环境执法外部监督体系的建构与作用探析

董克钻

环境监察队伍是我国环境保护领域唯一一支现场执法监督队伍，承担着各类污染源现场检查、环境应急、环境信访、举报接待工作，以及执行生态环境部门作出的处罚决定等[1]。我国环境监察队伍经过多年的建设，在规范企业排污、协调资源保护和开发、应对突发环境事件发挥了重要作用。然而，就环境监察队伍而言，内部存在人手不足、专业人员匮乏、执法水平参差不齐，外部存在基层舆情错综复杂、监管对象面广量大、环境信访纠纷增多、环保法律复杂多变等系列问题。因此，建立并完善行之有效的环境执法外部监督体系，对环境行政执法进行有效监督，规避环境监管过失风险，保障一线执法人员的人身安全显得尤为迫切。

一、公众监督是环境执法外部监督体系的基石

环境是人类生存和发展的基础，环境保护事业离不开社会大众的参与和支持。当前，我国环境执法突出的问题之一就是基层执法力量匮乏，面对数量众多的监管对象力不从心。以浙江省苍南县①经国务院批准，原苍南县龙港镇已于2019 年9 月25 日从苍南县析出，成立县级龙港市，但截至本文发稿，龙港市生态环境职能工作仍由温州市生态环境局苍南分局负责，本文数据包含龙港市。为例，根据2019 年全国第二次污染源普查数据，全县清查对象将近5 万家，入户调查对象超过1 万家[2]。相比之下，根据2019 年1 月生态环境部组织的生态环境领域综合执法改革基本情况调查，苍南县一线环境执法人员仅为67 名，其中19 人为混岗。显然，生态环境治理仅凭基层生态环境部门单打独斗已力不从心，群众的举报和投诉有助于生态环境部门快速查找、及时介入、易于解决生态问题。

（一）设立独立环境信访受理机构

环境执法和信访受理机构分工协作、互相监督，可增强环境污染纠纷处理的公正性。目前，仍有部分生态环境部门特别是县级生态环境部门尚未设立独立的信访机构，环境信访通常由监察支（大）队个别同志兼任，负责环境信访上传（答复市级生态环境部门、同级信访部门）、下达（乡镇监察中队或环保所具体查处）。信访处理监督机制和监督手段缺失，何时处理、如何处理通常由基层执法人员决定，信访处理的时效性、公正性缺乏保证。生态环境部门可根据实际情况设立环境信访受理机构，如“12369”环境保护举报热线或环境污染投诉受理中心等，培养独立的环境信访处置队伍，为实现公众监督搭建一个专业、高效的交流互动平台[3]。

（二）拓宽环境污染投诉渠道

《中华人民共和国环境保护法》第五十七条第一款规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”投诉渠道做到畅通、规范。2000 年以前，因为通讯手段不发达，群众投诉以来信来访为主；2000 年以后，随着网络日益发达，智能手机迅速普及，来信来访大幅减少，网络、来电成为投诉举报的主要渠道，网络投诉件急剧攀升。除“12369”热线电话外，生态环境部门可在微博、公众号、网站、短视频等互动平台开设官方账号，方便群众反映环境污染问题和提出环境保护诉求。

（三）发挥公众监督员的监督作用

邀请群众监督环境执法，维护公众对环境执法工作的知情权、参与权、监督权。如2018 年江西省乐平市探索实践群众监督环保工作模式，依托现有传媒平台，推出“环保曝光台”“环保回音壁”栏目。“环保曝光台”实行每天一报，发动老百姓举报身边的生态环境问题；“环保回音壁”对相关问题进行追踪问效，让老百姓全程监督生态环境问题的整改进度。该举措共解决群众身边的环境问题78 个，及时整改率100%，追责问责办事拖拉、处置不力的政府工作人员12 人[4]。

（四）建立公众参与奖励机制

公众通常会积极主动参与发生在身边且涉及自身权益的生态环境问题的监督，如果生态环境问题不发生在身边或影响较小，其参与积极性就会显著下降。政府部门可以建立奖励机制，激发公众参与的积极性。

