新冠肺炎疫情对我国农产品有效供给的主要影响及对策

李丛希 谭砚文

摘   要：新冠肺炎疫情给我国农业农村发展造成了冲击，对农产品有效供给构成了威胁。疫情防控前期，区域性的封村封路、道路交通阻隔造成了农产品供应链中断导致农产品大量滞销，农业生产要素投入不足使农业生产能力下降，疫情在全球蔓延使农产品进出口贸易的不确定性增加，疫情防控后期的农产品供给压力增大。在梳理和总结疫情防控期间的农产品供给政策的同时，提出建立和完善农产品应急调控体系，加强国际疫情防控合作，实施疫情灾害补偿，强化农业科技创新并加快制定和落实有关政策，以保障疫情防控期间及后新冠肺炎病毒时期的农产品有效供给。

关键词：新冠肺炎疫情;农产品供给;供给政策

中图分类号：F323.7 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）02-0016-07

一、引言

保障农产品有效供给是农业供给侧结构性改革的主要目标之一，是稳固“三农”压舱石作用的物质基础。2020年中央一号文件指出，“2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年”，要“保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”。然而，我国农产品供给面临的最大问题是供给结构性失衡，无效供给和低端供给过剩，有效供给和高端供给不足[1]。因此，需要加快农业供给侧结构性改革，以实现我国农产品更有效率、更可持续的供给[2]。近年来我国农业发展的国内外形势复杂，农产品贸易摩擦、非洲猪瘟、高致病性禽流感、气象灾害等影响农产品有效供给的不确定性因素在显著增加。2019年12月底新冠肺炎疫情①的爆发更使得重大突发公共卫生事件成为当前制约我国农业农村发展和威胁农产品有效供给的最大不确定性风险。从2019年12月底至2020年3月18日国内新增病例为零，新冠肺炎疫情已持续两个多月，随着疫情向全球迅速蔓延，疫情防控结束时间愈发具有不确定性。此次疫情对我国社会经济产生重大影响，农业也不可避免的遭受冲击，实现疫情防控期间农产品有效供给成为应对疫情工作的重要内容。2月5日，国务院副总理、中央农村工作领导小组组长胡春华在出席全国农业农村系统应对新型冠状病毒感染肺炎疫情视频调度会时强调，要“加强蔬菜、肉蛋奶、粮食等生活必需品的生产供应”，“搞好供需对接，畅通供应渠道，坚决防止脱销断档”。

近期，新冠肺炎疫情对农业的影响成为了学者们关注的焦点。张成明（2020）分析了新冠肺炎疫情对四川农业的影响，从春耕生产、农产品销售渠道、农业企业资金、农业基础设施投资等方面提出了政策建议[3];于爱芝（2020）认为，当前疫情明显制约了我国的农产品进出口贸易且其持续影响的风险不容忽视，应科学施策降低疫情对农业国际化的影响[4];史磊等（2020）从生产、流通、消费和贸易四个方面分析了新冠肺炎疫情对我国水产业发展的影响[5];梅新育（2020）認为新冠肺炎疫情下的农业与能源市场之间有可能通过一定机制发生传导，最终将进一步加剧农业的困境[6];蒋和平等（2020）对疫情爆发给粮食种植业、畜牧养殖业、种业、休闲农业、农产品加工业、蔬菜业、水果业、花卉业等产业的影响进行了分析，并提出应从保障粮食安全和重要农副产品有效供给、保障乡村道路运输通畅、加大农业金融支持力度、建立政府、企业和市场互动的农业灾害救助体系等15个方面着手，推动我国农业发展[7]。尽管学者们从单个省份、具体产业及国际化等多个视角，重点探讨了疫情对我国农业发展的影响并建言献策。然而，当前全球疫情防控形势严峻，影响全球粮食安全的不确定性风险剧增，急需从农产品有效供给的角度分析新冠疫情对我国农业的影响。我国既是农产品生产大国，也是农产品消费大国和农产品严重依赖进口的国家，农业市场的稳定和农产品的有效供给，是一个需要高度重视的研究课题。习近平总书记近期对全国春季农业生产工作做出指示，“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全”。因此，分析研判新冠疫情对国内农产品生产供应的影响，及时梳理我国应对疫情保障农产品供给的政策措施并根据国内外疫情发展变化形势提出有关政策建议，对保障疫情期间农业正常生产、农产品有效供给和国家粮食安全具有较强的现实指导意义。

