关于省以下审计机关管理体制改革实践的经验与思考

肖春辉

[摘要]开展省以下审计机关人财物管理改革试点，是审计署推进审计管理体制改革的一项重要试点工作。本文结合中国审计学会对于此项改革的调研情况，归纳试点省市审计机关改革的具体做法，分析改革取得的具体成效、实践经验和存在问题，为进一步研究提供参考。

[关键词]审计机关    管理体制    改革    实践

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，确定开展省以下审计机关人财物管理改革试点工作。改革先行先试的广东、江苏、浙江、山东、重庆、云南、贵州七省市审计机关结合当地实际，推行了一系列改革措施，至今这项改革试点工作已开展四年多，深入研究改革取得的成效、经验和存在的问题，对进一步推动完善审计管理体制机制改革具有重要意义。

一、改革试点工作的总体概况

（一）干部人事管理改革方面

各试点省市通过构建新的干部管理体制，强化对审计机关领导干部的管理，实行党管干部、下管一级，即市级审计局领导班子由省委管理，县级审计局领导班子由市党委管理，市级审计局领导班子和县级审计局正职任免须事先征得省审计厅党组同意，扩大省级审计机关对下级审计机关的人事管理权。同时，各试点省市普遍建立市级审计机关主要负责同志向省（市）审计厅（局）党组的述职报告工作制度，以加强对下级审计机关领导班子的监管和考核，且考核结果均报送当地组织部门作为干部管理的依据。浙江省审计厅还专门成立了干部处，主要职责是对下级审计机关领导班子进行检查和考核。

（二）机构编制管理改革方面

贵州、云南、重庆改革比较彻底，实行省（市）编办统一管理全省（市）审计机关的机构编制，人员招录统一由省级审计机关负责。比如，贵州全省各级审计机关退休人员全部划入省级统一管理，将履行审计监督职责的事业单位（主要是投资审计中心）全部参公管理，解决了基层大批审计人员的公务员身份问题，同工不同酬、职务晋升通道狭窄等问题得到解决，有效调动了审计人员的积极性。江苏、浙江、广东、山东四省审计人员编制管理方式基本未变，仍由当地管理，但进一步健全了内设机构，加强了省审计厅对市县审计机关的干部管理、业务管理等职能，相应增加了审计厅内设机构和编制。

（三）经费资产管理方面

贵州、云南、重庆情况大致相同。审计机关人员工资、津补贴均由省级财政统发，全省审计机关经费由省级财政统一保障，地方党委政府安排的审计项目所需经费和向社会购买审计服务所需经费由同级财政保障，市县两级审计人员待遇均有不同程度提高。市县审计机关资产统一划至省级，实行分级占有和使用，委托当地管理。山东、广东、浙江三省则将审计项目经费统一上收至审计厅管理，市县自行安排的项目由市县财政另行安排项目经费。江苏省市县审计局完成审计厅统一组织的审计项目所需经费，由省级财政安排专项补助保障。

（四）审计业务管理方面

以上七省市审计机关的改革措施大致相同，均强化了审计计划管理、审计质量管理、审计报告和公告管理。在审计计划管理改革方面，各试点省市均上收了市县审计计划制订权，实行统一管理、分级实施。市县级审计机关的审计项目计划在报同级政府审核后，逐级上报至省审计厅批准执行;年度审计项目计划需要调整的须按原程序报批。根据需要，上级审计机关可采取“上审下”或授权审计方式开展审计，也可组织下级审计机关开展异地交叉审计。在审计质量管理改革方面，七省市审计机关均制定了加强审计质量控制的制度规范、强化了对市县审计机关审计质量的监督检查、健全了审计机关内部质量控制机制及重大事項报告制度。各省市审计机关还完善和改进了审计结果报告、审计工作报告程序和制度。比如，贵州、云南两省的市县级审计机关审计工作报告，须先报上级审计机关，经上级审计机关修改后再报本级政府修改，之后报本级人大，同时报上级审计机关备案，并且规定审计结果除涉密内容外原则上都公开。

此外，在推进改革进程中，各试点省市审计机关根据需要均不同程度加强了审计信息化建设，如增加计算机审计人员编制，增设数据审计处、增加数据分析人员。

二、改革试点工作取得的成效

（一）进一步提升了审计独立性

通过改革，各试点省市审计机关增强了干部管理权限，任免审计机关正职须事先征得上级审计机关同意、任免审计机关副职须事先征求上级审计机关的意见，抓住审计机关领导班子这个关键少数，实行“下管一级”，强化对选拔任用环节的审核把关。同时，上级审计机关加强了对下级审计机关的考核，考核结果报地方党委政府备案;一些试点省市上级审计机关对下级审计机关主要负责人的任职拥有提名权，贵州、云南、重庆明确了审计机关机构编制由省级统一管理，人员统一招录调配，把住了人员招录关口，这些举措有效强化了上级审计机关对下级审计机关的领导，从而减少了地方干预，增强了市县基层审计机关的独立性。在审计结果报告和审计结果公告方面，完善了相关制度规定，要求市县审计机关的审计结果报告在报送同级政府之前报送上级审计机关，强化对审计重大事项报告的考核督促，解决了地方审计机关审计查出重大违纪违法问题线索、重要问题上报和处理受地方干预的问题。

