普惠金融创新模式下网络借贷发展困境的制度因素分析

魏益华 吴子熙

关键词：普惠金融;网络借贷;制度困境

前言

我国网络借贷行业从2007年第一家网贷平台“拍拍贷”上线开始到目前已经走过了十余个年头，其发展大约经历了三个阶段。第一阶段，2007—2011年。此阶段网络借贷在我国开始出现，发展缓慢，5年间约诞生60家网贷平台，有效出借人约1万人。第二阶段，2011—2016年。在这个阶段网络借贷行业迅猛发展，网贷平台数量迅猛增加，网络借贷成交量不断攀升，据网贷之家平台统计，截至2017年12月，网贷平台累计设立6546个，网贷平台月均成交额超过2000亿元人民币。①在此阶段，发生了“e租宝”等跑路和集资诈骗一系列恶性事件，众多金融消费者权益受到损害。国家开始考虑将网络借贷纳入监管体系，十部委发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，提出了监管的方向，但是具体监管措施缺位。第三阶段，2017年至今。2016年下半年开始，监管政策密集下发，多份实质性政策落地。随着2017年8月24日银监会发布《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，网络借贷“1+3”监管体系①正式形成。

在国家对网络借贷监管不断加强、严肃整顿的同时，2018年网络借贷平台集中“爆雷”，国家金融安全受到挑战，金融消费者权益再一次遭受重创，由于诸多按键牵涉众广，引发了一系列影响恶劣的社会性群体事件，网络借贷行业存在的合理性备受质疑。在内外因素影响下，网络借贷行业的发展进入低谷。即使是一些有实力的知名平台，对未来预期也不乐观，如红岭创投已经考虑转型或是退出。网络借贷行业从风光无限到现在的穷途末路，不禁引人深思：网络借贷行业是否还应该继续存在？导致目前行业困境的原因是什么？如何破解目前的困境？本文从制度方面剖析阻碍网络借贷的发展瓶颈，寻求应对之道。

一、网络借贷是对普惠金融的创新发展

（一）普惠金融与网络借贷在我国的发展

普惠金融概念始于2000年孟加拉国努尤思教授所创立的小额信贷扶贫模式，并逐渐由这种金融扶贫实践衍生出普惠金融理念和方式，2005年由联合国正式提出。②为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供金融服务是普惠金融存在的目的，小微企业等弱势群体及“长尾人群”是其重点服务对象。我国在2016年发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》，首次树立了普惠金融的国家战略，之后我国提出普惠金融政策包括提高创业担保贷款额度，提高普惠金融发展资金使用效益;优化民营企业发展环境，要求各所有制企业享受平等的融资计划;扩大普惠金融定向降准优惠政策的覆盖面，免征增值税等。但是从实践角度，这些措施产生的实际效果并不理想。截至2018年末，全国全口径小微企业贷款余额33.49万亿元，占各项贷款余额的23.81%。③这与小微企业数量及其对经济贡献度不相符。

网络借贷作为互联网金融的一种重要业态，是金融和互联网技术结合的一次重大创新，突破了传统金融机构单纯线下审核与信用增级模式以及传统熟人社会的民间借贷模式的局限，具有“金融脱媒”和“去中心化”的特质。借助互联网技术与大数据的结合，网络借贷可以迅速撮合借贷双方完成交易，降低交易成本，提高融资效率，便利小微企业和弱势群体的融资需求。网络借贷的爆发性发展是因为中小企业融资困境以及民间被压抑的资本逐利性的释放。监管套利的合理存在，决定了市场主体为规避监管从而使合规成本最小化的行为成为偏好。④网络借贷是正规金融之外的民间资本规避资金监管的出口，大量民间资本和小微企业等融资需求者在网贷平台上直接交易，在实现资源优化配置的同时，解决了投融资双方的困境。