二、疫情对我国农产品有效供给的主要影响

疫情对我国农产品有效供给的短期冲击较大，主要表现在农产品供应链中断，农业生产要素投入不足，国际农产品贸易受阻等方面。

（一）疫情防控前期，道路交通阻隔导致农产品供应链中断

农业的特殊性使农产品供应链与一般工业品相比更具脆弱性，遭受疫情冲击的风险更大。疫情防控前期，居家隔离政策使消费者自觉降低了对部分非必需生活物资的采购意愿，降低了市场消费端的农产品需求;道路交通阻隔使农产品和农资运输受阻;农产品加工业也处于停工停产状态，加之零售端普遍性的暂停营业，使农业生产经营者尤其是应对市场风险能力弱的市场“散户”农产品大量滞销，保质期短的生鲜农产品首当其冲，遭受的损失最大。畜禽产业因人、禽、畜疫情叠加，检验检疫时长增加，调运受限的状况尤为突出。尽管2月4日以来，国家农业农村部、国务院办公厅等多部门就保障禽畜产品及生产资料的供给出台了多项措施，多地也采取了一些措施，如广东为有关农业企业出具了《民生保供企业资质证明》等，但是调研发现，截止2月中下旬，村一级组织对过往车辆、人员仍实行严格管控、限制通行、隔离等措施，广东部分养殖企业就面临着饲料进不来、畜禽运不出的艰难困境，经济损失严重。

（二）农业生产要素投入不足导致农产品供给能力下降

要素投入的持续性、稳定性是农业正常生产的关键。新冠肺炎疫情对用于农业生产的劳动力、资金等可变性投入的不利影响较大。疫情前期的严格管控措施使部分农业产业的要素投入减少或者直接中断，对常年性生产的产业尤其是畜禽养殖业造成了严重冲击。主要表现为饲料供应和用工的短缺，猪瘟、鸡瘟等防疫物资的紧缺，产品销售遇阻加剧后续资金投入的不足，生猪屠宰量下降等。以广东为例，根据农业农村部信息中心的数据显示，2020年2月，广东生猪屠宰量为134.72万头，环比下降28.54%。从短期来看，疫情使我国畜禽养殖业的产能下降;从长期来看，疫情对畜禽产业链的不利影响存在着累积效应，如，禽畜产业育种延后导致后期市场产品供给不足、生猪养殖业新建猪场工期延后、疫情后期延迟出栏生猪集中屠宰问题等，都会对疫情后期畜禽生产和市场产生较大影响。

（三）进出口贸易受阻，农产品贸易形势严峻

保障主要农产品的有效供给，需要统筹农产品内外需和进出口协调[2]。 疫情爆发以来，部分国家调整了对我国的贸易政策，对我国农产品进出口贸易采取限制措施，给我国农产品外贸环境及重要农产品的有效供给造成不利影响。一方面，部分国家对我国农产品出口或我国公民入境采取限制措施，使我国相关农产品外贸企业或边民遭受损失。如1月底开始越南陆续关闭其与我国通商的边境口岸;1月28日至3月11日，阿塞拜疆、、哈萨克斯坦、毛里求斯、印度尼西亚、巴基斯坦、土耳其、格鲁吉亚等国先后暂停对中国有关农产品尤其是动物产品的进口。另一方面，部分国家对我国采取航班停飞措施，阻断了部分农产品的正常运输。短期内，航班禁飞、出入境限制、关闭口岸等对农产品贸易的影响较小。二月中下旬以来，我国国内物流的逐步恢复和复工复产的持续推进有效对冲了疫情对我国农产品进出口贸易的不利影响。根据中国海关总署数据显示，2020年1-2月，我国农产品进出口总额为341.47亿美元，同比下降0.1%，进口额为246.59亿美元，同比增长5.14%，但出口额为94.88亿美元，同比下降11.58%。2020年前两个月的农产品进出口总额与2019年11-12月的农产品进出口总额相比，大幅下降23.11%（见图1）。更值得关注的是，随着疫情在全球蔓延，势必加剧我国农产品进出口贸易严峻形势，损害相关农产品贸易企业的利益，不利于稳定农产品进出口，协调国内农产品的有效供给。根据WTO在2月17日发布的WTO货物贸易晴雨表数据显示，农业原料贸易指数、集装箱运输贸易指数、国际空运贸易指数都趋于下降，其中农业原材料贸易指数已下降至90.3（基准值为100），这是自2011年以来的历史最低点。

（四）返工潮及国内疫情结束后的农产品供给压力增大

2020年2月中下旬以来，随着复工复产的逐步推进，返工潮的出现增加了对农产品的需求;国内疫情的日渐好转使消费市场复苏，人均消费大幅回暖，复工复产的农产品加工业对农产品原材料的需求也在增加，主要农产品和农业生产资料价格面临上行或高位运行压力。

