从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设

刘建敏

摘 要： 多规分立严重影响我国国土空间管制与治理效率，规划融合与组合是规划体系基本建设方向。在现行空间规划体系问题分析与地方“多规合一”经验总结基础上，本文指出我国空间规划体系的发展趋势将是“分久必合，合中有分”，应以保护管控规划为基础、综合规划为引领，构建空间规划编制体系，形成空间治理合力;强化决策民主和权力制衡，完善规划行政管理体系;以新的规划理念和技术为先导，逐步完善空间规划内容体系;制定和调整空间规划有关法律法规，完善空间规划的法律体系，为空间规划提供基础保证。

关键词： 空间规划体系;建设;措施

【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）03-0022-01

引言：空间规划体系是一个国家政治、经济、社会、文化、法律特征的特殊体现，随着时代发展而不断发展完善，建立符合中国国情的国土空间规划体系，对于优化空间开发模式、加快转变经济发展方式，促进经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。我国空间规划经过多年的发展、完善，已经形成了空间规划体系。但是，我国的空间规划体系存在诸多问题，在一定程度上影响了空间规划的权威性和调控效能等问题。我国空间规划体系所存在的诸多问题与自然资源监管体制不健全有一定程度上的关系，完善自然资源的监管体制已经是当务之急。根据《深化党和国家机构改革方案》，我国组建自然资源部来负责空间规划体系的建立和监督实施。

1 国土空间规划体系建设现状

1.1 不同规划功能交叉与缺位并存

在相同空间尺度，国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划并存，各自独立对同一国土空间开发利用进行布局安排。然而，经济社会发展规划落地必须进入土地利用规划与城乡规划的范围;土地利用总体规划涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等属于发展改革部门的职能;为强调区域协调和城乡统筹，城市规划逐渐发展出省域城镇体系规划，城市总体规划的规划区范围扩展至市域辖区，不可避免地与土地利用总体规划交叉。同时，不同规划之间缺乏共识，在规划期限、目标、指标、内容等方面都存在不同程度的差异，在国土空间开发与保护布局安排上的矛盾冲突更为明显。在陕西省榆林市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致面积约占规划面积的75%，林业规划与土地利用规划一致的仅40%。规划过多过杂、“群龙无首”的状况，限制了政府空间管控能力和市场配置资源作用的有效发挥。

1.2 尚没有统一的空间规划

空间规划需要超越部门利益，从战略高度协调好各种空间需求，既要保障经济社会发展，也要保护生态环境。但长期以来，由于缺乏统一的空间规划，各类规划在“条”上自成体系、在“块”上相互冲突，不能有效规划空间开发秩序。从横向看，具有空间规划性质的有主体功能区规划、城镇体系规划、国土规划、土地利用规划、环境保护规划等等，这些规划大多自成体系、决策分散、相互掣肘，规划的内容、期限和边界等都不一致，影响管理效能和社会效率。从纵向看，规划层级日益增多，内容趋同、职能不清、事权错配，影响空间政策的统一性和有效性。尽管“十三五”规划纲要提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”，但由于主体功能区规划相关的政策不配套、省级以下行政单位也尚未出台主体功能区规划，在实际操作中协调难度非常大。

2 从土地利用规划角度浅谈国土空间规划体系建设

2.1 基础信息平台的构建

有必要构建统一的地理基础信息平台。目前，不同部门已建有多个类似系统和平台，如国家自然资源和地理空间基础信息库、金宏工程信息共享平台等。还有一些部门和机构提出了新的建设计划，如建立资源环境承载能力监测预警机制，并需要配套建设资源环境承载能力评价地理信息系统，环保部提出要“建立生态保护红线监管预警体系”，国家自然资源和地理空间基础信息库即将建设二期工程。这一工作的重点不是另起炉灶新建独立的系统，而是对现有平台进行整合和完善，通过理顺机制实现资源整合，促进信息资源共享，并避免人力、物力、财力的浪费。

2.2 正确定位规划职能，划分规划与市场界限。

在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益損害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。

2.3 完善空间规划治理政策

空间规划作为行业政策空间尺度的协调和综合，可以被看成是跨行业空间政策的协调。因此，空间规划实际上是提供一个以领土为基础的战略，作为政策制定和实施的框架。不论是哪种层级的空间规划，都需要划分功能区，也是为了分类施策，使区域土地、财税、投资、产业政策更加精准化、精细化和精益化。实施差异化土地政策。根据不同区域的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用政策和管理政策，科学合理地确定各类用地规模。加快推进城镇化地区农村集体经营性建设用地入市，提高土地利用效率，缓解土地供需矛盾。严格控制大城市和特大城市建设用地增量，明确城镇、产业和园区单位面积土地承载量的集约用地标准，提高土地资源节约集约利用水平。加快建立城镇化快速发展地区城市人口规模与用地规模相挂钩的制度，适度提高居住用地比重，促进“三生”空间更加合理。扩大生态功能区和农产品主产区城乡建设用地增减挂钩指标的交易范围，盘活农村土地资产，鼓励农民带上“嫁妆”进城。

结语：加强规划间的融合，实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的综合性规划，建立统一完善的国土空间规划体系是适应新常态经济发展方式的必然选择。目前“多规合一”在一些地方进行了实践探索，奠定了一定的基础，积累了宝贵的经验，但是还没有建立起全国范围的基于“多规合一”的空间规划体系，而且随着经济社会的发展变化，规划必须具有一定的弹性，需要做到动态性规划。我国的国土空间规划体系建设任重而道远！

参考文献

[1] 李伟，姚岚.中国土地利用总体规划存在的问题及其完善路径探究.中国集体经济，2010，（19）：38-39.

[2] 祁帆，邓红蒂，贾克敬，等.我国空间规划体系建设思考与展望[J].国土资源情报，2017，（07）：10-16.