城市地下空间数据资源共享现状及对策建议

薛艳萍

摘要：随着城市地下空间开发利用掀起高潮，如何整合数据资源为城市地下空间规划、建设和管理服务，数据资源共享无疑是一种有效的途径。本文以杭州为例， 分析城市地下空间数据资源管理和共享现状，探讨城市地下空间数据资源共享机制和管理体系、数据标准化管理体系以及客户端应用模式。

Abstract： With the upsurge of urban underground space development and utilization， how to integrate data resources for urban underground space planning， construction and management services， data resource sharing is undoubtedly an effective way. Taking Hangzhou as an example， this paper analyses the current situation of urban underground space data resources management and sharing， and discusses the organization and management mechanism， data standard management system and application service mode of urban underground space data resources sharing.

关键词：地下空间;数据共享;现状;对策建议

1  杭州市地下空间发展概况

1.1 数据总量

近年来，杭州市委、市政府高度重视地下空间开发利用工作，“十三五”期间大规模的地上、地下交通设施的立体化建设，带动了地下空间利用规模快速攀升。至2018年底，杭州市地下空间开发总量突破8300万平方米（市区7950万平方米）。按常住人口计算，市域人均地下空間面积8.5平方米（市区9.3平方米），位居全国前列。

1.2 功能类型

地下空间开发利用的功能类型比较齐全，包括地铁、地下停车、地下道路和交通隧道、地下人行过街道、地下商业娱乐、地下博物馆、综合管廊、平战结合人防工程等。

1.3 规划总量

“十三五”及今后一段时期，杭州城市建设的重点工作是地下综合管廊和地铁建设，借助杭州市2022年举办亚运会契机，2021年杭州市将建成通车10条地铁线网，预计2020年杭州市区地下空间开发总量将突破9000万平方米。累计建成80公里地下综合管廊。到2022年建成10条地铁线和2条城际铁路线，运营里程达到446公里。

2  国内地下空间数据共享发展背景

2.1 从单要素系统的建设向综合应用转变

无论是政府公共服务事项的决策办理还是社会公众对地下空间信息的需求，都不是单一数据的需求，而是将众多地下空间数据信息有效整合、分析提取关键信息。国内许多城市地下空间信息平台的建设已由单要素系统的建设向综合信息平台的发展，综合应用方向发展。如上海市建立地下空间信息基础平台，总目标是以上海市城市地下空间为研究对象，通过地勘调查、物探调查以及数据采集、数据分析、数据整合等措施将地下建筑、地下管线、地下交通等设施的数据进行汇总。同时，利用GIS技术对接上海市城市地理信息基础数据平台，与地面空间信息形成整体，使地上、地下空间数据建立在上海城市统一坐标系下。又如北京CBD城市地下空间信息共享体系的建立，该体系主要由地层数据库、规划数据库、基础地理数据库、和人防工程数据库四部分组成。并以北京CBD数据交换中心为基础，实现数据集成、数据动态交换和联机检索，用以支持地下工程辅助设计、地下景观数值模拟和地下空间资源分析。

2.2 更加注重标准化体系的建设

地下空间数据信息的管理是一项长期复杂的任务，要做到数据的有效性和权威性，就需要建立统一的数据标准体系。目前，国内许多城市都开始了标准化体系的建立，从管理层面、技术层面以及应用服务等系统运行管理的每个环节都开始建立相应的规范标准。为基础数据库以及综合性平台的建设提供了基础保障。

2.3 更加注重相关政策法规的建设

1997年制定，2011年修订的建设部《城市地下空间开发利用管理规定》是我国地下空间开发利用的基本法律。其他相关法律主要有《中华人民共和国人民防空法》以及地方性法规。2011年浙江省出台了《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》，杭州市也随即出台了《杭州市地下空间开发利用管理办法》。可见，政策层面已更加注重地下空间相关政策法规的建设。

3  杭州市数据资源共享发展背景

2014年7月，杭州市委率先实施信息经济智慧应用“一号工程”。

2016年，杭州公布了 “城市大脑”智慧城市发展规划，按照规划，“城市大脑”将首先把城市的交通、能源、供水等基础设施全部数据化，通过“城市大脑”对整个城市进行全局实时分析，自动调配公共资源。