（二）进一步推进了审计资源统筹和审计全覆盖

一是通过建立健全审计项目统筹管理制度，增强项目管理的计划性，有效减少了省内不同审计机关的重复、重叠项目;二是通过落实重大事项报告和审计工作报告制度，使省级审计机关对市县审计机关提交当地政府和人大审核的审计工作报告具有事先审核的权限，有力推动了市县审计机关“两个报告”质量的提升;三是通过优化项目组织实施方式科学配置审计资源，采用交叉审计、大项目统一组织审计等方式提升市县审计机关的审计能力，如各试点省市统一组织全省各级审计机关实施三农审计项目、扶贫审计项目、政策跟踪审计项目等，取得了良好效果，同时锻炼了基层审计干部;四是普遍建立健全述职考核制度，强化上级审计机关的检查考核并与地方考核有效衔接，充分调动地方审计机关的积极性。这些举措显著增强了试点省市各级审计机关的“一盘棋”意识。

改革对推动审计全覆盖发挥了积极作用。一是在改革过程中，各试点省市普遍增加了编制和人员，并采取各种办法充实一线审计队伍，如广东实行聘用制增加编制外人员，有效缓解人力资源不足的矛盾;二是创新审计组织方式，灵活采用全省审计机关“大兵团”作战与异地交叉审计、上审下、同级审等方式强化上下级机关协同，通过加强审计项目计划管理，加强信息化审计、大数据审计建设，为实现审计全覆盖提供了保障。

（三）进一步加强了审计队伍建设

通过改革，各试点省市审计机关初步形成人员调配“一盘棋”格局。一是在重大项目中，打破行政区域界线，由省厅统筹管理和调配全省审计机关审计力量实施“大兵团”作战，年轻干部、基层干部参加大型审计项目的机会大大增加，在稳增长、扶贫资金、财政资金、经济责任、自然资源资产等多方面，通过实战得到学习和锻炼;二是通过审计人员的混合编组、上下搭配，使跨地区、跨职级的审计干部在实践中交流学习，切实提高审计人员特别是基层审计人员的专业水平和业务技能;三是一些试点省市将基层审计机关党建工作纳入管理范围，通过加强思想政治建设，强化理论武装，提高审计队伍的政治素质;四是进一步强化基层审计机关的审计业务培训，使基层审计人员参加业务培训的机会和频率大幅提升;同时加强对基层审计机关的职业道德约束，促进基层审计机关依法审计、文明审计。

（四）进一步规范了审计项目管理

各试点省市改革后加强了审计项目管理，提升了审计项目计划管理的科学性和规范性。改革后，市县审计机关的年度项目计划纳入省年度审计项目计划总盘子，进一步规范审计项目计划的制订和调整程序，从源头上遏制随意增加和调整计划，大大缓解了市县审计机关在投资审计、经济责任审计方面的压力。比如，改革前贵州黔南州某县审计局在个别年份要实施300多个工程投资审计项目，平均一天要出一份审计报告，完全超出了审计能力范围，审计质量风险巨大。项目统筹管理后，该问题在体制机制上得到较好解决，基层审计机关有效履行审计监督职能的质量和水平有了制度保障。

三、改革试点工作取得的经验

（一）坚持加强党的领导是改革的根本原则

只有在党的坚强领导下，改革才能取得实际成效。从各地试点情况看，地方党委和政府的重视、支持和保障是审计机关人财物管理改革顺利推进的前提和保障。审计机关要在改革过程中始终围绕党委政府的中心工作，研究提出审计工作目标、任务和重点，及时向地方党委政府报告人财物管理改革相关情况，积极争取地方党委政府支持审计机关依法独立开展审计工作。同时，改革要始终坚持党管干部原则，通过改革不断加强审计机关领导班子和队伍建设，健全审计机关干部培养和管理机制。

（二）坚持问题导向是改革的基本方针

我国幅员辽阔，各地经济社会发展情况差异较大，东西部发展差距尤为明显。试点七省市有东部沿海的广东、浙江、江苏、山东，也有中西部的贵州、云南、重庆。东部与中西部地区审计机关面临的经济社会情况、审计机关自身问题存在较大差异，同是东部或中西部地区的审计机关、甚至同一省份发达地区与不发达地区的审计机关面临的问题也不尽相同。比如，广东珠三角地区和省内其他地区经济社会发展的差距就十分明显。因此，必须坚持问题导向，加强调查研究，做到具体问题具体分析，针对各地实际把握好改革措施推进的力度，防止出现“一刀切”。从调研情况看，试点各省市都能针对当地的重点难点和突出问题，调整制约审计监督作用发挥的体制机制障碍，推进改革取得实效。