（二）网络借贷和普惠金融在理论上具有内在的一致性

首先，网络借贷服务的主要对象和普惠金融服务的对象相同。普惠金融认为金融应服务各个阶层和群体，包括各种弱势的群体及小微企业。网络借贷服务的主体恰恰就是此类人群。网络借贷平台利用大数据、云计算等技术控制小微信贷风险，降低小微企业融资门槛，使被传统金融机构拒之门外的小微企业获得了融资渠道;利用互联网的时空优越性及模式人性化，最小化小微企业的融资成本，减少融资等待时间，提高融资效率。其次，网络借贷和普惠金融协调发展，互相促进。网络借贷依托互联网而发展，存在规模效应，这种规模效应具有边际成本递减和边际收益递增的特点。这两种特点会促使网络借贷平台不断地扩大服务人群，提高服务能力。这会使得网贷平台不断深入未得到有效金融服务的人群，包括小微企业以及其他弱势群体，因而会促进普惠金融的发展。网络借贷还存在外部经济效应，根据麦特卡夫定律（Metcalf Law），网络价值同网络用户数量的平方成正比。伴随着互联网客户数量的增加，互联网的收益成指数倍上升，也就是说随着普惠金融程度的加深，网络借贷的价值就会更加体现，通过网贷平台进行交易的人会得到更多的效用。这也就会促进网络借贷的进一步发展和壮大。最后，普惠金融作为一种金融发展理念对网络借贷发展产生引领作用，而网络借贷创新金融服务形态，满足小微企业以及其他弱势群体金融需求，是对普惠金融的实践。

（三）网络借贷在发展中创新践行普惠金融

金融科技的不断创新帮助普惠金融实现更加包容、普及以及便捷的目标。网络借贷作为金融和科技结合的创新产物，经过十余年的发展，已经成为普惠金融体系的重要组成部分，并且服务范围不断延伸，服务质量及效果明显。根據“网贷之家”网站数据统计显示：从借款人数来看，2013年网贷行业借款人数只有约15万人，但到了2017年人数达到了2243万人，增长了149倍;从借款人所在地来看，借款人不仅来自于大中型城市，也有相当部分来自于中西部欠发达地区。2017年末，我国相对落后的西部地区（12个省市）网络借贷融资体量约占全国总量的20%。①

网络借贷的发展过程中不断创新业务内容，增加普惠金融的深度。从资金端来看，网络借贷的资金主要流入传统金融“照顾不周”的小微企业、消费金融以及三农业务。根据工商数据显示，截至2017年12月，包含个体工商户在内的小微企业存量约9000万户，占全部市场主体比例的90%以上，其中50%以上的小微企业无法在传统金融机构得到融资，网络借贷是其资金的主要来源。目前，我国网络借贷服务的小微企业累计成交量超过1万亿元人民币，其中2017年全年小微企业融资成交量就达到了3097.03亿元人民币。小微企业对网络借贷行业的需求巨大，网络借贷内部不断创新信用评级机制以及增信手段，扩大对小微企业的融资供给。但是，由于国家对借款人借款金额进行限制等不利因素存在，2018年小微企业网络借贷全年成交量较2017年下降约300亿元人民币，2019年下降趋势依然明显。

2018年政府工作报告提出，消费已经成长为拉动经济增长三驾马车的主力。在目前中美经贸摩擦的背景下，我国投资、出口规模下降，但是居民消费同比上升，这使得我国经济依然保持在一个合理的增长区间，居民消费水平的提高对我国经济的稳定发展具有重要意义。截至2017年末，我国最终消费率水平达到53.7%，较发达国家70%以上的最终消费率水平还有很大进步空间，而网络借贷的发展对居民消费水平的进一步提升具有巨大的推动作用。近年来网贷行业创新开发各种消费金融模式，我国消费金融网络借贷规模不断成长。我国消费金融网络借贷2017年年成交规模4265.54亿元人民币，2018年成长到5272.17亿元，广大群众对通过网络借贷融资需求旺盛。

