黑龙江省城乡基本公共教育服务供给均等化研究

刘萍 辛宇

[摘 要]  城乡基本公共教育服务均等化的供给能够有效地提高教学质量、促进教育公平。通过从学校规模、教育经费和师资配置等方面对黑龙江省城乡基本公共教育服务进行比较，发现存在政府投入不足、教育政策偏向、教育供给体制不健全等问题，提出使黑龙江省基本公共教育服务的供给均等化的对策，借此消除城乡差距，促进教育事业健康发展。

[关键词] 城乡教育;公共教育服务供给;均等化

[中图分类号]G641   [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2020） 05-0023-03

目前，黑龙江省正处于全面振兴发展的攻坚期，关键取决于人才。“十三五”时期，黑龙江省的教育事业发展面临新的改革形势和任务，其中就有进一步完善基本公共教育服务体系，促进教育公平。黑龙江省的基本公共教育服务现在仍然具有比较突出的短板和薄弱环节，城乡差距显著的问题尚未完全解决。城乡基本公共教育服务不均等，使得乡村教育被轻视、落后乡村民众的受教育权利不能得到有效保障、乡村人口难以获得维持生存发展的基本技能，这些问题直接影响到全面建设小康社会。《2020年中央一号文件》中强调提出“提高乡村教育质量，加强乡村教师队伍建设，统筹乡村小规模学校布局，改善办学条件，提高教学质量。”这是新时期下党和国家做出的重大战略决策，也是促进经济社会发展的必然要求和城乡基本公共教育服务供给均等化的重要途径。

一 黑龙江省城乡基本公共教育服务供给现状

黑龙江省贯彻落实中央部署方针，深化教育改革，大力推动基础教育均衡发展，促进教育公平，加强教师队伍特别是乡村教师队伍建设，推进城乡教师交流。“十二五”时期，黑龙江省贯彻“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，教育改革发展取得了显著成就，教育公平取得重大进展。

（一）城乡中小学校规模现状

2018年，黑龙江省中小学校共有2887所，在校生2251794人，其中市区972所学校、1044112名学生，镇区1216所学校、941721名学生，乡村699所学校、265961名学生。

从学生数、学校数比例上来看，城区34%的学校要承担全省46%学生的教学任务，学校压力大、负担重，而乡村24%的学校仅承担全省12%学生的教学任务，远远低于城区、镇区学校的比例;从数据来看，黑龙江省城区设有中学408所，平均每所学校每年级在校生300～400人，按照国家和省规定的中学起始年级班额人数标准规定的50人计算，城市初中平均每学年6～8个班，而乡村中学平均每年级90～100人，仅有2个班级左右。由此看来，对比城乡中小学校规模现状看出，城乡基本公共教育服务供给不均等，城区学校生源多、规模大，乡村学校规模小、生源少、布局分散。

从变化趋势图可以看出，2014～2018年间乡村中小学数、学生数在全省所占比例在逐年下降，由表2数据可知，2018年乡村小学数从2014年的1764所减少至316所，减少了1448所，乡村小学生数从284932减少至158626，学校规模大幅度减少;2014—2018年乡村中学数减少了135所，乡村中学生减少了18211人，但全省中学生增加了16519人，说明乡村学生数量的减少并不是完全由于人口减少、城市化而造成的，另一个重要的原因是因为城乡基本公共教育服务不均等，乡村学生为追求高质量教育向县镇、城区小学的转移。

（二）城乡中小学教育财政支出现状

“十二五”时期黑龙江省发展取得重大成就，经济发展实力显著增强，地方用于基本公共教育服务的财政支出也在逐年增长。黑龙江省2014年教育财政支出为505.93亿元，至2018年达到544.38亿元，增长了38.45亿元，是2014年的1.07倍。可见，地方政府对基本公共教育服务的投入，是逐年大幅度增长的。但从表3中发现，黑龙江省对城乡的教育财政支出还存在比较大的差距，城市教育经费较高，自然投入到基本公共教育服务资源较多，其差距不仅体现在教学设备、基础设施等硬件方面，而且在师资力量、思想意识等软件方面。

当今社会已从信息化时代转变为大数据时代，黑龙江省城区中小学现代信息教学设备已基本实现教室全覆盖，多媒体教室的大范围应用，学校机房内计算机不断更新换代，现代互联网教学技术已基本普及。而乡村学校在教学仪器设备上落后于城区学校建设，乡村学生人均拥有的计算机台数也不及城区学生。在一些贫穷地区，乡村中学一共才十几台电脑，同学们只能轮流去上课，而且由于授课教师的缺乏，学生并不能接受系统教育，所学知识难以满足日后实践操作。