奖励机制涵盖但又不限于奖励形式、基金来源、评价体系、奖励程序等方面。奖励形式可以多元化，包括物质奖、精神奖、现金奖等。如“环境卫士”荣誉称号的获得者可获邀参加政府部门主导的环保座谈，参观污水处理厂、垃圾发电厂、核电站等重大公共基础设施，或者用积分兑换当地景区门票，等等。奖励基金来源可以是财政拨款、社会捐赠。奖励机制评价体系主要根据环境违法情节轻重、提供线索充分有力等标准进行细化考核[5]。自2019 年1 月7 日浙江省丽水市实施《丽水市环境违法行为举报奖励暂行办法（试行）》以来，一位热心市民因提供有利线索帮助当地生态环境部门查处一起危险废物污染刑事案件，得到1 万元奖金[6]。

（五）完善环境公益诉讼制度

2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》宣告我国环境公益诉讼的诞生，环境公益诉讼成为公众维护环境权益的司法救济途径之一。《中华人民共和国环境保护法》第五十八条第一款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”然而，我国尚未建立成熟的环境公益诉讼制度，环境公益诉讼面临着原告资格门槛高、举证责任不明晰、环境损害鉴定难、诉讼费用高等系列问题，亟需出台行之有效的实施细则。

二、新闻媒体对环境执法的约束功能

新闻报道影响面大、公知度高，在政府外部监管中的地位举足轻重。环境执法机构应积极扭转传统观念，重视媒体尤其是微信、微博等新媒体在曝光违法环境行为和监督环境执法中的作用，培育相应的应对队伍，建立与新闻媒体之间规范沟通的机制。如定期发布环境违法领域十大典型案件，让群众能直观感受环境执法的成果与环保法律的威慑力，间接推动监管双方对环保法律法规的重视。2018 年，浙江省苍南县精心编制的《2018 年上半年苍南县环境违法典型案例解析》先后在《今日环境》、浙江新闻网发布，两周内浙江新闻网点击量达16.8 万人次，并吸引温州乐清、丽水缙云、衢州龙游等地环保部门来电来访交流学习[7-8]。

此外，基层环境执法人员常常会遇到企业抵触、周边群众不理解的情况，甚至出现“选择性执法”“以公谋私”等谣言，这时候如果借助新闻媒体的正面宣传，让更多人了解环境执法的来龙去脉和法律依据，让执法全过程在新闻媒体的监督下进行，可以有效减少执法阻力。

三、司法监督在环境执法外部监督体系中的强制力作用

按照党的十七大提出的公平正义的要求，需要加强环保法律、法规、规章和标准的实施，坚持公民在法律面前一律平等，坚持行政相对人在法律面前一律平等，更好地保障人民群众环境权益和社会公平正义[9]。环境监管权力的不法行使将严重削弱生态环境部门的公信力，严重损害环境治理成果。《中华人民共和国刑法》第四百零八条对环境保护领域渎职犯罪作出特别规定，即环境监管失职罪。《中华人民共和国环境保护法》等多部法律法规对环境监察人员的权力和义务作了明确规定，环境监察人员在履行国家赋予的权力的同时，必须高度警惕执法“红线”。

表1 我国及浙江省主要环保法律法规对环境执法的司法监督[12]

检察机关通常从三个方面判断行政机关是否依法全面履职，一是从行为要件上看，违法行为是否得到有效制止，相关主体侵害公益的违法行为是否直接损害公益；二是从结果要件上看，受损的公共利益是否得到有效保护；三是从职权上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段[10]。

2014 年，最高人民检察院开展破坏环境资源专项立案监督活动，严肃查办一批环境资源犯罪背后的职务犯罪，这是督促环境保护行政职权落实到位的最严厉方式，也是切断权力寻租、权力俘获与严重侵害环境法益行为之间关联的最后手段。2013年7 月至2015 年12 月，全国新收环境监管失职罪刑事案件48 件，审结49 件，生效判决涉及人数63人[11]。

环境执法机构应定期组织培训和风险教育，教育本单位员工如何在法律框架下履行自己的职责。同时，生态环境部门可以聘请律师事务所法律顾问、公检法系统司法人员，指导环境执法人员规范调查取证流程。

四、结语

随着经济的高速发展，环境污染和生态破坏事件时有发生，环境保护问题日益成为全社会关注的焦点问题。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，生态环境部门的地位日益突出，随之而来的是不断提高的履职风险。在这个大背景下，迫切需要建立起公众监督、舆论监督、司法监督相结合的环境执法外部监督体系，切实保障环境监察队伍的人身安全，这项工程任重道远。