发展中国家与发达国家在全球金融治理中的博弈

谢畅

摘 要：发展中国家和发达国家由于发展阶段的不同，在全球产业链中的地位不同，对于多边开发银行应该扮演的角色和应该起到的作用有着不同的期许。尽管双方都能在开发合作中获利，但是彼此获利的程度不同。随着发展中国家，特别是金砖国家的经济影响力越来越大，发展中国家对于多边开发银行改革的诉求越来越强烈。与此同时，亚洲巨大的基础设施投资缺口也为亚洲基础设施投资银行的诞生提供了契机。亚投行的快速发展是发展中国家积极主动探索与发达国家更有利的合作地位的重要探索。尽管面临着宏观和微观的诸多不确定性，发展中国家依然需要坚持互利共赢的原则，为构建更合理的全球金融治理体系而努力。

关键词：亚洲基础设施投资银行 多边开发银行 全球金融治理

亚洲基础设施投资银行自2016年开业以来，已经经营了超过3年。截至2019年11月15日，累计通过的投资项目达到53个，总计100亿美元，①成员国在2019年7月13日达到100个。②凭借200多位员工的努力，亚投行践行着“精简、廉洁、绿色”的理念，成为多边开发银行中的新秀。时至今日，亚洲的基础设施投资缺口依然很大，基础设施投资的重要性也越来越得到世界的认同。亚投行的快速发展是对现有的国际金融组织的重要补充，也是发展中国家积极主动参与全球金融治理的重要体现。从金融危机之前，学者就开始讨论全球金融治理的机制是否合理了，特别是亚洲金融危机给了亚洲的发展中国家惨痛的教训。因此，构建亚洲自身在金融领域相互合作的机制，预防和化解金融风险一直是亚洲发展中国家的重要展望。而2008年全球金融危机之后，这样的呼声不仅在亚洲国家中甚为广泛，欧洲国家对于全球金融体系能否适应经济全球化中存在的机遇和风险也进行了反思。IMF和世界银行的改革随之开始，尽管改革进展缓慢，但是仍然在向着更合理的方向进行。2014年签署《筹建亚投行备忘录》的首批意向创始成员国包括了除印度尼西亚之外的东盟所有成员国，也许正是对于亚洲金融危机和2008年全球金融危机的回应。亚投行的成立和发展并不意味着发展中国家和发达国家之间博弈的结束，而是这场博弈的开始。本文试图理解这场博弈背后的缘由，为看待未来全球金融治理秩序的演变提供一种思路。

一、博弈源起

发达国家和发展中国家的二元划分说明这两者之间存在着巨大的差异，并且这种差异决定了在发展阶段和利益诉求方面的差异。这种差异并没有在经典的国际贸易理论中呈现，但却在现实生活中客观存在，这种利益冲突的具体表现就是全球货物、人员和资金流动方面的需求差异。发展中国家需要发达国家的资金和技术（主要是技术）来提高生产率;发达国家也希望能够通过投资发展中国家实现财富的增值。发展中国家的人们渴望移民到发达国家，享受更多的发展机会和更好的生活条件;发达国家希望能够引进廉价劳动力，同时又不稀释自身的财富，尽可能阻挠这些廉价劳动力占据过多的社会资源。种种利益诉求在经济全球化的飞速发展中得到呈现，其中一项突出的特点就是发展中国家和发达国家在全球金融治理中的博弈。

这种博弈主要面临宏观和微观，或者说外部和内部两方面的博弈。从外部方面讲，尽管比较优势理论告诉我们发展中国家和发达国家贸易会使得双方都受益，但是比较优势理论没有告诉我们的是各自受益程度的多少。事实上，发展中国家在谈判中处于明显的劣势：发达国家自身已经建立起一套完整的生产、消费、分配体系，发展中国家如果离开了发达国家的技术，自行摸索，很难实现快速的经济发展。因此，比较优势带来的收益几乎完全被发达国家取走了。尽管发展中国家也实现了快速的财富积累，但发达国家从发展中国家的发展中积累了更多的财富，只是由于财富基数大，所以国民总收入的增长速率相较发展中国家不那么显著罢了。当发展中国家意识到自己越追赶，自己和发达国家的差距越大的时候，一场宏观的博弈就开始了。

在微观的博弈始于对外开放的财富再分配效应。虽然对发展中国家来说，改革开放的总收益是正的，但是对于不同的群体却不都是正的，有的受益，有的受损。这种现象在发达国家同样存在，但在发展中国家更为严重。因为发展中国家往往市场制度并不完善，政府的转移支付功能和执法功能也不健全，受益的人不是坐拥垄断地位，就是借助贿赂、寻租等非法手段。这种差异性反映在政治上就是发展中国家政治的不稳定性。

