“一国两制”下中央对特别行政区的监督权

摘 要：“一国两制”是我国为解决香港、澳门历史遗留问题而创立的制度，其发展至今，既保障了香港、澳门的繁荣稳定和社会发展，但同时也带来了不少需要克服的问题。当中部分的社会问题往往折射出一定程度的制度问题，单纯依靠特区政府施政以解决问题，往往如同扬汤止沸，效果强差人意。研究和强化中央对特区的监督权可加强《基本法》在特区的具体落实，也可优化“一国两制”的实施效果。

关键词：一国两制;监督权;高度自治权

“一国两制”作为我国为解决特别行政区历史遗留问题所作的重大举措，在一个单一制国家中，同时保留社会主义制度和资本主义制度。在中央的全面管治权下，特区政府拥有高度自治权，值得注意的是，特区政府的高度自治权并非其固有权力，其来自于全国人民代表大会的授予，这与联邦国家中，各州享有固有权利是有明显区别的。特区政府的权力来源路径是：全国人大（代表全国人民意志）--制定特别行政区基本法--授予特别行政区高度自治权。文章试图从中央对特别行政区的监督权着手，研究如何完善与落实中央对特别行政区的监督权。

一、中央对特区监督权的正当性论证

（一）法定监督权

（1）直接法定——全国人民代表大会

根据我国《宪法》第57条的规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”及两部《基本法》分别规定：“根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由香港（澳门）特别行政区居民中的中国公民在香港（澳门）选出香港（澳门）特别行政区的全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作。”由此可见，我国的民主集中制度虽未在特区内部实施用以组建特区政府及其他政府机关，但在国家治理层面而言，特区作为我国不可分离的一部分，当中被赋予以人大代表身份参与全国人大的工作是合法且合理的，也进一步印证了不管是在中国大陆，还是在特区，全国人大都是最高国家权力机关。因此，由于全国人大是最高国家权力机关，且依照《宪法》享有监督一切国家机关的权力，全国人大不仅有权监督中国大陆内的所有的国家机关，也有权监督特区内的国家机关，只是具体的监督制度需要依靠《基本法》的规定以保障其实施。

（2）间接法定——中央人民政府

根据两部《基本法》第12条的规定：“香港（澳门）特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”明晰了中央和特区的关系就是中央政府与地方政府的关系，而我国作为单一制国家，其基本制度为中央政府统筹领导并监督地方政府实施职能，依法施政。但由于我国特区享有高度自治权，故中央人民政府只依法行使《基本法》规定的除特区自治范围以外的权力，即使其对地方政府有管理监督的职责，其范围也只与高度自治权密切相关。对于特区高度自治权范围内的权力行使，中央人民政府虽没有行使的权力，但在权力行使不当或超越高度自治权超越界限行使之时，中央人民政府基于其作为上级政府的职责，也需积极行使其监督权。虽然《宪法》或《基本法》均没有明示中央人民政府对特区政府的监督权，但从单一制国家中中央政府和地方政府的关系中可见，上级政府确有监督下级政府的职权，故笔者称之为间接法定的监督权。

（二）基于授权的监督权

（1）全国人民代表大会及其常委会

根据两部《基本法》第2条的规定：“全国人民代表大会授权香港（澳门）特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法權和终审权。” 由此可见，全国人民代表大会把高度自治权的对象范围授权给予特区行使，根据授权理论，授权是指权力行使的转移，而非权力本身的转移，授权者会保留包含变更、收回、以及对被授权者进行监督的权力。因此，即便是特区享有高度自治权的范围，全国人大也依法享有监督权。同理，两部《基本法》都规定了：全国人民代表大会常务委员会授权香港（澳门）特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港（澳门）特别行政区自治范围内的条款自行解释。因此，全国人大常委对特区在自治范围内对《基本法》进行解释也享有监督权。

（2）中央人民政府

两部《基本法》中，涉及中央人民政府向特区授权的内容共九处，其中包括了对外事务、国际司法互助关系等内容，当中提及中央人民政府全部或部分授权特区政府处理上述事项。基于授权理论，中央人民政府对特区政府处理上述事项应享有监督权。

二、中央行使监督权时面临的困境

（一）督权行使流于形式

（1）全国人大及其常委会被动监督

全国人民代表大会作为国家最高权力机关，有修改《基本法》的权力，全国人民代表大会常务委员会作为其常设机构，有解释《基本法》的权力，从修改权和解释权的内涵来看，都应当包括了监督权，因为修改和解释往往是在监督《基本法》落实的过程中伴随而来的。但是，从实际效果来看，全国人大及其常委会一直处于被动监督的状态，全国人大至今未曾修改过《基本法》，而全国人大常委会至今也仅进行了五次释法。可见以修改权和解释权为支撑的监督权长期没有发挥应有的作用。

（2）中央人民政府的监督权缺位

根据《基本法》的规定，两个特区都直辖于中央人民政府，而中央人民政府只负责管理与特区相关的外交、防务、行政长官及主要官员任命之事宜，而对于其他事务，均属于特区政府高度自治权的范围。如果仅分析法条，便认定中央人民政府对特别行政区只有管理外交防务等职权，这显然是片面理解。应从中央人民政府与特区之间的关系来分析，如前所述，两个特别行政区都直辖于中央人民政府，两者之间的关系其实是中央人民政府与地方人民政府的关系，因此即便中央人民政府不直接行使与特区内部相关的管理事务，也应该享有对这种事务的监督权。而事实上，从每年特别行政区行政长官向中央人民政府述职的情况来看，就可以印证这种监督权的真实存在，因为行政长官述职的内容正是特区内部的社会经济发展情况，可见中央人民政府对特别行政区的监督权应进行全面理解。