2017年杭州市在全国率先成立了数据资源管理局，其主要职能就包括制定数据资源采集、存储、使用、开放、共享等标准规范，组织协调全市政务数据和公共数据资源的目录制定、归集管理、整理利用、共享开放等内容。

2018年杭州市人民政府印发了《杭州市全面推进“三化融合”打造全国数字经济第一城行动计划（2018—2022年）》。

面对地下空间高速建设发展的机遇以及智慧城市建设融入城市化进程的政府决策，如何将两者有效结合发挥量级效应，数据资源共享无疑是最好的催化剂。

4  杭州市地下空间数据管理和共享现状

地下空间基本数据涉及管理机构职能概况及其共享情况：

杭州市政府于2012年成立杭州市地下空间开发利用领导小组，领导小组成员单位包括市建委、市人防办、市发改委、市规划局、市住保房管局、市国土资源局、市城管委、市地铁集团、市城投集团等单位。为进一步强化地下空间开发的工作机制，明确职能、分解年度建设任务，保障有效推进。2014年成立了地下空间开发办公室（设在市建委）形成统一协调机制，2017年出台《杭州市地下空间开发利用管理办法》。地下空间基本数据重点涉及市建委、市人防办、市规划局、市房管局、市国土局、市城管委、市城投集团、市城建档案馆等管理机构。

4.1 市建委

市建委掌握全市地下空间开发项目及开发总量情况，包括地下道路、地下过街设施、地下公共停车、地铁、地下管廊、地下商业设施、综合开发的重点项目等数据。2016年11月启动地下空间数据平台建设，目前已基本建成。数据平台仅限为内部决策提供依据工作服务;对地下空间项目进行开发建设管控，一般项目管控建设量，重点项目管控建设进度，未对外共享。

4.2 市人防办

市人防办主要从人防工程规划、建设、管理等方面掌握地下人防工程的情况，包括面积、功能、使用情况等方面。市人防办于2018年年底启动杭州市人防工程信息管理平台项目建设，该项目建设内容主要包括：存储、管理人防工程专业数据的人防工程信息管理系统和用于数据展示分析、辅助决策的电子地图管理系统，平台预计2019年年底建成，部分数据可通过政务云平台与各市直部门实现共享。

4.3 市规划局

市规划局主要从总体规划、控规、专项规划、规划研究等方面形成对地下空间开发利用的规划编制体系。分季度进行统计地铁、地下隧道、综合管廊、地下过街设施等数据。涉及到的地理信息数据共享平台有两个：一是杭州市基础空间数据库，面向全市所有委办局，办手续可共享（联络员制度）;二是杭州市地理市情平台：涉及地下空间数据的主要是管线的数据，提供离线共享，具体而言，签订数据共建共享协议，注明共享內容，以数据交换的方式进行离线共享。

4.4 市房管局

市房管局通过房屋测绘，对具体的测绘信息进行登记。包含房屋所在的地下空间相关数据。这些数据主要涉及商品房、商场、酒店等房屋建筑的地下建设位置及面积，均为矢量数据。所有数据采用杭州坐标，以GIS数据库保存，局内网可访问，但尚未进行大规模使用。现状未进行数据共享，数据资源闲置。

4.5 市国土局

市国土局掌握地下交通，城市地下管网，防空、防灾场所与设施，地下停车场（库），商业服务设施，物资仓储设施等需要纳入不动产登记的相关地下空间数据。现有数据主要用于国土局内部管理，尚未共享。

4.6 市城管委

涉及地下空间相关数据主要为地下停车、过街地道、道路隧道等数据。其中，地下停车数据包含停车场位置和停车位实时数量;过街地道和道路隧道主要为空间位置数据。2016年市城管委启动两大数据平台建设，即汇聚平台和智慧桥隧平台。其中，汇聚平台涉及地下空间的主要为停车场库信息及实时车位信息。汇聚平台已实现多方共享，于2016年通过与私人业主基于数据交换机制实现共享数据（部分通过财政支付购买数据），已接入多个私人业主提供的数据，拥有600多个停车场库信息，平台数据每年滚动更新。