在表3中可以看出，自2014～2018年，黑龙江省对教育的财政支出虽然逐年增加，但其在公共财政总支出的占比确是逐年减少的，在黑龙江省经济、税收快速增长的今天，地方政府对基本公共教育服务的财政支出总量不足已成为严峻的问题。

（三）城鄉中小学师资配置现状

2018年，黑龙江省中小学共有乡村教师31743名，中小学生师比分别为7.82、8.8，均低于城镇学校，但就师资规模来看，即乡村每所中学平均配置35.83名教师、小学平均配置57.02名教师，这一比例远低于城镇学校，说明城乡师资配置还不均等，乡村教师少，授课压力大。

在变化趋势图中可以发现，2014～2018年期间，相较于黑龙江省乡村中小学学生数量缓慢减少，学校教师的全省占比大幅度减少，这意味着在未来一段时间内乡村教师的教学负担将会更重，乡村教师数量减少，生师比增加速度快，平均每位老师花在学生身上的时间会减少，从而最终影响乡村地区学校教学质量的提高，这也是乡村中小学学生的辍学率高于城市学生的一个原因;另一方面黑龙江省城区教师学历合格率，即达到本科以上是90%左右，而乡村教师学历合格率约70%，城乡差距相差20个百分点，这一差距反映在教学质量上，导致城乡教育质量存在差距，体现在乡村学校对生源、高学历师资力量二者而言都不具备竞争力。

二 黑龙江省城乡基本公共教育服务供给均等化制约因素分析

（一）政府投入不足

随着义务教育的普及发展，教育对乡村公共服务供给提出了更高的要求，但由于黑龙江省地理位置位于中国最北端，供给范围广，加之自身财政资源薄弱，独立供资能力低，对外界依赖强，地方政府已无法满足乡村公共教育服务供给总量的基本要求。2018年，黑龙江省地方财政一般预算支出达4676.75亿元，而地方财政教育支出仅有544.38亿元，约占11%。作为农业大省，也是基础教育大省，黑龙江省乡村人口占绝大多数，不足15%的教育预算支出与乡村日益增长的基本公共教育服务需求相比来说就是杯水车薪。另一方面，政府基于城乡体制的户籍制度导致了“乡村人”与“城市人”的区别，适龄儿童需要由户口所在地来决定在哪里上学，这样导致乡村户口的孩子们没有选择学校的机会，只能在乡村上学。城乡教学资源存在的严重差别，使乡村孩子输在起跑线上。虽然有一些民办学校作为辅助，但高额学费依旧会让多数农民工家庭放弃城市教育，这都是导致乡村学生接受不到良好教育的根本原因[1]。

（二）教育政策偏向

在政府制定教育方面相关政策时，同时会存在偏向城市的情况。最有代表性的就是在工资、福利方面，城乡教师存在明显差别。首先，因为乡村教师只有基本工资，收入来源比较简单，导致其工资水平不如城市教师，而城市教师则不同，除基本工资外，还有丰厚奖金、节日补贴等。其次，乡村教师和城市教师在住房标准方面待遇也不同。《中华人民共和国教师法》中提道：“地方各级政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优惠政策，县、乡两级政府应当为乡村中小学教师解决住房问题提供方便。”不难发现在乡村教师住房问题是，县级政府以及乡级政府虽然争取为教师住房提供便利，但仅仅是为乡村教师解决住宿问题，这与政府为城市教师住房提供专用款项解决问题比较起来，存在巨大差距。

（三）教育供给体制不健全

在黑龙江省的各项政策文件中，各级政府对教育供给的责任，没有具体的规范，过分笼统，尤其是对省市和地方，以及县以上政府的责任及如何承担责任，也没有明确界定，这就导致各级政府之间相互推卸责任。同时，各级政府责任划分不明确必然导致城乡基本公共教育服务供给不均等，资源配置低效率。税费改革以后，从中央到地方的税收能力逐步减弱，黑龙江省财政受到很大冲击，各项事业都需要资金支持。但是，在乡村基本公共教育服务中，中央政府的供给责任最小，县乡两级政府负担最大。[2]地方政府的税收能力不能负担乡村基础教育的投资压力，导致乡村基本公共教育服务供给资金不足，而且政府监管不力，挪用、侵吞现象严重，公共教育服务供给资金利用率低下，最终导致城乡基本公共教育服务供给不均衡。

