我国政府经济管制的发展与存在问题探析

王造鸿 迟文嘉

摘要： 政府管制是政府对市场进行干预的主要手段，经济管制在应对市场失灵、削弱垄断势力、促进市场经济平稳健康发展等方面发挥着积极作用，同时对于维护公众利益、增进社会福利都有着重要意义。本文在对经济管制做出简要概述的同时，阐述了国内外经济管制的演变趋势，列出了当下中国经济管制面临的问题，并提出对策与建议。

关键词： 管制 市场 垄断行业

一、管制概述

因为市场经济中的市场结构变动不能保证资源配置效率达到最优、社会福利不能实现最大化，所以要引入政府管制进行干预。政府管制（government regulation）在现代可以理解为国家干预。在我国学术界又被译为“规制”，而在政策层面上，通常被译为“监管”，通常指在市场失灵的条件下政府对市场进行干预。

二、理论综述

（一）公共利益理论

公共利益理论认为由于自然垄断，并且在信息不对称情况下市场存在竞争不完全性缺陷，加之外部性、公共物品等因素，导致经济实体及相关行业由于市场失灵而使资源配置效率低下、资源配置不合理和垄断会直接影响公众利益。为了改进市场失灵所带来的影响，政府作为管制机构发挥相应的调控作用，对被管制对象进行间接的引导和直接的干预来改变企业的行为，以保护社会公众利益不受损害。

（二）管制俘虏理论

管制俘获理论前提是政府管制者、市场主体和消费者都被假定为纯粹的经济人。政府作为管制者在追求利益的情况下存在寻租动机，在企业的影响下，倾向在监管过程中运用其监管权力为企业的盈利提供维护，与被管制者共享垄断利润，进而成为企业的“俘虏”，政府反而成为微观企业主体追求利润的一种手段。

（三）利益集团理论

利益集团理论的主要观点是：社会中的各个利益集团代表了其成员的利益，而各种利益集团在生存发展过程中有相互竞争的关系，将会竞争发展出一个势力更大的利益集团。无论政府是否应该管制，只要当这个更大的利益集团认为被经济管制能够给他们带来更多的利益时，便会要求政府进行管制。由于利益集团的势力已足够大，管制机构受到影响而听命于这一集团而进行相关管制措施。

三、政府管制的演进

19世纪公共事业开始兴起的同时管制也走向历史舞台，在西方国家，随着1776年亚当·斯密的《国富论》第一次系统地论证了自由市场这只“看不见的手”在配置资源方面的力量，竞争将使产品的市场价格等于自然价格，即生产成本，并使整个社会的经济运行达到最好的效果，它提倡自由竞争、反对国家干预，这也逐步成为了当时社会的主流思潮并持续了近一个世纪。1890年马歇尔把边际效用、边际成本等研究成果纳入到一个统一的价格决定框架，提出了局部均衡理论，在这里价格由供给与需求共同决定。1921年奈特在《风险，不确定性和利润》中阐述了完全竞争的市场状态。在完全竞争的条件下，价格等于边际成本和平均成本，生产在平均成本最低处进行，企业没有超额利润，市场出清，社会福利最大化，此时，反对政府对经济进行直接的干预，主张政府作为“守夜人”的角色维护市场竞争秩序。随着公用事业和大型制造业的兴起和发展，垄断开始慢慢走上历史舞台，到了19世纪80年代，兴起了关于竞争和垄断的讨论，开始出现两个相反的声音，一些经济学家依然反对政府干预，与此同时也出现了支持政府干预的人群。这时，美国也开始出现各类早期的管制机构。一般认为，19世纪末20世纪初是公共事业管制的滥觞时期。这一时期管制机构力量还比较薄弱，缺乏行政和执法权力，但已经开始向公众公开一些成本、服务质量等信息，以此约束公用事业公司。在1929-1933年经济危机时的罗斯福新政期间，美国在联邦层面上成立了一大批专业化的独立的管制机构。独立的专业化的管制机构作为市场竞争的替代是解决自然垄断行业市场失灵、维护社会经济秩序的重要制度保障，由此管制型国家开始兴起。随后哈佛学派提出了鲜明的反托拉斯和加强政府管制的建议。20世纪60年代至70年代，芝加哥学派经济学家认为管制收效甚微。斯蒂格勒1971年提出了“俘获理论”，管制被认为实际上是加剧而不是缓解了垄断问题。20世纪70年代，可竞争市场理论认为政府应该尽可能地取消经济管制，特别是市场准入管制和价格管制。20世纪80年代开始出现激励性管制与新管制经济学。自然垄断行业管制改革的另一种途径是对管制方式本身进行改革，从传统收益率管制转向激励性管制。