4.7 市城投集团

主要包括城投集团建设的燃气管线及给水管线两类数据。与市城建档案馆的“杭州市地下空间服务平台”共建共享，每三个月更新一次数据。其中，管线工程的数据因涉密原因没有纳入平台共享。同时，各类数据之间因涉密原因缺少利用的便利性，不能互融互通，相互利用，各部门往往只能查询自身职能范围内的数据。

4.8 市城建档案馆

主要包括住宅小区等建筑工程和市政道路等市政工程的地下空间数据。地下管线设专网与市城投集团实现数据交互。其他地下空间数据目前仅有纸质档案资料，没有实现数字化。

5  杭州市地下空间数据管理和共享存在的问题及分析

5.1 数据资源闲置，数据价值挖掘不充分

通过现状调研发现，现有涉及地下空间数据的部门之间尚未充分实现数据共享，数据资源闲置。主要有以下几方面原因，其一，地下空间数据采集和共享标准尚未确立，即哪些数据通过共享可切实提高数据利用价值，而哪些数据又不必进行共享以降低平台建设成本;其二，缺少数据共享平台建设的统筹协调部门，部门之间存在数据共享的需求，但共享意识尚且薄弱，需要根据部门职责确立统筹协调部门，推进数据共享平台建设。

5.2 数据平台建设分散，存在信息孤岛

经调研，每个部门基本都有了各自的网站和信息系统，对于地下空间的信息系统，都是根据部门性质和行政特点只服务于本部门的工作，数据采集、管理、运维都是带有部门特色的标准。因此就造成了各部门的信息系统架构和数据格式标准等都各不相同，形成了一个个相对分散、相对封闭的数据资源库，以至于各部门的地下空间数据无法进行有效地资源共享，标准的不统一同时也造成了资源整合难，同类数据在不同部门重复建设的情况，造成资源浪费，存在着信息孤岛问题。

5.3 数据共享以离线为主，共享效率低

现状已有的部分部门之间地下空间数据共享模式主要为离线共享，这种模式存在数据资源拥有阶段性属性，使用范围局限，共享效率低等弊端。主要由以下原因所导致，其一，每个部门的地下空间数据从采集、分析、处理到实现共享，以及数据库的运维等均需要花费大量的人力和财力成本，并且这些成本只能是由信息供应方预先支付，离线或有条件共享可保障自身部门利益。其二，地下空间部分数据信息存在涉密问题。一方面要兼顾有效的地下空间数据的共享，另一方面要保障数据共享的安全性，降低风险成本，故而采用离线形式以达到目的。

6  杭州市地下空間数据资源共享对策建议

根据对现状的调研和问题及其产生原因的分析可知，影响到杭州市跨部门地下空间数据信息共享的因素很多。如：组织管理不健全、政策法规不完善、标准规则不统一、安全技术无保障等。现就杭州市地下空间数据共享机制构建为四套机制，三个管理层面。四套机制分别是：组织管理机制、信息整合机制、经济激励机制和安全保障机制;三个管理层面分别是：共享平台组织管理层、共享平台运行管理层和共享平台大数据层。上述机制和管理层面是有机联系的整体（见图2），对加强杭州市跨部门地下空间数据共享，建立“一体化”平台起到整体推进的作用，缺一不可。

6.1 共享平台组织管理层（组织管理机制）

组织管理层（机制）是“一体化”共享平台建立的基础保障。管理体制问题成为横亘在各部门之间地下空间数据共享的“拦路虎”，是问题的关键所在。通过建立组织管理机制，确定可行的工作机制和权威的协调机构，明确各组成部门的职责，打破部门间的信息共享壁垒，使跨部门的共享成为可能。同时，组织管理机制也是其他管理机制得以顺利建设实施的基础保障。