2020年2月份，我国玉米、大豆、食糖、猪肉、蔬菜和水果的价格均上涨，其中猪肉价格同比上涨172.79%，环比上涨6.50%;蔬菜价格同比上涨17.08%，环比上涨10.06%;大豆价格同比上涨8.46%，环比上涨2.35%;玉米价格同比上涨4.12%，环比上涨3.06%（见表1）。稻米、小麦、棉花、食糖价格维持在较高的价位。此外，根据农业农村部畜牧兽医局的数据显示，2020年2月份育肥猪、肉鸡、蛋鸡配合饲料等主要饲料产品价格均呈上涨态势。农业生产资料的上涨后期很有可能会导致农产品价格的上涨，进而引发一定程度的通货膨胀。

三、疫情期间保障农产品供给的主要政策措施与评价

（一）主要政策措施梳理

2020年1月下旬以来，中央和各地陆续出台有关政策措施保障疫情期间农产品的有效供给，主要政策措施及支持重点如下：

1. 不误农时，以农产品稳产保供为主线。农业持续生产是疫情防控期间保障国内农产品有效供给的根本。此次疫情爆发的时间节点临近春节，是冬春季蔬菜、肉、蛋、奶等农产品的生产和销售旺季;疫情持续时间长对春季农业生产尤其是春播春耕带来一定影响，禽畜产业因遭遇非洲猪瘟、禽流感等疫情叠加的畜禽产业受损较大。因此，中央有关部门针对“菜篮子”产品的生产供应及春耕春播出台了较多措施（见表2）。其中，农业农村部就分别出台了“抓好蔬菜生产保障供给”、“维护畜牧业正常产销秩序保障肉蛋奶市场供应”，以及加强畜禽疫病的防控及加大对生猪生产的财政和金融支持力度等政策。为了满足市场需求，多地从1月下旬开始陆续投放蔬菜和冷冻肉储备并根据国家有关政策，减免农业信贷担保费用并对农产品供给关键环节进行补贴。国家粮食和物资储备局于2月7日至2月11日组织投放玉米库存，以增加市場供应。

2. 疏通产销，维护农产品正常供给秩序。产销衔接，供应链稳固是保障疫情防控期间农产品有效供给的关键。为解决疫情防控期间部分地区因道路交通不畅通引发的农产品和农业生产资料产销脱节问题，国家紧急出台了相关政策，以恢复“菜篮子”和农业生产资料的流通秩序及畜牧业正常产销秩序。政策要求各地执行鲜活农产品“绿色通道”制度的同时，将畜禽、禽蛋、生鲜乳等纳入重要物资绿色通道通行产品行列，鼓励“点对点”生产、配送和调运，不得在县级及以上地方人民政府未批准的情况下擅自封村封路，拦截有关畜禽产业（包括仔畜雏禽及种畜禽、畜禽饲料、畜产品）运输车辆，确保屠宰场正常运转，使畜禽养殖相关企业尽早复工。从供给来源和供给的重点地区来看，政策要求把贫困地区作为“菜篮子”产品有效供给的重要来源，优先定点解决贫困地区滞销、卖难的农产品。

3. 内外结合，扩大农产品进口增加国内供应。进口中国需要的农产品，有效缓解国内农业资源环境压力，保障了国内供应和市场平稳运行[8]。疫情爆发初期，商务部出台有关政策，要求各地商务主管部门在扩大医疗物资及生产原料进口的同时，扩大肉类等农产品以增加国内农产品市场供应。2020年3月19日，海关总署出台口岸疫情防控和通关便利化方面的措施清单，支持各地海关扩大农产品食品进口，在重要口岸设立农产品和食品通关绿色通道，减免货物滞纳金。在出口促进方面，海关总署简化农产品出口审批程序，并就有关国家的贸易限制措施进行交涉。美国是我国主要的农产品进口来源地之一，中美贸易摩擦的缓和也有利于增加我国对美国农产品的进口。根据商务部数据显示，中美贸易战爆发前的2017年，美国是我国进口棉花、猪肉及其副产品、配制饲料的第一大来源地，是我国进口大豆、玉米、小麦、冻鱼和饲料用鱼粉的第二大来源地。2019年12月13日，我国发布《中方关于中美第一阶段经贸协议的声明》并于2020年1月15日与美方共同签署中美第一阶段经贸协议，把食品和农产品贸易作为协议的重要内容之一，指出“双方认识到其各农业产业、保障安全可靠的食品和农产品供给、有助于满足两国人民对食品和农产品需求方面的重要性，有意进一步加强农业合作，拓展各自的食品和农产品市场，促进双方之间食品和农产品贸易增长”。2020年2月6日，国务院关税税则委员会对包括农产品在内的原产于美国约750亿美元进口商品的加征关税措施进行了调整，其中包括自2020年2月14日13时01分开始，对加征10%关税的农产品加征税率调整为5%;已加征5%关税的农产品，加征税率调整为2.5%。