二、战略冲突

能够和发达国家开展这种博弈的发展中国家其实并不多，只有像金砖国家这样有一定经济发展基础的经济体才有能力与发达国家开展这种博弈。从宏观上讲，就是要从比较优势的谈判桌上分得更多的收益;从微观上讲，就是要跟随自身的节奏，循序渐进健全国家的执法和行政功能，适时对外开放。

基础设施投资就是发展中国家最关心的问题，这里面既有资金问题，也有技术问题。印度、俄罗斯等国的主权信用等级大多达不到A级，更不要说有着更高风险的基础设施投资项目，融资成本之高可想而知。首先，亚洲基础设施投资银行凭借AAA的信用评级能够极大地降低这些基础设施投资的资金成本，相当于自身发展的红利被外国资本拿走的部分更少了。，这对于发展中國家来说是相当有吸引力的。其次，发展中国家缺少技术和管理经验，有时还面临一些腐败现象，导致基础设施一再延期，甚至成为烂尾工程。多边开发银行有着公开透明的招标方式和丰富的管理经验，特别是主权担保部分的贷款，能够和地方政府合作，指导监督项目的进行，在完成项目的同时，也传播了先进的理念，培养了本土的员工。

亚洲存在大量的基础设施资金缺口。据亚洲开发银行估算，从2016年到2030年，亚洲每年需保持1.7万亿美元的基础设施投资规模，是现有8810亿美元投资规模的两倍。http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201703/20170302525067.shtml（2019/11/25）亚洲开发银行2018年贷款、赠款总计216亿美元数据来源https：//www.adb.org/documents/adb-annual-report-2018（2019/11/25），世界银行集团在2019年6月30日结束的财政年度中承诺了近600亿美元资金（全球范围内）数据来源https：//www.shihang.org/zh/about/annual-report#anchor-annual（2019/11/25），亚洲占比大约在1/3，相较于这样的缺口可以说是远远不够的。此外，传统的多边开发银行存在很多的问题。例如，世界银行没有考虑到国家内部发展不平衡的问题，对于很多不是贫穷的国家来说还有很多贫穷的地区。越南在2008年就进入世行标准的中低收入国家了，但2019年还有这样的货车惨案。很多中低收入、中高收入和高收入国家的部分地区同样需要发展，世界银行对此是心有余而力不足。此外，传统的多边开发银行往往给当地政府或企业某些附加条款，偏向于主权贷款和民营企业。对于发展中国来说，基础设施这样的大规模、长周期、正外部性的投资很难通过民营企业来解决。

世界银行、国际货币基金组织自身不知道这些问题吗？它们当然知道。但是发达国家掌握股份和话语权的治理结构就注定了它们难以快速响应发展中国家的需求。以国际货币基金组织为例，在2010就已经达成的国际货币基金组织改革方案直到2015年底才得到美国国会的批准。在2019年的第15次份额总检查在份额调整方面也缺乏进展。未来预计很难让美国放弃其重要事项的一票否决权。新兴市场国家和发展中国家GDP占全球比重已达到一半，对全球经济增长的贡献率超过80%，美国在全球经济中的比重已经下降到约20%，但美国目前在IMF中仍拥有最大投票权，为16.52%，在重大决策上仍然拥有一票否决权，发达国家在IMF中仍居于支配地位。改革为什么难？原因在于发达国家，特别是美国不愿放弃自身利益。依托美元的支配地位，美国能够分享大多数发展中国家经济发展的红利，因为发展中国家引进资金、技术不得不用美元。

多边开发银行的哪些发展方向是发展中国家和发达国家的冲突点所在？我们从世界银行和亚洲开发银行的投资行业就能有所了解。世界银行投资最多的两个领域是公共管理、能源开采，亚洲开发银行投资最多的领域是能源、交通参见注释4、5提供的年报。。在某种意义上，现行的多边开发机构不是快速占领和开拓资源行业，就是为发达国家的商业资本鸣锣开道。公共管理也好，交通设施也罢，快速打开的国内市场对于商业资本来说都是很有吸引力的。发达国家在多边开发机构中的投入和商业资本获得的丰厚利润相比就微不足道了。发展中国家想要什么？发展中国家其实想要在基础设施和生产性领域得到快速发展，使得本国财富能够快速积累。比如发电站、港口、桥梁、通讯设施对于发展自身生产领域的优势，扩大出口贸易都是很有吸引力的。然而，发达国家并不愿意看到发展中国家在生产领域的快速发展，甚至是在产业链领域不断向利润更高的产业逼近。发达国家渴望的是永远把发展中国家定位为廉价劳动力和廉价商品的供应地，资源的提供地和高附加值产品的倾销地。发展中国家的快速发展和发达国家的战略目标是背道而驰的。这样的根本性区别就注定了世界银行、亚洲开发银行改革必然困难重重。