随着国家和社会对三农关注度的不断提高以及农业供给侧结构改革的深入，网络借贷创新发展并深入三农业务。目前，网络借贷三农业务覆盖全国，内容包括农业企业贷款、农户借款等，用于支持农民扩大种植规模、租种土地、购买农业原材料以及农业设备。2018 年网络借贷三农业务成交量达276.15亿元，而且三农业务网络借贷规模目前依然持续上升。由于融资成本低，方便快捷，大量农民、农业企业通过网络借贷途径得到有效的资金支持，进而推动了农业的发展。

2017年以后网贷行业政策紧缩，各网贷平台积极创新开发其他市场，比如汽车金融和供应链金融，取得了一定成果。这一切表明网络借贷正在向更加纵深发展。网络借贷的创新发展，在实践中践行普惠金融，拓宽了普惠金融的广度深度，将融资供给更有效率、更高质量地延伸至“长尾人群”，促进了经济的发展和社会的公平正义。

如上所述，网络借贷和普惠金融具有内在一致性，且网络借贷在发展中践行普惠金融。网络借贷行业体现出蓬勃的生命力，虽然暂时遇到挫折，但是从长远看，应该坚持行业发展，借其促进普惠金融不断扩展和深入。

二、网络借贷行业发展困境的制度原因

新经济史学派代表人物诺斯认为对历史进步起决定性作用的因素是制度而不是技术，他认为制度可以提供信息传递或明确预期的功能，进而影响人的行为。制度影响、决定个人与资本存量、劳动产出与收入分配。它通过提供规则和秩序，增加了信息流量，降低了信息成本和交易成本，以便更有效利用资源，构建了一个社会的激励结构，因而制度成为经济发展的核心要素之一，而政治与经济制度是经济绩效的根本性决定因素。分析网络借贷行业当前困境以及未来走向必须从制度因素入手，详细地分析其从产生到野蛮生长再到陷入萎缩困境的制度原因。

国家最重要也是最困难的任务是建立一系列游戏规则，并付诸实践，以鼓励全民充满活力地加入经济活动中来。①这里说的游戏规则就是指各种制度。在金融领域，制度是由具有强制力的国家垄断供给的，任何国家都会提供制度，关键不仅在于提供制度的多少，也和所提供的制度效率的高低密切相关。历史的经验反复证明，高质量且有效率的制度是金融发展的关键性因素。从我国网络借贷行业发展的实践来看，无论是前期的野蛮快速增长引发“爆雷潮”，还是目前跌破枯荣线陷入萎缩难以为继，都是监管或缺位或低效造成的。有效有力的监管必须有相关制度的支撑，从网络借贷制度的供给均衡与制度的效率方面来分析我国网络借贷的困境，可以为网络借贷健康发展探寻一条正确的路径。

（一）网络借贷制度的供给短缺

网络借贷作为一种借助于互联网技术和大数据的金融创新模式，其健康发展离不开国家相关规制的有效支撑。国家应对网络借贷行业提供足够的制度支持，满足不同经济主体对制度的需求。制度供给有三种情况，一是制度供给与制度需求基本相等，也就是均衡状态;第二种是制度供给不足，由于认知、成本及制度供给中的滞后等原因，历史和现实生活中会出现制度供给不足的现象;三是制度供给过剩。②无论是制度供给不足还是制度供给过剩，都会带来经济运行中交易成本的上升。

2007—2011年，是网络借贷行业的萌芽期。在这阶段，网络借贷行业发展速度缓慢，网络借贷平台主要是模仿国外的模式进行经营，摸石头过河。在制度供给方面，网络借贷发展处于无监管的状态，政府在观察网络借贷的走向，未对网络借贷做出规制。在萌芽起步阶段，网络借贷行业交易量低，参与人数不多。虽然也偶有跑路违约等负面事件发生，但是社会影响不大，且因作为创新发展的新兴事物，社会对其期待度和容忍度较高。同时，监管部门没有足够经验，对网络借贷发展关注不够，也未对网络借贷业务的性质进行明确。在此阶段，制度供给小于制度需求，存在不均衡的问题。

