论突发公共事件审计本质

郑石桥

【编者按】审计是突发公共事件应对体系中的重要成员，从2003年“非典”事件开始，我国对突发公共事件审计已经有一定的探索，并取得了较大的成绩，但总体来说，我国突发公共事件审计还有很大的完善潜力，对于突发公共事件审计的基本问题尚缺乏深入和系统的研究。突发公共事件审计基本理论研究的这种状况在一定程度上影响了突发公共事件审计制度的优化。基于此，本刊将连续刊发突发公共事件审计基本理论研究系列论文，以期部分弥补缺憾。

【摘要】对突发公共事件审计本质的探究可从内涵、外延、特征、相关概念辨析四个角度展开。从内涵来说，突发公共事件审计是以系统方法，从行为、信息和制度三个维度对突发公共事件应对责任履行中的代理问题和次优问题实施的独立鉴证，并将审计结果传递给利益相关者的制度安排，属于突发公共事件应对体系的组成部分;从外延来说，突发公共事件审计是一个由众多成员组成的体系，该体系中的成员既有共性本质，也有个性本质;从特征来说，突发公共事件审计具有公共性、突发性和及时性三个特征;从相关概念辨析来说，有些是突发公共事件审计的不同表述，有些是其属概念及属概念的属概念。

【关键词】突发公共事件;审计本质;审计体系;审计职能

【中图分类号】 F239.44     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）09-0085-4

突发公共事件会给经济社会及公众带来灾难性的后果，因此各级政府都会建立突发公共事件应对体系，审计是这个应对体系中的成员，被称为突发公共事件审计。那么，究竟什么是突发公共事件审计？这就涉及突发公共事件审计的本质。正确地认知突发公共事件审计本质是科学建构突发公共事件审计制度并有效实施突发公共事件审计行为的基础。总体来说，目前关于突发公共事件审计本质尚缺乏一个系统化的理论框架。本文从内涵、外延、特征、相关概念辨析四个角度分析突发公共事件审计本质，提出突发公共事件审计本质的理论框架。

一、文献综述

关于突发公共事件审计本质，归纳起来主要有监督观、监督评价观和监督追责观三类观点。

监督观强调审计的监督功能。例如：杨德明、夏敏[1] 认为，突发公共事件审计是对突发公共事件的“代理人（政府或国有企业以及政府各级官员）的行为进行监督”;彭兰香、梅杰儿[2] 认为，突发公共事件审计是对相关活动的“合法性、真实性、规范性进行审计监督的活动”。

监督评价观强调审计的监督功能和评价功能。例如：褚孟宇[3] 认为，突发公共事件审计是对被审计单位公共危机管理活动的经济性、效率性和效果性所进行的独立、客观的监督、评价活动;张栋[4] 认为，突发公共事件审计是对公共危机管理预警、反应和恢复等各个阶段工作分别进行独立、客观的监督检查和评价建议，对被审计单位的公共受托责任履行情况出具审计报告的系统过程;曲伟强[5] 认为，突发公共事件审计是审计机构在危机发生前、发生中、发生后各个阶段，都要开展的独立、客观且针对性强的检查、监督和评价活动;吴茜[6] 认为，突发公共事件审计是对政府相关部门实施的公共危机管理活动的经济性、效率性和效果性等内容进行独立、客观监督评价的审计活动。

监督追责观强调审计的监督功能和追责功能，认为突发公共事件审计是针对应急资金和应急物资使用的真实性、合法性和效益性开展的审查、监督和追责的行为[7] 。

此外，还有一些与本文研究主题相关的文献涉及突发公共事件审计的特征。例如，张林军、刘西林[8] 认为，社会危机事件中的紧急项目审计有以下特征：组织机构临时成立，审计内容具有针对性，实行跟踪审计，审计结果需要及时反馈。刘银星[9] 认为，审计对象复杂、审计时效性强、审计风险较大、审计结果影响广泛是突发公共事件审计的特征。褚孟宇[3] 认为，公共危机审计的主要特征有四个方面：审计对象是公共危机管理财政支出与社会捐助并重，审计模式是财务审计与绩效审计相结合，审计范围是全过程跟踪，审计程序相对灵活。赵军锋、金太军[7] 认为，应急审计的介入时点一般在事中或者事后，忽略了事前的预防性审计，致使国家应急审计工作具有被动性、临时性和滞后性的特征。