杭州市地下空间数据资源信息共享组织管理为三层体系架构。最高层是杭州市地下空间开发利用领导小组，设信息资源共享联席会议制，主要负责确立数据资源信息共享管理的战略规划;中间层是杭州市地下空间管理办公室（设信息化管理事项），具体执行联席会议确定的工作目标，在运行管理过程中协调各个单位之间的利益关系;底层是数据资源信息共享平台运行维护机构，具体开展平台的日常运行维护管理。（图3）

6.2 运行管理层（信息整合机制）构建

运行管理层中信息整合机制的构建是地下空间数据共享一体化平台的核心。主要核心功能为：数据共享目录、数据标准、数据共享、数据更新和数据管理。信息整合机制中的数据处理流程见图4。

6.3 运行管理层（经济激励机制）构建

无论是共享平台的建设，还是后期所需要的维护费用，都需要投入较大的人力物力，因此需要有稳定的资金来源以保障共享平台的长效运营。解决共享系统的资金保障问题主要可从以下几个方面进行：

①财政资金。财政拨款为主，部门自筹资金为辅。各部门应将其建设费用纳入部门预算，保障跨部门数据共享平台的建设及其正常运行。

②业务单位有偿使用资金。对应共享片平台的有偿使用权限，根据涉密程度，对部分数据实行有偿使用，业务单位在与数据交换中心签订协议，支付数据查询有偿资金后，可以在协议规定的范围内，进行查询、使用，以此降低财政资金供给压力。

③社会化资金。平台运行成熟后，可以参照英国、香港、日本模式，鼓励社会企业、社会资金投资入股，采取BOT、BOOT等PPP形式，如英法海峡隧道，香港东区海底隧道等都是采用这类融资模式建成的，利用社会化资金实现平台投资主体的多元化，保障共享平台的建设，加快城市地下空间发展的节奏。

6.4 运行管理层（安全保障机制）构建

数据资源共享的整个流程应建立完善的安全保障机制，确保其在数据提供、获得和使用的过程中不被窃取、篡改和破坏，保持信息的完整性、准确性和真实性，使得信息提供者和使用者都能以最小的风险来获得最大安全利益的一种机制。从组织保障、制度保障、数据安全保障、人员保障四方面构建保障机制。

①组织保障：通过绩效考核、监督考核机制来确保一体化平台上层运行组织平稳运作。

②制度保障：参照一体化标准、绩效标准等制度。制定数据安全管理制度，包括数据运维管理制度、数据存储管理制度、检查与监督制度、网络信息安全管理制度等。同时，可以采用第三方评价单位定时对各数据提供单位符合标准化程度进行量化打分，作出量化考核标准。

③数据安全、保密保障：应在三个层面加强数据本身的安全性管理：一是数据传输的保密性;二是数据存储、读取的安全保密性;三是平台涉及人事工作的保密性。

④人员保障：一体化共享平台建成到平稳运行离不开专业技术人员的研发、维护和修理。所以平台技术人员的保障非常重要。可通过四类手段实现人员保障：1）选拔优秀管理人员;2）提高一线操作人员技术能力;3）引进人才;4）人才继续教育和培训。

6.5 大数据层构建

利用地下空间数据共享一体化平台已经集成的数据系统，可根据具体需求，进一步进行筛选，构建地下空间大数据库，形成市级大数据系统中专业化的大数据层分支。研究纳入地下空间大数据层的数据主要为三类，包括地下生产、生活服务设施数据，地下公共设施数据以及轨道交通设施数据。

7  结束语

随着信息化建设的深入发展，基于单个部门提供的离散性服务已经越来越不能满足日益提高的社会需求。在数据共享的时代，杭州迫切需要开展地下空间数据的整合与共享，建立共享服务平台，为政府部门提供协同办公的交互平台，为企事业单位和公众提供网络化的服务平台，充分实现地下空间数据资源的价值。

参考文献：

[1]王萌.城市地理空间信息共享与管理办法研究[D].华东师范大学，2008.

[2]王珊珊.城市地下空间信息平台运行机制研究[D].华东师范大学，2008.

[3]王珏.杭州城市地下管线综合管理研究[D].浙江大学，2006.