2012—2016年，网络借贷进入野蛮生长时期。由于在上一个阶段没有对网络借贷进行合理规制，网络借贷基本在无监管模式下疯狂扩张。一方面，缺乏经营管理经验以及风险意识的经营者大量进入行业，网贷平台数量激增;另一方面，由于关于网络借贷理财的宣传层出不穷，社会大众广泛关注并积极加入其中。根据“网贷之家”网站统计数据，截至2015年12月，在線运营的网贷平台大约4000家，全年成交金额超过1万亿元人民币，成交金额和贷款余额均实现了300%以上的成长率。2013年下半年，由于宏观经济下行，行业内部乱象丛生，风险积聚，信用风险上升，部分网贷平台资金链断裂出现了提现困难和跑路的现象，出现“爆雷潮”。③但是即使在这种情况，政府监管的措施和力度皆有不足，风险资本加速进入网贷行业，机构投资者也看好网贷行业发展，这一次“爆雷潮”很快被网络借贷行业的进一步快速发展所掩盖。2015年，因我国股市异常波动，直接影响网贷行业，大量资金从网贷平台撤回，导致大量平台资金链断裂，风险集中爆发，违约以及跑路频频出现，第二次“爆雷潮”出现，波及广泛，对我国金融稳定发展和金融消费者权益产生巨大负面影响，社会问题凸显。就此，人民银行等十部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（简称《指导意见》），《指导意见》中明确了网络借贷的监管机构，但是未提出详细监管规定，对引起“爆雷潮”的资金池模式、自融问题以及征信等问题未进行规制，实际上网络借贷依然处于监管真空。在此阶段，网络借贷的制度供给小于需求，制度供给失衡更加严重。

2017年至今，国家监管部门对网络借贷行业进行严格整顿，交易规模和网贷平台数量迅速下降。主管部门在2016年至2017年先后发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》和《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，网络借贷的监管制度框架初步形成。制度针对2015年“爆雷潮”暴露的问题进行了规制，比如将网贷平台规范为信息中介平台，禁止其从事自营和担保业务;规定了银行存管模式，解决资金池和跑路问题;明确网贷平台作为信息中介机构;明确网贷平台业务的信息披露规范，减少信息不对称性……这些制度供给很大程度上弥补了制度漏洞，规范了网络借贷行业的发展。但是我们也看到，在局部制度供给依然不足，比如征信机制没有建立。目前没有网贷平台可接入的统一的商业征信系统，而国外网络借贷发达的一个重要原因就是具有完善的信用评级机制。在此情况下，我国网络借贷行业违约风险较高;。缺乏明确的资金流动监管机制，网络借贷的一个重大风险就是投资流向不透明导致的虚假融资以及庞氏骗局等问题。合格投资人制度没有建立，目前仅仅对借款人借款限额进行规定，不能够有效地规避风险。网络借贷的金融消费者教育制度尚未建立，金融知识以及金融理念传授不足，阻碍着网络借贷的进一步发展。在此阶段，网络借贷相关制度供给在增加，但是局部依然失衡，有待进一步增加供给。

综上所述，我国网络借贷行业制度供给经历了一个从无到有的过程，目前制度供给数量不足且部分领域的制度供给依然处于真空状态。

（二）网络借贷制度的效率不足

1. 网络借贷制度的效率标准

在新的制度安排下，如果所有参与者获得的收益大于他们在原来的制度安排下获得的收益，那么这样一个制度的设立和变迁的过程就是一个帕累托改进;如果只有一部分社会主体的收益增加，另一部分社会主体的社会收益减少，这样一个制度的设立和变迁过程就变成了卡尔多效率过程。监管机关对网络借贷行业设定制度进行规制，增加了网络借贷平台的义务和责任，减少了其从事投机活动的可能性，从而减少其收益;加强对借款人和出借人等金融消费者保护，会增加其收益。所以网络借贷行业制度的设立是卡尔多改进的过程。据此，有效率的制度应该是制度设定后，一方收益减少的数额小于另一方收益增加的数额，也就是社会总收益增加。