最先感到不满的是以金砖国家为代表的有一定工业水平，同时又存在优势互补的经济体，金砖国家新开发银行一方面能够减少基础设施投资中对美元的依赖，另一方面能够加强金砖国家自身抵御金融危机的能力，成立了一个应急储备基金。但是金砖国家毕竟覆盖面积不广，发展中国家吸引外资和引进发达国家的先进技术的核心任务也无法实现。发展中国家需要的不是和发达国家脱钩，而是争取在更有利的条件下和发达国家合作。这一历史任务催生了亚洲基础设施投资银行。

三、尘埃落定

2014年，首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签署了《筹建亚投行备忘录》，当时签署的成员国主要是发展中国家，而且范围也不广。尽管几个欧洲国家、澳大利亚和韩国最初都对此设想表示感兴趣，但在美国的施压之下并没有签署备忘录。亚洲基础设施投资银行从一开始就欢迎发达国家的参与。经过漫长的准备工作，在第四次谈判代表会议时，德国、意大利、法国、澳大利亚等众多发达国家加入，亚洲基础设施开发银行的历史任务开始步入正轨。这表明发达国家也不是铁板一块，发达国家和发展中国家也不是二元对立的关系，存在着共同利益，都认为更合理的国际经济秩序更有利于双方的发展。发达国家对发展中国家的传统定位不适用于全球化的发展趋势。

亚投行筹备工作中多方博弈的过程已经我们很难揣测，但是通过最后的成果《亚洲基础设施投资银行协定》我们能够看出发展中国家掌握了更多话语权，自己的需求得到了落实，发达国家也表达了合作的诚意。首先，《协定》确保了域内成员的出资比例不低于70%，在分配股本的时候按照60%市场汇率法和40%购买力平价法加权平均计算的GDP作为基本依据。总投票权由股份投票权、基本投票权以及创始成员享有的创始成员投票权组成，体现出更为合理的股权和治理结构和对于不同国家的国情、发展方式和市场主体的充分尊重。不附加意识形态和政治条件，尊重各国国家主权、发展道路、核心利益和政策空间，在治理标准上，强调考虑发展中国家谋求长远和广泛发展目标以及提升自我发展能力的需要。[6]这些都是亚投行不同于世界银行、亚洲开发银行等现有多边开发银行的特点。同时亚投行具有以增量带动存量改革的重要作用，积极与世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等机构合作，对于这些机构相对缓慢的改革进程具有积极的示范作用。

无论是发展中国家还是发达国家，大家加入亚投行说明大家具有共同的利益，都能从中得到切实的好处。对于发展中国家来说，他们希望能够以更便宜的价格获得更好的基础设施，改善人民的生活水平，能够为人民提供就业机会，能够出口产品;对于发达国家来说，世界银行等機构的改革进展缓慢，亚洲基础设施方面的巨大缺口也是重要的投资机会。在亚投行这个平台，发展中国家和发达国家的地位更加平等，发展中国家的需求能够有更多机会得到回应。发展中国家能够获得生产能力的提高，更便利地融入世界的价值链，而不用担心掠夺性开发。掠夺性开发的重要特征是投资并不能带来自身生产能力的提高，反而背上沉重的债务负担。经济上不合理的建设，超前的建设，不合理的高标准往往造成失败的投资，这种现象在中国企业的海外发展中也客观存在。亚投行在经济评估方面的能力和对资金的严格把控能够减少此类不合理建设。

亚投行的成功建设和正常运转并不意味着发展中国家和发达国家博弈的结束，在可以预见的未来，这种博弈还将长期存在，并且也会在其他国际金融治理体系中进一步展开。已经开展的改革包括金融危机之后巴塞尔银行监管委员会纳入了中国、印度、巴西、俄罗斯等发展中国家，发展中国家在国际金融风险监管方面的作用越来越重要，国际货币基金组织和世界银行的份额和治理结构也将不断调整。

四、展望未来

多边开发银行在全球金融治理中扮演的角色将随着发展中国家的崛起而发生微妙的改变。多边开发银行是市场化标准的传播者，也是推进经济全球化的重要机构，同时也在强化现有的以美元为核心的国际货币体系。随着发展中国家的崛起，发展中国家将会要求在经济全球化中获得更多的好处。如果大量交易和决策不再途经美元，那么以美元为核心的国际货币体系将会被削弱，更多的双边本币结算将会使得整体世界货币体系更加稳定，避免对美元和美国经济的过度依赖，实现货币体系的风险分散，但同时需要效率和稳定性更高的全球交易和支付体系。整个交易和支付体系以及双边本币结算的推进，将是未来发展中国家和发达国家博弈的新的舞台。