《公共图书馆法》实施背景下的样本交存工作研究

关键词：《公共图书馆法》;样本;呈缴;交存;法规;细则;考核

摘 要：文章针对《公共图书馆法》实施背景下的样本交存工作进行研究，讨论了样本交存的立法目的和意义，分析了样本交存工作存在的问题：执行层面法规不够完善、奖励和惩罚措施缺失、不同类型出版物交存细则需要调整、交存细则要适应新的载体类型和出版形势、交存管理考核指标有待优化，并针对以上问题提出加快执行层面细则出台，出台多角度交存奖惩措施、教辅图书交存一册、重印书择最优版本交存一册、尽快出台数字出版物交存细则和技术标准、优化考核指标，以期不断完善有关样本交存的法律法规体系，使公共图书馆的样本交存工作得到更好的发展。

中图分类号：G250文献标识码：A文章编号：1003-1588（2020）03-0121-03

我国公共图书馆法是随着国家经济发展水平的提高以及公共图书馆覆盖率的提升而产生的，2017年11月4日《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）获得全国人民代表大会常务委员会通过，并于2018年1月1日生效。《公共图书馆法》从起草到最终通过，历经近十年时间，这是一件具有里程碑意义的事件，对公共图书馆界来说意义非常重大[1-2]。这部法律也是十九大后第一部关于文化事业的法律文件，有利于提高人民的科学文化素养，是打造文化强国的基础。

出版物的交存制度是指出版者须向国家指定机构交存一定份数的新出版物，接受机构进行妥善保存和合理使用[3-4]。出版物交存制度由来已久，最早于1537年在法国颁布，法律规定所有的出版者出版图书后必须向皇家图书馆交存，目的是为了查阅出版物的初始版本。这项法令虽然没有得到较好的执行，但却给其他各国带来了启示，1594年比利时也制定了出版物交存制度，英国、德国、瑞典、丹麦、芬兰等国家也相继出台了出版物交存制度。笔者从公共图书馆法的立法目的出发，对出版物交存制度进行了分析，并提出相应建议。

1 样本交存的立法目的与意义

颁布实施的《公共图书馆法》第二十五条规定：公共图书馆可以通过采购、接受交存或者捐赠等合法方式收集文献信息;第二十六条规定：出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物;第五十一条规定：出版单位未按照国家有关规定交存正式出版物的，由出版行政主管部门依照有关出版管理的法律、行政法规规定给予处罚。

出版物交存的立法目的：首先明确了国家图书馆及省级公共图书馆对出版物样本的法定接收地位，做到样本交存有法可依，有效保障了公共图书馆的馆藏资源建设;其次明确了出版单位作为交存主体的交存义务，促进出版单位规范样本管理;再次明确了出版行政管理单位对样本交存工作的监督权和处罚权。

出版物交存的立法意义：国家图书馆层面确保国家收集并保存各种形式的文献信息，有助于我國出版物文献的全面保存，满足国家和公众对文献的合理利用需求，有助于国家书目的撰写，有助于民族文化的传承;各省级公共图书馆接收本地区的出版物样本，有助于地方文献的收集与整理，有助于特色文献的收藏，为地方出版物的广泛有效利用提供保障。

国家图书馆作为国家文献信息资源总库（国家总书库），其文献采访方式主要有交存、购买、捐赠等。国家总书库的建设采访原则是中文求全、外文求精，国内出版物求全、国外出版物求精。由于很多出版物不走发行渠道，图书馆很难实现全品种购买，因此交存成为国家总书库“求全”的重要保障。随着《公共图书馆法》的实施，交存也将成为各省级公共图书馆文献采访的重要方式之一，对公共图书馆的馆藏资源建设具有重要意义，也为公共图书馆发挥其传承文明、服务社会的功能奠定了基础。

2 样本交存工作存在的问题及对策

《公共图书馆法》的实施使样本交存工作有了强有力的法律支持，但是，样本交存工作还存在诸多问题，如执行层面缺少细则法规、缺乏必要的奖惩措施、交存副本量大出版单位负担较重、新型出版物亟待纳入交存范围、交存管理考核指标有待优化等，这些问题都关系到交存工作开展的效果，需要尽快研究解决。