二、理论框架

1. 突发公共事件审计的内涵。本文认为，突发公共事件审计是以系统方法，从行为、信息和制度三个维度对突发公共事件应对责任履行中的代理问题和次优问题实施的独立鉴证，并将审计结果传递给利益相关者的制度安排，属于突发公共事件应对体系的组成部分。这个概念有以下六个核心内涵。

（1）突发公共事件审计的对象是突发公共事件应对责任。在突发公共事件资源类委托代理关系中（关于突发公共事件相关的资源类委托代理关系及代理问题和次优问题的解释，请参考《财会月刊》2020年第10期文章《论突发公共事件审计需求》相关内容），代理人对委托人承担了最大善意使用相关资源并做好突發公共事件应对的责任（简称“突发公共事件应对责任”），由于人性的自利和有限理性，在合约不完备、激励不相容、信息不对称和环境不确定性的条件下，代理人可能产生代理问题和次优问题。为此，必须建立和实施相应的治理机制，突发公共事件审计是这个治理机制中的成员，其审计对象就是代理人承担的突发公共事件应对责任。

（2）突发公共事件审计主要关注突发公共事件应对责任履行中代理问题和次优问题的审计，属于问题导向，通过发现问题和整改问题，促进代理人更好地履行突发公共事件应对责任。

（3）突发公共事件审计从行为、信息和制度三个维度开展。行为维度关注相关行为是否符合法律法规;信息维度一方面关注信息是否真实，另一方面如果信息表征绩效，还需要关注绩效是否低下;制度维度关注相关制度设计及执行是否存在缺陷。具体来说，主要关注四类问题：相关行为是否合规、相关信息是否真实、相关绩效是否低下、相关制度是否健全。

（4）突發公共事件审计需要履行鉴证职能。这里的鉴证是指用系统方法厘清审计事项的真实情况。当然，并不排除在突发公共事件审计中履行其他审计职能，但鉴证是基础性的，所有审计主体、审计业务类型都必须履行。

（5）突发公共事件审计采用系统方法独立地实施。其有两方面的含义：一是采用系统方法，是指在突发公共事件审计中，鉴证及其他职能的履行都必须采用科学有效的方法，系统方法的具体体现就是突发公共事件审计预案和审计准则;二是独立地实施，是指审计机构和审计人员在开展突发公共事件审计时要保持独立性，以保障审计结论的客观性。

（6）突发公共事件审计属于突发公共事件应对体系的组成部分。突发公共事件审计必须以其固有功能在突发公共事件应对体系中进行准确的定位，不能承担其难以履行的职能，同时还要与应对体系中的其他成员相协同，避免职能重复。

2. 突发公共事件审计的外延。从审计业务类型来说，基于不同的审计主题，通常区分为财务审计、绩效审计、合规审计和制度审计，这些审计业务中，每种审计业务只有一种审计主题，在有些情形下，还会将多个审计主题结合起来，形成综合性的审计业务，突发公共事件审计的业务类型也应该如此。然而，这些审计业务可能涉及突发公共事件应对和突发公共事件管理的不同阶段，从而形成丰富的突发公共事件审计体系。

根据《突发公共事件应对法》，突发公共事件管理可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段，各个阶段都可能形成财务审计、绩效审计、合规审计、制度审计和综合审计业务。基于突发公共事件管理体系的审计业务体系中，应急预案、应急体制、应急机制和应急法制也可能涉及上述审计业务。此外，各类审计主体都可能开展突发公共事件审计，从而显现另外一个角度的突发公共事件审计;不同的突发公共事件会形成不同类型的突发公共事件审计;不同的突发公共事件责任主体，也会形成不同审计的突发公共事件审计，具体如下表所示。