（二）监督对象过窄

两部《基本法》中都未提及全国人大及其常委、中央人民政府监督的对象范围，但分析《基本法》的法条后，显而易见的是中央对司法权和立法权的部分监督。这些监督权仅限于立法中对于“不符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港（澳门）关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改”以及司法中，“法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港（澳门）特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港（澳门）特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准，但在此以前作出的判决不受影响。”由此可见，中央对特区的监督对象仅限于部分立法和司法的范畴，且前提都是跟中央人民政府管理事务或中央和特区关系相关的问题，可见监督对象之窄，不利于具体落实《基本法》的规定。实际上，发生在特区中挑战《宪法》与《基本法》权威的事件，特区政府往往无力应对，无法可施，这些挑衅法律底线的行为，使《基本法》乃至《宪法》的尊严也受到了威胁，但由于监督对象仅限于部分立法权和司法权的监督，即使特區政府施政陷入了严重的被动模式，中央惯常且唯一的做法也只能是支持特区政府依法施政，这反映了中央监督权未能落实到位。

（三）立法缺位问题

在香港特别行政区曾闹得沸沸扬扬的23条立法，根据香港《基本法》第23条：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”23条立法之所以会引起巨大的社会反响，除了受前殖民社会思潮影响外，立法缺陷也是很重要的原因，如果在法条内容直接设定了23条立法的时限，缩小可操作空间的范围，社会对立情绪便能减弱。因此，从《基本法》第23条中可看出，《基本法》确实存在一些当断不断的立法问题，未能对社会起到指引作用。由于立法缺位的问题，中央对特区行使监督权也无从入手，若有一定时限范围，对超时立法的问题，中央便可依法解决，以防出现社会对立的局面。

由此可见，中央对特区行使监督权面临着不少困惑，需要完善和构建出中央对特别行政区行使监督权的制度以解决问题。

三、中央对特区监督权的完善

（一）建立恒长性监督权行使制度

（1）全国人大及其常委会主动监督

为确保香港和澳门繁荣稳定，《基本法》作为这两地的最重要的宪制性法律之一，不可随意改动，需要具有一定的稳定性，但为了保持《基本法》的活力以及与其现实生活的契合性，在“一国两制“实施面临着光凭特区政府一方努力无法解决的难题时，全国人大常委主动释法甚至由全国人大修改《基本法》，都是存在一定合理性的，明确全国人大及其常委有监督《宪法》及《基本法》在特区实施的权力，并主动行使这项权力。面对如香港《基本法》第23条立法的挑战，可尝试建立监督权的保障制度，由全国人大常委会乃至全国人大主动监督，对《宪法》和《基本法》实施过程中遇到的问题提供法治化的解决方式。

（2）建立行政长官述职制度

现行的行政长官述职制度并未被法律作出规制，由于其不具备制约机制，故容易被理解为礼节性述职。但是，根据两部《基本法》的规定，特区行政长官均需依照《基本法》的规定对中央人民政府和特别行政区负责，行政长官对中央人民政府负责乃其法定义务，故不应该把述职理解为礼节性述职，而应理解为实质性述职，并以立法方式确定赋予中央人民政府一定的纠错功能。对于特别行政区行政长官的述职内容，不应停留在以往的一概肯定和支持方式上，而是针对其不足能提出改善建议和对策，落实监督权的行使。

（二）明确监督对象

（1）对高度自治权的监督

如前所述，中央对特区的监督权仅限于立法权和司法权，且监督范围被限缩在中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的范畴，监督对象明显过窄。事实上由于特区的高度自治权来源于中央的授权，故监督对象不应仅限于上述部分，应考虑落实对高度自治权的中央监督权，即对三个权力机关的违“宪”和违反基本法行为进行监督。

（2）确保有效监督

如前所述，如果监督权的对象扩展到违宪和违反《基本法》的方方面面，无疑会扩大了监督权的范围，为了防止监督权泛化，破坏特区政府的高度自治权，应该建立一定的保障机制，对于行政、立法、司法的违宪或违反《基本法》中，采取主动与被动结合原则，一方面全国人大及其常委应积极主动地行使监督权，避免监督权流于形式，另一方面可尝试由社会团体或公民主动提请全国人大及其常委行使监督权，确保监督权的具体落实。

（三）填补法律漏洞

《基本法》实践至今，面临了不少困难，当中不乏需要从立法途径解决的。如《香港基本法》第23条存在的立法漏洞，还有如行政长官普选中何谓“有广泛代表性的提名委员会”，在社会中引起了激烈讨论，到底是全民代表，还是以一定民主方式协商产生代表，《基本法》应发挥其定纷止争的功能，及时填补立法漏洞，在特区政府无力应对社会事件，以至于危害特区繁荣稳定的时候，中央应合法行使其监督权，以确保社会稳定繁荣，保证《宪法》与《基本法》在特区的实施。

参考文献

[1] 王禹.“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权[J].港澳研究，2016（02）.

作者简介：刘晓颖（1992- ），女，澳门特别行政区人，硕士，讲师，研究方向：港澳基本法。