另一方面，新制度经济学认为制度创新、制度适应的过程伴随着社会经济总量交易成本的上升。总量交易费用的增加有几大功能：一是许多分工成为现实的可能;二是降低了每笔交易的交易成本;三是使不少潜在的交易转化为现实的交易。也就是说，一种提高交易费用的制度变迁会受到降低转化成本的更大补偿。①网络借贷的产生，是分工的细化，产生更复杂的产品，同时监管部门制定一系列制度对其进行规制，这些都会带来社会量交易成本的上升。同时，网络借贷的产生和发展使得大量传统融资领域未覆盖和服务到的“长尾人群”得到融资服务，从技术层面降低了小微企业的融资成本。这些都使得以前未能成行的交易成为现实，交易量大幅上升。从社会角度看，单位交易成本下降，经济活动更加频繁。所以，制度效率的另一个方面是制度的设立有利于单位交易成本的下降，会增加交易量，促进经济的发展。

综上所述，我们认为有效率的制度要同时实现卡尔多改进，以及单位交易成本下降、交易量增加和经济发展。诺斯对所谓“低效率”的制度的定义是在现存权利结构下，因为丧失机会或重新分配行为导致的损耗，造成不是实现而是放弃潜在租金。

2. 当前网络借贷制度效率的评价

（1）从卡尔多效率的角度。监管部门为网络借贷行业制定一系列制度，从不同角度对网贷平台进行规制，比如将网贷平台严格限制为信息中介平台，不允许其进行其他业务;对网贷平台的新设条件进行严格约束;对网贷平台业务来源以及单体业务规模进行限制;增加并细化网贷平台的信息披露义务;强制要求网贷平台的银行管存……制度的制定和实施都增加网贷平台的交易成本，减少网贷平台的收益。另一方面，“一个办法三个指引”出台的背景是2016年网络借贷行业的“爆雷潮”风波及范围广泛的负面影响，大量互联网金融消费者的权益受损，影响了我国金融秩序和社会稳定，在此背景下制定的制度规范更倾向于保护金融消费者权益，旨在提高网贷平台的合规性的标准，减少风险。但2018年又发生了网络借贷行业第三次“爆雷潮”，更大范围的金融消费者受损，制度的有效性备受质疑。从此方面来看，网络借贷制度的设立不符合卡尔多效率的标准。

（2）从单位交易成本以及促进经济发展角度。网络借贷是普惠金融在信贷领域的发展，此行业产生的目的和动力是降低单位交易成本，使得传统的“长尾人群”以及小微企业能够平等地享受金融服务。在制度设置上应正确对待创新和监管，合理调整公平和效率原则，在保障金融消费者合法权益的同时，促进行业规模发展，这也是我国普惠金融进一步发展的题中之意。然而，我国网贷行业现行制度过于严苛，未能处理好创新和监管之间的关系。制度制定实施之后，我国网络借贷行业规模持续下降，月均交易量由高峰时超过2000亿元人民币到现在不足1000亿元人民币;网贷平台由高峰的6000余家减少为不足900家，而且数量依旧持续下降;网贷行业根据要求进行小额化整改，在行业内部，个人信贷规模比例明显扩大。据壹零数据统计，2017年个人贷款规模比例达到63%，而2016年这一比例仅为29%，①其中个人贷大部分是现金贷。在整体交易规模下降的同时，个人贷款比例上升意味着小微企业融资规模迅速下降，影响了普惠金融的实际效果。综上所述，目前行业制度使得总体交易成本上升，业务规模下降，单位交易成本上升，并且小微企业融资规模下降，网络借贷实际产生的社会效益减少，对经济发展促进水平下降。