2.1 尽快制定执行层面的细则法规

即便有了上位法的支持，样本交存工作仍有许多具体细节亟待解决[5]。配合《公共图书馆法》的有关样本交存的实施细则目前还未出台，原有的细则即1991年的《重申〈关于征集图书、杂志、报纸样本办法〉的通知》已经被废止，目前在行的实施细则要追溯到1979年的《关于征集图书、杂志、报纸样本的办法》。由于年代久远，且其中对不同类型出版物的具体交存数量规定得不清楚，当时的规定与现在的出版形势已不适应，涉及的主管单位和接收单位都已更名，亟需出台新的交存细则。笔者呼吁由出版行政管理部门牵头，尽快制定交存工作的实施细则。

2.2 实施多角度的交存奖惩措施

2.2.1 行政管理角度。国务院2001年颁布的《音像制品管理条例》规定：出版单位应在30日内向国家图书馆、版本图书馆和行政部门免费送交样本。2011年颁布的《出版管理条例》行政法规的第二十三条规定：出版单位发行其出版物前，应当按照国家有关规定向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院行政管理部门免费送交样本，对于不按规定交存的出版单位给予警告处分，情节严重的责令停业整顿或吊销证照。由此可以看出，出版物的交存并不是无法可依，但公共图书馆接受样本交存的情况却并不理想，部分省级图书馆的交存率非常低，究其原因在于公共图书馆虽然是样本法定接收单位，但对交存不积极的出版单位却没有行政执法权，只能靠出版单位的自觉和出版行政管理部门的督促。因此，我国在出台《公共图书馆法》后，应继续出台一些有关样本交存执行层面的法规，加强公共图书馆和出版行政管理单位对样本交存情况的监管，形成一套完整的法律法规体系。

2.2.2 经济效益角度。目前，出版物都是免费交存，随着印刷、物流成本的增加，免费交存给出版机构带来一笔不小的经济压力。同时，在市场化条件下，出版机构完全是市场化运作，这也是自主经营的经济体不积极交存出版物的原因。国际上不少发达国家均有交存补偿措施，如英国、日本等国设有“补偿金”制度，加拿大通过减免税收实行间接补偿[6]。因此，我国可以探索交存补偿制度，对交存工作合格的出版单位可以给予出版物贸易税的减免或抵扣，降低过多交存给出版机构带来的经济压力;对交存不力的出版单位实行差别化减免或抵扣政策，从而激发出版单位的交存热情。

2.2.3 版权保护角度。尽管我国有法律和部门规章，但因缺乏强制力，且规章制度中的细则仍不明确，在实际操作中完全依赖出版者的自觉，相关法律法规没有达到预期的效果。笔者建议将送存制度写进版权法，针对没有交存样本的出版机构，不给予其出版物版权保护，送存制度与版权登记相挂钩。法国对交存制度的规定非常细致，从出版的种类、交存的方式、时间、数量、具体机构和奖惩情况都非常明确。

2.3 不同类型出版物的交存数量可以适当调整

以国家图书馆接收的图书样本数量为例，各省级公共图书馆如有类似问题可参照处理。表1为2018年全国图书出版物的交存情况。目前在行的交存政策为：新书每种交三册、重印书每重印一次交一册。从表1可以看出，图书实交234，203种，实交686，724册，交全种数为274，693种，其中重印书实交132，893种，占图书实交总种数的56.74%，重印书实交174，324册，占实交总册数的25.38%;交全种数为132，893种，占交全总种数的58.97%。随着按需印刷、快速印刷技术的发展，有些书单次印量越来越少，印刷次数越来越多，在绝大多数情况下重印时图书内容并无改变，每个印次都交存一册势必会造成一定的重复。例如，一些畅销书一年重印多达几十次，每次内容并无实质变化，几十册相同样书都交存，既会增加出版单位的经济负担，也会增加图书馆的收藏负担，造成不必要的浪费。国际上一些国家会选出最优版本进行交存，如：日本依据《日本国立国会图书馆法》的规定，对于同一时期发行的记录某一个特定著作或信息的多个版本，以适用性为原则呈缴最优版，国际图联和英美国家也有类似规定。因此，我国可以制定一个详细标准，如果重印书相比之前无明显变化则不必交存，如有明显变化则交存一册。

由表1可知，教辅图书实交34，288种，占图书实交总种数的14.64%;教辅图书实交100，008册，占实交总册数的14.56%;教辅交全种数为31，812种，占图书交全种数的14.12%。教辅图书的占比也较大，教辅类图书现行规定也按照每种交存三册执行，但教辅类图书的地域性和时效性很强，如果继续按照规定交存会导致占地面积大、利用率低，永久馆藏意义不大。因此，笔者建议教辅图书每种交存一册即可。