相对于西方国家，中国的政府管制出现较晚，发展速度缓慢，中国的经济管制演进大体可以分为四个阶段：第一阶段是管制较少较弱阶段，第二阶段是计划经济时期开展的全面管制阶段，第三阶段是较为放松管制阶段，第四阶段进入到全面放松管制阶段。在演进过程中，由于一些特殊的历史时期导致了管制的變化和停滞，但长期来看，演变趋势并没有改变。

四、当前我国经济管制面临的问题

相对于西方国家，虽然我国基本的管制体系已经形成，但政府管制的历史并不长，还在探索发展阶段，经验不足，存在着诸多问题。如缺乏降低管制成本的积极性，当前政府经济管制的成本包括以下几个方面：为维护经济管制的强制力和权威性，可以进行相关法律法规的制定与完善，这不仅需要时间成本、人力成本，并且一项法律法规的起草、征求意见、研究讨论、提交上级机关批准到出台，需要各类成本费用作为保障。政府进行经济管制还需投入运营成本，如相关机构的设立、执法队伍的建设等。还要考虑政府管制过程中寻租与反寻租的成本费用。但政府管制机构不是以营利为目的的商业机构，本身缺乏降低成本的主动性，并且由于政府管制机构并不存在行业竞争情况，因而对降低成本、提升效率缺乏根本动力。管制的公平性问题：由于我国的市场结构特点，管制机构对于国有经济和民营经济存在着区别对待的情况，管制机构有维护国有企业的动机，一些政府管制部门在履行行政职权的过程中，既是裁判员也是运动员，双重身份。部分管制机构与国有企业存在着一定的利益关系，因此，政企不分家、双重身份使得管制机构确保不了公正性和独立性，这也降低了管制的质效，难以维持管制机构权威性。管制缺位越位和管制过度问题：在管制过程中，可能会出现管制者不作为，管制权力范围的扩张以至越位或过度。比如某些垄断行业，尤其是国有垄断企业，政企不分家的情况使政府既是管理者同时也是获益者，这种双重身份使得管理者无法保持中立位置，他们会倾向于利己方向，于是就会出现对某些国有企业的管制进行放水，最终导致政府管制缺位的情形出现。另外，有些本应由市场自由进行调节的价格如水电费等，也由管制机构进行控制，那么就出现了管制越位，这不利于市场的自由发展。另外，虽然当前中国公用事业的价格受国家发展和改革委员会的统一管制，但价格管制要求管制者掌握大量有关企业经营成本的信息，因此难以做到有效管制，由此还会导致某些垄断的国有企业的内部控制问题，如过度投资、过度在职消费等，还会引发一系列社会矛盾。

五、对策与建议

不论在西方发达国家还是在中国，政府管制都对国家的市场经济发展起到重要的影响作用。由于我国政府管制时间且不长且经验不足，可以借鉴西方发达国家，采取一些有效措施来促进我国政府管制的发展，例如我国经济管制方式较为单一，可以采取多样化的管制方式，来调节政府管制与自由市场之间的关系。我们应充分发挥自由市场的自身调节能力，使市场自动达到最大的平衡，但同时对于一些特殊的行业如银行业等还需管制机构加强监督管控。还可以成立独立管制机构进行专业的管制，同时需要根据所掌握信息的完全程度，适时推进管制的改革，引入更加具有激励性的管制政策。同时提高管制机构的业务能力，发现市场经济管制的规律，不断改进和完善现有管制制度，加强有关法律法规的建设。管制机构应处于中立位置，不应存在利益偏向，社会对管制机构的监督也是一种促进方式，对不合法、不合规的管制现象进行严厉惩罚以提高管制效率与水平。

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王造鸿供职于中国农业银行长春培训学院，高级经济师;迟文嘉供职于中国农业银行长春培训学院，经济师