根据以上分析，网络借贷制度供给从无到有、由少到多，目前仍旧处于不均衡状态;制度效率不足，制度制定实施后，依然在2018年出现“爆雷潮”，没有使得金融消费者收益增加，未能實现卡尔多效率;交易规模变少，单位交易成本上升，促进普惠金融以及经济发展的动力不足。这些是目前我国网络借贷行业发展遭受困境的制度的原因。

三、破解网络借贷行业制度困境的进路

科斯在《企业的性质》一文中指出，市场的运行是有成本的，通过形成一个组织，就能节省某些市场运行的成本。②目前网络借贷行业困境是由于制度供给的不均衡以及无效率造成的，所以解决这些问题就必须从增加制度供给及提高制度效率入手。网络借贷发展应坚持普惠金融理念，兼顾金融创新和金融安全;通过建立全面的社会信用体系、合格投资人制度、金融消费者教育制度以及金融消费者权益保护制度来解决制度供给短缺问题;通过取消当前借款金额限制以及尽快落实合规管理来提高制度效率。

（一）以普惠金融理念为指导，正确对待金融安全和金融创新

金融风险需要金融监管的引导和规范，金融监管需要明确金融监管标准，而金融监管标准又受到金融监管理念的影响。①金融监管理念对金融制度变迁具有直接影响，金融监管中如何处理金融安全和金融创新的关系是金融监管理念的核心内容，在有效监管的前提下，金融创新可以很好地推动金融发展。回溯美国金融法的发展历史可以看到，金融监管法的核心价值是由完全的自由竞争变为单一的金融安全，再转向有安全保障为前提的自由竞争。②金融监管制度的变迁就是处理金融安全和金融创新制度的变迁。网络借贷行业三次“爆雷潮”严重影响我国金融安全和社会稳定，监管部门从第一、二阶段的包容观望到第三阶段的快速整顿和从严规制，这正是金融监管理念从侧重创新到侧重安全的过程，但是目前行业发展困难，监管制度过度重视金融安全而缺少效率考量不利于促进网络借贷行业的健康发展。

普惠金融理念要求金融监管制度兼顾创新和安全。改革开放后我国经济快速发展的同时，贫富差距不断扩大引发各种社会矛盾，在金融领域尤其明显。在此背景下，国务院2015年发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》旨在推动在金融领域有融资需求的小微企业以及弱势群体得到公平的对待，享受充分的金融服务。网络借贷这种金融创新会使社会平均融资成本下降，总体融资规模上升，资源配置效率提高，是金融供给侧结构改革的深化，有助于普惠金融向纵深发展。同时，因为普惠金融服务的对象是普罗大众，尤其包含小微企业、广大农村地区等弱势群体，其风险承受能力弱，制度安排不当容易引发系统性风险，对金融安全和社会稳定产生不利影响。网络借贷三次“爆雷潮”充分说明没有金融安全，金融创新毫无意义。在普惠金融理念的引领下，正确处理创新和监管的关系，在制度设计和安排时必须兼顾安全和效率，不可偏执于一方。

（二）建立和完善全面覆盖的社会信用体系

网络借贷是民间借贷的网络化，虽然通过互联网突破了民间借贷的熟人限制，但是本质依然是信用贷款，需要社会信用体系进行全面支撑。

我国网络借贷“爆雷潮”的直接诱因之一就是信用违约的大量出现。目前我国的社会征信体系不足以支撑行业的发展。首先，我国商业性征信体系发展不充分。国外网络借贷出现信用违约的数量和规模远远比我国小，原因是其网贷平台利用外部商业评级数据建立信用评级体系，用来识别借款人的信用风险。我国商业征信起步晚，商业征信体系发展缓慢，呈现分散碎片化状态，尤其在个人商业征信领域明显存在缺陷。其他各国网贷平台存量一般不超过5家，而我国网贷行业发展高峰期有超过6000家平台，这使得信用信息产生十分分散，也为商业征信系统的发展带来困难。其次，缺乏和传统金融征信合作。国外网贷平台重视和传统机构在征信方面进行合作，如法国、澳大利亚等国家，网贷平台由央行独家持有经营，在取得传统金融机构征信信息上有天然的优势。而我国网贷平台自产生之初至今就不重视也没有渠道和传统金融征信对接，在业务中产生的信用信息也不能和传统金融机构共享。这些都使得我国征信体系内部互相孤立，影响了信息收集效率和实际使用效果。

