深”的切实保证。制度变迁的目的是最终打造军民深度融合创新发展生态系统，实现国防建设和经济建设的协调统筹、持续高效与有序发展[50]。军民融合制度变迁对于改善当前军民分割格局、促进军民融合产业发展和国防科技创新体系形成[53]、建立和完善国防科技工业体系与深度军民融合创新发展生态系统起着重要推动作用。当前，军民融合领域仍然存在融合创新发展渠道不顺畅问题，归根结底是由政策壁垒所致[54]。军民融合治理不能仅依靠军地合作治理和军民融合制度治理，还必须有章可循，有路可依，才能有效提升军民融合度，最终实现军民融合深度创新发展。因此，军民融合制度变迁对军民融合治理起到关键的中介作用，是军地合作治理和军民融合制度治理必须遵循的发展规律与原则方向。军民融合制度变迁一方面依靠军民融合制度建设，另一方面进行政策工具优化与重构。政策工具是将政策目标转化为具体行动并实现政策目标的途径、手段和机制。军民融合作为复杂的公共系统，是不能完全依靠自身运转的，因此面临管理与组织上的巨大挑战。无论是政府层面还是市场层面，都要予以巧妙引导与悉心指导，这就需要政策工具发挥重要作用[55]。政策工具及主导机制是相对完善的法律机制所必须具备的重要组成部分，要推动军民深度融合系统的创新发展，需要完善的政策工具应用保障机制。总之，要实现军民深度融合发展，必须升级传统军民融合模式，进一步完善军民融合制度、法规，强化军民融合战略的贯彻落实。

(5)理论框架。综合上述分析，建构军民融合治理理论框架，如图7所示。军民融合国家战略、发达国家军民融合成熟模式与军民融合理论成果是理论之“统”，起到关键的理论指导、借鉴、牵引作用。融合治理的两个重要内容是军地合作治理和制度治理，即合作之“融”与制度之“新”，是进行融合治理的两大关键手段。军民融合制度变迁包括军民融合制度体系优化以及政策工具的选择、优化与重构，即重构之“深”，是融合治理推进的结果。同时，军民融合制度变迁尤其是政策工具优化重构也反作用于军民融合治理，会对军地合作治理、制度治理产生政策调节作用。军民融合治理与军民融合制度变迁共同推进军民融合度提升，最终实现军民深度融合高质量创新发展。

图7 深度军民融合创新治理理论框架

4 结语

党的十九大报告明确了军民融合发展战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，并将军民融合发展战略纳入新时代国家战略体系，同时，明确了“形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力”的战略目标。当前国内军民融合正由初步融合转向深度融合，新阶段如何持续推进军民深度融合高质量创新发展、有效提升军民融合度是新时代军民融合创新发展的现实问题。基于此，通过考察2000-2018年CSSCI、CSCD数据库的高质量军民融合文献，梳理研究热点及时代特征，发现当前军民融合实践中仍然存在融合机制滞后、制度供给不足、军民融合度不够等问题。现有文献在研究内容上普遍关注于国防工业渠道开放、深度融合、创新发展等宏观理论层面，中观、微观层面的融合治理研究明显不足，从侧面也印证了军民融合的制约问题。然而，成功的军民深度融合创新发展系统并不是静止的，而是在动态演变过程中通过融合治理和制度变迁，优化军民深度融合创新发展生态位，调整军地利益相关网络，优化军地资源配置，实现有效的军民融合控制与评估，降低潜在风险。因此，如何通过融合治理提升军民融合度是新时代军民深度融合创新发展中应该重点关注的议题。本文在上述分析基础上进一步研究了军民融合治理与军民融合制度变迁的内涵，建立了军民融合治理理论框架，确立了军地合作治理与制度治理作为融合治理的主要抓手，同时，强调军民融合制度变迁的重要作用，可为深入研究新时代军民深度融合高质量创新发展提供参考。军地合作治理与军民融合制度变迁的内在运行规律及相关关系，以及如何测度军民深度融合效果有待进一步研究，这对解决当前军民融合转向深度融合的制约问题、改善军民融合发展路径、创新新时代深度军民融合发展思路具有一定借鉴意义。