（三）坚持依法有序是改革的有效保障

人财物管理改革作为一项制度创新，必须充分依靠法治引领和规范，做到依法有序推进。在此过程中，审计机关既要大胆探索，坚持“三个区分开来”，积极有序推进;又要坚持法治思维和法治方式，严格遵守有关干部人事管理、财产物资管理等现行法律规定和党的人事管理制度。重大改革措施需要取得法律授权的，必须按照法律程序办理。

（四）坚持统筹推进是改革的实践方式

审计机关人财物管理改革试点是一项重大系统工程。必须充分考虑形势的复杂性和改革的艰巨性，做到整体谋划、分类设计、分步实施，统筹推进。对条件成熟的事项优先考虑;对当前条件不完全具备的要加强协调，为推进改革创造条件;对当地条件一时难以具备的要做好准备工作，为今后推进改革打下基础。从调研情况看，改革过程中有些问题由地方审计机关推动难度较大，需要加强顶层设计通盘考虑，如审计职业化等问题。还有些问题需要在国家整體层面的改革过程中逐步解决，难以一步到位，如同一省份公务员收入差距问题、事业单位审计人员（主要是各地的投资审计中心）与公务员待遇与职业发展不对等的问题。因此，必须坚持统筹推进，及时总结改革经验，确保各项措施相互衔接、协调推进。

四、改革试点工作存在的问题与思考

（一）协调好服务地方与审计独立性的关系

省以下地方审计机关人财物管理改革试点作为现行体制下的调整探索，旨在强化上级审计机关对下级审计机关的领导，增强审计独立性，提升审计监督水平。审计机关作为政府组成部门需要接受当地政府的领导，同时审计机关也是政治机关，试点的许多地方组建了地方党委审计委员会以强化地方党委的领导。人财物管理改革试点后强化了上级审计机关的领导，依法独立行使审计监督权体现得更加充分。同时审计机关并未脱离地方党委、政府的领导，围绕中心服务大局的工作方针也没有改变。如何在现有体制下更好履行审计监督职责并服务地方党委、政府工作，需要进一步探索。比如，改革试点后，在审计项目计划的统筹管理方面，就显现出地方政府与上级审计机关要求不一致的情况。建议加强审计机关与地方党委、政府的沟通，使年度项目计划既体现上级审计机关对事权的领导，又体现当地审计机关围绕中心、服务大局的工作方针，并探索相应的制度设计。

（二）理顺人事、财务、党务等工作运行机制

人事方面，一些地方改革后审计机关编制由省级机关统管，人员委托当地管理，编制管理与人员管理主体不同，致使编制、人员、经费和招录招聘等管理环节增多，存在权责不匹配的情况，造成行政成本增加和工作效率降低。

财务方面，改革后一些地方经费主要由省财政保障，经费的审批链条加长，省直相关部门对某些经费管理的具体问题还未完全理顺，造成某些审计经费和奖励拨发滞后。需要在体制设计方面避免多头管理、注意权责匹配、畅通管理机制，以降低行政成本、提高工作效率，保障审计工作顺利开展。

党务方面，改革后省厅党组对全省审计系统的党建任务加重，厅党组不仅承担对市、县审计机关的业务领导，还要会同地方党委履行对全省各级审计机关的思想政治、干部队伍管理和党风廉政建设等职责。建议在履行管党、治党政治责任，加强全省审计机关自身建设和干部队伍管理方面进行深入探索。

（三）优化人员结构，充实基层审计力量

人员编制不足的情况在各试点省市审计机关普遍存在，基层特别是县区一级审计机关的矛盾尤为突出。近年来，由于审计职能拓展、审计任务增加及审计机关内部管理职责的加强，亟需增设必要的内设机构，增加人员编制，特别是充实市县审计机关的一线力量。改革后，省市两级审计机关对下级审计机关的业务管理和干部管理任务加重、县级审计机关审计任务加重，但人力增加明显不足。人员结构方面面临审计一线业务人员力量薄弱、人员年龄老化、专业结构失衡、复合型人才紧缺、干部队伍青黄不接等问题。在审计力量总体不足的情况下，各级审计机关还需抽调审计力量参与党委政府、纪委巡查等工作，对审计工作的开展产生较大影响。

同时，除贵州省外各地普遍存在从事审计业务工作的事业编制人员，其身份问题亟待解决，这部分人员比例较大（如广东占全部编制人员的28.8%），有的人员甚至是审计业务骨干力量，该问题若长期得不到解决将影响审计人员的积极性，对审计事业长遠发展不利。

（四）强化顶层设计，推进审计职业化建设

根据中办、国办《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》，到2020年形成比较完善的审计职业化管理制度，但目前各地推动难度较大，基本尚未实施。需要强化顶层设计，从国家层面加快推进审计职业化建设，畅通审计人员职业发展空间，解决改革试点中遇到的审计人员职务职级、成长通道、收入待遇等问题，增强审计职业的吸引力。

（作者单位：中国审计学会，邮政编码：100086，电子邮箱：2439790261@qq.com）