金融业的发展建立在征信健全的基础上，我国应该尽快制定统一标准建立全国性的商业性征信机构。同时，尽快对网络借贷行业开放银行信贷征信数据，并根据该行业的信用数据反馈更新银行业征信数据，使得征信信息可以相互共享，打破国内金融征信支离破碎的局面。

（三）建立针对网络借贷行业的合格投资人制度以及金融消费者教育制度

網络借贷是互联网和信贷相结合的产物，兼具互联网和信贷的特点，风险较高，从之前三次“爆雷潮”来看，权益受损的出借人很大一部分是低收入人群，这些人风险承受能力极弱，一旦受损就会影响其正常生活，极易引发社会问题。所以，我国应设置门槛避免不适合人群投资网络借贷，可以模仿证券市场的合格投资人制度，建立网络借贷行业的合格投资人制度。要求网络借贷的资金来源只能是具备合格投资人资格的机构和个人，对出借人的最低自有资金规模进行规约;要求出借人出具自有资金的证明，在此基础上才允许出借人在网贷平台上进行借款。建立此制度可以从资金端提高其抗风险能力和程度，减少金融风险对社会稳定的影响。

国外金融业发展时间长，金融消费者教育由来已久。相比较，20世纪80年代我国现代金融业才开始发展，在发展过程中对金融消费者教育重视不足。在传统金融业强监管的环境下，参与金融活动的消费者群体总体规模小，教育缺失对金融稳定影响不明显。但是，网络借贷的加入极大地扩大了金融消费者的涵盖范围且监管部门对创新业务的监管明显不足。在长期传统金融刚性兑付的环境下，金融消费者对风险投资收益认识不足，“投资有风险，投资需谨慎”的基本金融理念没有得到普及。在“爆雷潮”中爆发的社会群体性事件，很大程度上都是出借人既需要高收益，又要求刚性兑付造成的。同时，诸多网络借贷平台虚假宣传，承诺“保本保息”，使得缺乏金融知识的借款人上当受骗。网络借贷行业发展需要建立金融消费者教育机制，对金融消费者尤其是从事互联网金融业务的金融消费者进行培训和教育，内容应包含相关金融知识，同时重视金融理念的传授。

（四）进一步完善网络借贷金融消费者权益保护制度

金融消费者权益保护制度是一个国家金融业发展完善的重要方面。网络借贷是金融业创新发展的新形式，新形式必然会伴生新风险，如果相应的制度规范缺位或低效，其发展过程中众多金融消费者的权益会受到侵害。比如，2015年末的“e租宝”事件，高达78万余人被骗，侵权金额高达745余亿人民币;2016年上海网贷平台上恒资产出现提现困难，资产规模80亿;2018年网贷平台集中爆雷，报警平台一度出现瘫痪的情况;互联网金融消费者私人信息被盗用事件层出不穷……这一系列的问题使得互联网金融消费者权益面临巨大威胁。近年来，国家对互联网金融监管和调控不断加强，明确专门监管机构进行监管并且发布一系列监管规定，互联网金融“野蛮生长”的状态基本得到遏制。但是政府通过监管调控的优先出发点是维护金融稳定，而且在过程中对行业内主体和客体财产权利重视不足，进而导致对互联网金融消费者权益保护的效果不佳。