2.4 需适应新的出版物形势

目前，出版物交存范围还没扩展到数字出版物，而随着计算机和信息技术的快速发展，数字出版是未来出版的新趋势。根据图书出版物的统计，过去几年传统纸质出版物出版册数增长缓慢甚至有所下降，但数字出版物却保持逐年快速增长态势[7]。我国《公共图书馆法》对数字出版物的交存规定细则还没有出台，对于一些没有物理载体的出版物尚无接收政策与方案，对传统的音像电子出版社出版的新载体类型的出版物也无相应的接收方案，这对国家总书库数字资源建设无疑是一种损失。当前，国外许多国家已开展数字出版物交存工作，而《公共图书馆法》对于数字出版物是否属于公共图书馆交存范围的规定并不明确，相应的技术标准和操作平台还未出台。因此，我国需要尽快借鉴国外对数字出版物交存的规定，建立数字出版物交存的专门机构，制定数字出版物交存的特别条款，规定多种交存方式及交存的步骤和方法，有效利用并保存数字出版物，并在保护出版者权益的前提下实现合理利用。

2.5 优化交存考核指标

上述交存细则要想被真正落实到公共图书馆交存管理工作实务层面，交存管理考核指标还需要进一步得到优化。目前，考核指标以交存率为主，以交全率为辅，存在指标不够准确、及时等问题，我国需要以更及时、全面、准确的考核指标推动交存工作的精细化发展。以国家图书馆为例，国家图书馆出版物交存管理平台交存率的统计方法为：交存率=（某社某出版年交存样本种数/该社该出版年出版的总种数）×100%，其中分子是样书到馆后拆包、登记、记到、分流之后由平台统计出来，分母则是CIP数据、全国图书馆联合编目数据、书商数据的合集，其中最重要的是CIP数据[8]。CIP数据是出书前申请书号时的数据，非常及时、全面，但因其是预出书数据，由于后续原因一些书取消出版或者变更出版信息，CIP数据无法得到及时更新，造成一部分数据不准确;全国图书馆联合編目数据来自成员馆的馆藏数据，如果某条数据存在，说明至少有1个成员馆已有该书馆藏，但并不能完全掌握所有成员馆均缺藏的书，存在不够全面的问题;书商数据主要是可售书目，无法掌握不走发行渠道的图书数据，也是准确而不全面的。三种数据的合集能解决全面性的问题，但准确性却不好掌握。因此，笔者建议国家图书馆加强与CIP中心的合作，CIP中心能及时掌握撤销书号的数据，交存管理平台有后续优化时也要根据CIP数据及时删除撤号数据。我国只有将考核指标做得更及时、全面、准确，交存管理工作做得更精细，上述相关法规细则才能真正落到实处。

3 结语

《公共图书馆法》的完善程度标志着国家社会文化发展水平的进步。在《公共图书馆法》出台后，我国现有的出版物交存制度涉及对交存者的监督执法、奖惩、合理补偿、合理利用等问题仍需进一步完善，我国只有切实推进制度的完善，平衡各方利益，形成完整的法律法规体系，才能做好样本交存工作。立法高于行政，对行政权起到指导作用，样本交存工作不仅需要原则性的法律规定，也需要具体的执行细则。我国应尽快推动各方面细则的完善，形成一套完备的样本交存法律法规体系，使公共图书馆样本交存工作得到更快更好的发展。

参考文献：

[1]吴钢.我国图书馆法制化建设的突破与未来路径：《中华人民共和国公共图书馆法》颁布之际的思考[J].图书馆建设，2018（1）：30-36.

[2]汪东波，张若冰.《公共图书馆法》与国家图书馆[J].国家图书馆学刊，2017（6）：50-55.

[3]庞小菊.《公共图书馆法》出版物送存制度的立法研究[J].图书馆建设，2016（10）：17-21.

[4]曹淼，肖希明.美国图书馆政策的重点领域及对中国的启示[J].国家图书馆学刊，2012（1）：15-21.

[5]任宋洁，金武刚.呈缴本制度完善之路：《公共图书馆法》“交存”制度研究[J].图书馆，2018（5）：11-16.

[6]田红梅.出版物呈缴制度立法问题研究[J].出版广角，2018（6下）：58-60.

[7]姚瑞卿，曹子郁，许洁，等.湖北图书发行业现状与对策：基于全国行业视域[J].决策与信息，2018（8）：81-90.

[8]赵志刚.国家图书馆图书缴送统计方法与实践[J].图书馆理论与实践，2015（11）：20-24.

（编校：崔 萌）

收稿日期：2020-02-22

作者简介：张建存（1983— ），国家图书馆馆员。