从上表可知，突发公共事件审计是一个由众多成员组成的审计体系，正因为如此，突发公共事件审计本质也应具有两个维度，一是共性本质，二是个性本质。前文提出的突发公共事件审计的内涵表述的是突发公共事件审计的共性本质，在这种共性本质的基础上，突发公共事件审计的不同类型可能还有其个性本质。例如：绩效审计可能需要在鉴证职能的基础上增加评价职能和建议职能，也就是对突发公共事件应对责任履行的绩效水平做出判断，发现重大绩效差异并分析原因，在此基础上，提出绩效改进的建议并推动其实施;合规审计可能需要在鉴证职能的基础上增加问责职能，也就是对代理问题和次优问题的责任者进行责任追究;制度审计则需要在鉴证职能的基础上增加建议职能，也就是针对制度缺陷提出改进建议，并推动建议的采纳。另外，通常来说，政府审计、内部审计、军事审计可能具有问责职能，而民间审计通常只具有鉴证职能。

3. 突发公共事件审计的特征。

（1）公共性。突发公共事件审计的公共性体现在三个方面：一是审计对象是代理人的突发公共事件应对责任，这种责任本身就是一种公共产品或公共服务，涉及的主体众多，具有公共性;二是突发公共事件审计涉及的客体众多，既有政府，也有对突发公共事件负有责任的政府部门、单位以及受突发公共事件影响的单位和个人，这些主体在突发公共事件应对中负有一定的责任，从而都可能成为突发公共事件审计的客体;三是突发公共事件审计结果的公共性，由于突发公共事件涉及的单位和个人众多，因此许多单位和个人都会关注突发公共事件的审计结果。

（2）突发性。突发公共事件审计的突发性主要是指突发公共事件审计是突然到来的，人们难以选择实施这种审计的时间。通常来说，突发公共事件审计应该涵盖突发公共事件的全过程，即对于预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建这四个阶段都应该进行审计，而突发公共事件审计的突发性主要是指应急处置与救援这个阶段的审计。在这个阶段，由于突发公共事件是突发的，与之相适应的审计当然也是突发的。此外，由于事后恢复与重建通常是跟随应急处置与救援而来的，从某种意义上来说，事后恢复与重建也具有突发性，因此这个阶段的审计也就具有了突发性。

（3）及时性。突发公共事件审计的及时性是指突发公共事件审计要求及时实施，不能有过长时间的滞后。其原因包括两个方面：第一，对于预防与应急准备、监测与预警这两个阶段的审计来说，如果审计过于滞后，就不能及时地发现突发公共事件应对责任履行中存在的问题，进而使这些问题不能得到及时的整改，从而可能对突发公共事件应对造成难以估计的后果。因此，需要及时地对这两个阶段的工作进行审计。第二，对于应急处置与救援、事后恢复与重建这两个阶段的审计来说，由于社会公众的利益与突发公共事件应对责任履行高度相关，因此社会公众高度关注各责任主体的责任履行情况，与之密切相关的审计结果也就成为社会公众的关注热点。为此，需要及时地对各责任主体的责任履行情况进行审计，并及时地公告审计结果。

4. 与突发公共事件审计相关概念的辨析。

（1）公共危机审计、公共危机管理审计、突发事件行动审计、应急管理审计、公共危机救助活动审计、重大突发危机事件审计、灾害审计、社会突发危机事件审计概念。这些概念都是与突发公共事件审计具有同等地位的概念，公共危机、公共危机管理、突发事件行动、应急管理、公共危机救助活动、重大突发危机事件、灾害、社会突发危机事件，都是人们对突发公共事件的不同称谓，与突发公共事件相比，这些在不同程度上显现了人们对突发公共事件强调的角度不同。但是，突发公共事件表述最为清晰，也抓住了突发公共事件的本质特征，并且与国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》的表述完全一致，与《突发事件应对法》也具有实质上的一致性，因此本文认为，相对于公共危机审计、公共危机管理审计、突发事件行动审计、应急管理审计、公共危机救助活动审计、重大突发危机事件审计、灾害审计、社会突发危机事件审计，突发公共事件审计这个词是最适宜的选择。