（二）政策措施评价

疫情防控期间尤其是疫情防控前期，我国制定的有关保障农产品供给的政策涉及部门多、支持力度大、覆盖面广，解决了疫情期间“菜篮子”由谁负责、农产品供给秩序应如何维护、农业生产如何正常进行的问题，有力保障了疫情防控期间的农产品有效供给，但同时也存在一些不足，有待进一步完善。

1. 政策措施创新性强，支持力度大。从国家政策层面，这主要表现在农业企业管理和农业信息监管及服务两个方面。一方面，首次对生产重要生活必需品的骨干企业及承担重要生活必需品的运输和销售任务的企业进行名单制管理，以强化对企业的资金支持，保障疫情防控期间重要医疗物资和主要农产品在内的生活必需品供应;另一方面，3月5日开通运行的全国农业农村应对新冠肺炎疫情数据服务平台首次将疫情防控与农业生产、市场运行、数据服务等模块综合，为农业农村疫情防控与农产品供给服务提供了国家性的权威平台。从地方层面来看，主要表现在结合当地实际，进行了一系列的农业金融、保险创新及农产品补贴政策创新。如广东省（2月28日）出台应急补贴方案，对家禽、水产品和蔬菜瓜果收储达到一定规模的经营主体给予补贴，以降低疫情对农业生产者的影响。

2. 政策文件出台密集，但尚不完善。为了促进农业复工复产，保证农产品市场供应稳定，中央及地方政府密集出台了多个文件，尽管有力地保障了农业生产的稳定发展，但仍然存在一些短板，需要不断完善。总体来看，这些不足主要变现为以下几个方面：一是政策出台的时间过于集中，多个政策条款重复，加大了基层政府执行的叠加成本;二是考虑推动复工复产的政策措施较多，而对疫情造成农户损失的补偿性措施较少，不利于激励农户的生产积极性，因而政策的执行效果可能会削弱;三是政策缺乏从国际视野应对农产品国际贸易的不确定性风险。目前，疫情全球化形势日趋复杂，亟待出台有关保障农产品进出口贸易的措施。

四、对策建议

针对疫情对我国农产品有效供给的主要影响，疫情防控后期，我国应注重从农产品应急调控管理体系建设、灾害损失补償、国际疫情合作、农业科技创新等方面保障农产品的有效供给。

（一）建立和完善农产品应急调控管理体系，规避农产品供求失调风险

现阶段我国重要农产品供给保障机制及应急调控体系亟待建立和完善，以应对各种不确定性风险。自上一次重大突发公共卫生事件SARS爆发以来，我国初步形成了突发传染病应急管理体系[9]，但应急管理上仍存在不足。疫情爆发后，信息不对称及农产品流通过程中的危机处理机制不完善对农产品供应链造成了较大冲击。建议在强调建立重要农产品供给保障机制的同时，建立综合、立体的应对公共卫生事件、禽畜疫情的信息披露、预警和快速反应机制。一是分别在国家和省一级设立综合动物疾病、人畜共患病、安全食品供应与响应机制的食品安全与公共卫生信息发布平台，通过科普有关疾病知识、防范措施、应对措施，提高公众防范意识及危机处理能力;二是在国家重点医疗物资保障调度平台基础上，建立区域农产品协调调运机制，增强有关疫情爆发后的区域协调响应及生产者、运输者和加工者之间的协调;三是进行农产品流通监管法制化建设，防止农产品流通过程中的粗暴执法和过度防控。

（二）加强国际疫情防控合作，保障农产品全球供应链安全

随着疫情在全球的持续蔓延，多国陆续宣布进入紧急状态，管控措施日趋严格，势必对全球农产品正常贸易流动造成影响。为保障疫情期间农产品对外贸易的顺畅及重要农产品的有效供给，建议加强与主要农产品贸易伙伴的贸易磋商，在加强疫情监测的同时，建立边境口岸疫情联防联控机制，采取因地制宜的手段进行边境贸易，确保口岸不再被单方面关闭，使重要农产品在内的基本生活物资优先通关，保障贸易双边边民的日常基本生活;对于粮食、大豆、油料、猪肉、棉花等大宗农产品的进口，应早谋划、早安排、早动员相关进口企业，尽早做足、做好市场调研，科学研判疫情结束后的市场需求，及时签订进口合同，确保我国市场短缺农产品的正常进口，保障农产品市场的平稳运行;加强农产品国际贸易风险预警和区域协调，以应对国际粮价上涨，增强农产品全球供应链的治理能力。