三 促进黑龙江省城乡基本公共教育服务供给均等化的对策

在中国，特别是在乡村地区，个人没有能力充分地提供基础教育，而且学生很难自主选择或改变接受教育的场地，因此基础教育被视为国家公共事业。作为非营利性的公共事业，乡村基础教育应与其他事务相同，经费由中央政府统一供给。促进黑龙江省城乡基本公共教育服务供给均等化的关键就是加强政府的主导地位。

（一）政府加大基本公共教育服务的财政供给

如果乡村基本公共教育服务供给的重担主要由乡镇政府承担，不切合实际，必定会导致教育经费的严重不足、城乡公共教育服务的不均等。改变目前现状的关键就是要加大省市政府对乡村基础教育的财政供给，特别是对一些贫困的乡镇来说，提供基本公共教育服务应以政策为导向，以财政拨款为支持手段，真正实现服务均等化的目标[3]。

黑龙江省应该建立健全规范的转移支付制度，加强乡村基本公共教育服务供给的转移支付。首先，政府要转变先前自上而下的模式，进行合理的立项，基层乡镇政府按照具体情况采取自下而上的管理方式进行申报，而且上级政府要根据情况公开公正的调查。其次，有必要明确规定转移支付金额，减少补助金额的随机性，并引进公式计算模型等。最后，要明确转移支付的方式，针对一些财政较困难的乡镇，按照具体的财政情况和经济水平，采取不同的补助模式给予相配套的补助方式。

（二）政府需要改善基本公共教育的资源

由于教育是一种公共服务资源，每个人都应该有公平的受教育权。[4]因此，在制定改善基本公共教育服务政策时，政府需要考虑社会的公平与效率，在社会公平原则的基础上，实现城乡教育均等化，为更多乡村儿童提供良好的受教育机会。

在目前黑龙江省乡村基础教育投入低的情况下，有效改善基本公共教育服务供给的重点是加快乡村经济发展、增大地方财政收入。具体措施有：一是要加大力度培养新型农民，通过对农民的培训，培育出一批高水平、高素质、高技术的人才;二是发展特色产业，例如“雪乡”海林市、“恐龙之乡”嘉荫县，根据自己特有的农业、旅游、生态等资源，构建特色产业，引导人们经济发展，增加农民收入;三是优化产业结构，增加第三产业在农民收入中的占比，转变经济发展模式，促进城镇化，实现城乡基本公共教育服务均等化。

（三）政府必须加强对乡村教师的培养

乡村学校很难招聘到高水平业务能力的优秀教师，所以政府应制定出有吸引力的政策来激励优秀人才教师、优秀的大学毕业生到乡村任教。政府要制定优厚的乡村教师政策，保证教师在流动过程中可以维持原有的行政关系;加大乡村任教教师的薪资福利，为教师尤其是欠发达乡镇的教师提供补贴，从而避免教师离开;加强教师培训力度，按照学科水平划分教师，为乡村教师提供合理的培训，进一步强化学校建设，强化乡村学校在教研中的重点作用，推进乡村教育良性发展。

（四）政府必须建立健全基本公共教育服务供给的监管体系

黑龙江省政府要加强对乡村基础公共教育服务供给的有效监督，通过不同的方式和手段，建立全面、多元的监督机制。政府应该加强法制监督，用法律来保障每一个环节的公平公正;要加强民众监督，让督查机制具备公正的民众基础;要加强舆论监督，发挥媒体为人民服务的作用。另外学校自身要建立定期督导评估制度，各级教育领导应定期对管辖区域内的城乡学校进行检查，评估城乡学校的硬件教学设施、教师素质、教育费用等方面，认清城乡教育的差距，让政府的投入力量能够更具有针对性，将政策的执行效果提到最佳，以实现城乡基本公共教育服务供给均衡。

参考文献：

[1][4]王瑜.从文本到实践：论教育平等权的宪法保障及其路径选择[J].中南大学学报（社会科学版），2014，20（6）：121-125.

[2]王海卫，李朝英.黑龙江省农村公共服务供给问题分析及对策建议[J].黑龙江对外经贸，2010（3）：95-96.

[3]赵云旗.优化我国转移支付结构研究[J].中国财政，2015（16）：16-18.

（責任编辑：姜海晶）