（2）突發公共事件应急资金物资审计、救灾资金物资审计概念。这些概念都是突发公共事件审计的组成部分，其仅强调了突发公共事件应对的相关资金物资的审计，而没有考虑到除资金物资之外的其他审计内容，如突发公共事件法律法规、组织体制、工作机制和相关制度审计，以及突发公共事件应对准备审计等。因此，突发公共事件应急资金物资审计、救灾资金物资审计不能取代突发公共事件审计，它们是突发公共事件审计的属概念。

（3）社会救济资金物资审计、社会捐助审计概念。这些概念涉及社会各界捐赠给相关主体以应对突发公共事件的资金物资，而不涉及来源于财政的资金物资。很显然，这是比突发公共事件应急资金物资审计、救灾资金物资审计范围更狭隘的概念，是它们的属概念，就更加不能与突发公共事件审计并论。

（4）灾后重建审计概念。该概念仅涉及突发公共事件管理四个阶段中的最后一个阶段，因此它是突发公共事件审计的属概念。

（5）灾后重建专项资金审计概念。该概念也仅涉及突发公共事件管理四个阶段中的最后一个阶段，并且主要关注专项资金的审计，并不关注专项资金之外的内容，因此它是灾后重建审计的属概念，就更加不能与突发公共事件审计并论。

三、结论

突发公共事件审计是以系统方法，从行为、信息和制度三个维度对突发公共事件应对责任履行中的代理问题和次优问题实施的独立鉴证，并将审计结果传递给利益相关者的制度安排，属于突发公共事件应对体系的组成部分。

突发公共事件审计是一个由众多成员组成的审计体系。从审计业务类型来看，可分为财务审计、绩效审计、合规审计、制度审计和综合审计;从突发公共事件管理阶段来看，可分为预防与应急准备审计、监测与预警审计、应急处置与救援审计、事后恢复与重建审计;从突发公共事件管理体系来看，可分为应急预案审计、应急体制审计、应急机制审计、应急法制审计;从突发公共事件审计主体来看，可分为政府审计、民间审计、内部审计、军事审计;从突发公共事件类型来看，可分为自然灾害审计、事故灾难审计、公共卫生事件审计、社会安全事件审计;从突发公共事件审计客体来看，可分为针对责任政府、责任部门、责任单位、民间公益组织以及影响者的审计。由于突发公共事件审计是一个体系，因此其本质也具有共性本质和个性本质两个维度。

突发公共事件审计具有公共性、突发性和及时性三个特征，这些特征是由突发公共事件的特征所带来的，也是其与常规审计的区别。

●本文为“突发公共事件审计基本理论”系列文章之一。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   杨德明，夏敏.重大自然灾害后的政府审计行为研究[ J].审计与经济研究，2009（3）：37 ～ 41.

[ 2 ]   彭兰香，梅杰儿.我国抗震加固审计存在的问题及对策[ J].财会研究，2011（15）：63 ～ 65.

[ 3 ]   褚孟宇.公共危机审计问题研究[D].济南：山东财经大学，2011.

[ 4 ]   张栋.公共危机管理审计研究[D].济南：山东财经大学，2012.

[ 5 ]   曲伟强.基于“免疫系统”功能下的公共危机预防审计[ J].商业会计，2014（17）：78 ～ 80.

[ 6 ]   吴茜.公共危机管理绩效审计研究——来自中国审计结果公告的证据[ J].江苏商论，2016（6）：51 ～ 53.

[ 7 ]   赵军锋，金太军.论国家应急审计的组织建设——基于交叉学科视角[ J].行政科学论坛，2019（1）：12 ～ 17.

[ 8 ]   张林军，刘西林.社会突发危机事件紧急项目审计研究[ J].软科学，2009（4）：110 ～ 112.

[ 9 ]   刘银星.突发事件行动审计思考[ J].审计月刊，2009（9）：26 ～ 28.