（三）强化农业科技创新，增强农产品供给能力

农业技术创新不再是某一生产领域单个的关键性技术突破，而是在“从种子到餐桌”的农业全产业链中实现农业技术的功能集成，或者以加速农产品流通为目标的信息技术发展（物联网、“互联网+”等） [10]，是保障农产品有效供给的重要支撑[11] 。加大对特定技术和制度创新的投入，则有助于提高大田作物的国际竞争力、提高粮食安全保障水平[12]。农业科技创新技术的研发应用对于保障疫情防控期间的农产品有效供给具有推动作用。一方面，要加强在农业生物育种、农产品供给安全、突发公共卫生事件及动植物重大灾害防控等方面的核心技术创新能力，加快补齐农业科技创新短板，促进农业结构调整和优化，提高粮食和重要农副产品的自给率的同时，鼓励数字农业技术在应对疫情风险及防控上的研发利用;另一方面，加快农业供应链金融创新和农业区块链建设，鼓励农产品流通技术创新和网络化发展，发挥农业信息技术在农产品流通过程中的作用。

（四）分阶段分重点，制定并加快落实农业支持政策

疫情爆发后，针对农产品生产、流通和销售等环节上的突出问题，国家近期出台的诸多政策对保障疫情防控期间的农业生产和市场有效供给起着积极的作用，但部分政策仍待加快落地。当前疫情发展的全球性、持续时间的不确定性及波及领域的广泛性，要求农业政策的制定要分阶段分重点并进行多部门的联合。要突出对粮油、畜禽、蔬果、水产等重点产业支持的同时，加大对地方脱贫攻坚产业和乡村富民产业的政策支持力度。建议国家和各地增加本年度财政支农力度，在前期已下达资金的基础上，分批次、分疫情影响轻重区域、分新型农业经营主体规模化经营程度增加资金额度，加大对疫情重灾区农业生产恢复奖补力度。同时，健全农业风险资金政府补助与担保机制，设立疫情期间农业生产受损上报、登记及补偿制度，及时开展畜禽疫情损失补偿工作，对因防控疫情造成的经济损失，给予生产经营者一定的财政补贴，确保疫情中后期农业生产的稳定和养殖规模的适度扩大，以满足疫情结束后市场对农产品的需求。

参考文献：

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[2] 江维国.我国农业供给侧结构性改革研究[ J ].现代经济探讨，2016（04）：15-19.

[3] 四川省县域经济学会课题组，张成明.新冠肺炎疫情对农业的影响及对策建议[ J ].当代县域经济，2020（03）：18-21.

[4]于爱芝 中央财经大学农村经济发展中心主任. 科学施策 降低疫情对农业国际化的影响[N]. 中国财经报，2020-02-18（007）.

[5] 史磊，刘龙腾，秦宏.新冠肺炎疫情下的水产业发展——冲击、应对与长远影响[ J/OL ].中国渔业经济：1-6[2020-03-06].

[6] 梅新育.受新冠肺炎疫情冲击 农业与能源市场传导风险压力加大[N]. 第一财经日报，2020-02-18（A11）.

[7] 蒋和平，杨东群，郭超然.新冠肺炎疫情对我国农业发展的影响与应对举措[ J/OL ].改革：1-9[2020-03-21].

[8] 韩长赋.农业农村部部长韩长赋：中国农业有底气应对经济风险[ J ].现代农业装备，2018（05）：5-7.

[9] 黄飞，赵国香，何剑峰，等.我国突发传染病事件应急管理的现状与展望——从SARS到人感染H7N9禽流感[ J ].中国应急管理，2013（06）：12-17.

[10] 曹博，赵芝俊.基于产业结构升级的现代农业科技创新体系研究[ J ].农村经济，2017（01）：99-104.

[11] 回良玉.加快推进农业科技创新 切实保障农产品有效供给[ J ].求是，2012（05）：3-7.

[12] 钟甫宁.正确认识粮食安全和农业劳动力成本问题[ J ].农业经济问题，2016，37（01）：4-9，110.

（责任编辑：罗湘龙）