在此基础上，我们需要完善金融消费者权益保护制度。首先，完善网络借贷行业的信息披露制度。虽然已经颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》对网络借贷的信息披露规则进行了初步规范，规定了事前披露制度，但是鉴于互联网金融中信息的专业性和信息不对称悬殊，应设立明确事中披露制度，对项目过程进行披露，使得金融消费者全程了解项目情况。其次，完善个人信息安全保护制度。网络借贷过程中会涉及大量个人信息。互联网时代，个人信息保护不力会引发巨大的法律和社会问题，以往个人信息保护关注的是信息的收集和加工过程，大数据的背景下，我们应该更加关注数据利用过程的制度安排。在民法和刑法及其司法解释中侧重对数据非法利用的约束，因为只有数据的非法利用才会对金融消费者产生损害。最后，制度安排中更加重视保护金融消费者的财产权益。在以往网络借贷侵权案件中，法院更加重视的是程序正义问题，重点在对侵权人定罪判刑，而对权益受损者的财产权益重视不足。如2017年北京高院已經对“e租宝”案件的犯罪嫌疑人进行终审判决，但直到2019年6月末才开始统计财产受损人员，进入执行阶段。

（五）取消借款金额限制，提高制度运行效率

《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第十七条规定，自然人在同一网络借贷信息中介平台的借款余额不超过人民币20万元，在不同网络借贷平台借款总余额不超过100万人民币;同一法人或其他组织在同一网络借贷信息中介平台的借款余额不超过人民币100万元，在不同网络借贷平台借款总余额不超过500万人民币。此规定虽然限制了信贷集中风险，有助于提高网络借贷的安全性，但是金额过小，限制了我国小微企业的融资规模，100万和500万的限额很难支撑扩张期间的小微企业的发展。普惠金融要解决的一个最重要的问题就是小微企业融资问题，限制小微企业资金来源阻碍了普惠金融的深化。其次，此限额缺乏制度效率。我国网络借贷结构和国外存在很大差异，比如英国是大量的年长的出借人对大量的中小微企业和个体借款人，主要是以支持小微企业为主。①而我国的借款人主要来源是大量年轻低收人群，借款目的主要是生活消费，借款金额往往不足1万元人民币，远低于规定的限制金额，但是由于其收入低，违约风险高，虽然单个借款金额不高，但是总体风险巨大。规定的限制金额无法约束现存高风险的人群，反而限制了有很大潜力的小微企业融资。同时，因为限额，机构投资者无法将资金投入有前途的小微企业，限制了机构投资者的投资回报率，在此规定出台之后，机构投资者纷纷撤资，对网贷行业资金端产生了巨大不利影响。最后，风险控制应从产生风险的原因入手，解决网贷行业方面问题，减少违约可能性，而不应该“一刀切”。据此，应修改制度取消此金额限制，提高行业效率，减少无谓的交易成本造成的经济负担。

（六）尽快落实行业合规管理，稳定行业信心

2016年8月出台的《落实网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》中提出平台备案登记制度，这对网贷平台合规管理具有关键性意义，但是直到目前为止备案制度尚未出台。与此相对的是，网贷行业景气指数不断下降，问题事件时有发生，2018年“爆雷潮”后，行业景气跌破枯荣线，并持续在枯荣线以下运行。备案制度持续未能出台，各网贷平台尤其是头部平台对自身进一步发展存在疑虑，都处于观望状态，影响了行业的进一步发展。监管机关应尽快提出完善的平台登记备案制度，加速行业出清，尽早使合规平台备案，提振市场信心。

同时，监管部门应该加强对网贷平台检查力度，落实制度要求，提高制度的实施效率。不仅要定期进行工作查验，针对存在的银行存管不规范、自融以及违规放贷等违规现象进行彻底规范，而且要将工作检查常态化，并将检查内容公布。持之以恒，久久为功，市场中存在的只能是经历大浪淘沙后的优质平台。这对于稳定行业信心、提高行业声誉具有重要意义。