运用大数据提升城市治理现代化水平

胡逸

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。党的十九届四中全会公报提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。数据作为新的生产要素，首次写入全会文件，与劳动、资本、技术、土地一起形成新的经济范式，标志着我国正式进入数字经济红利大规模释放的时代。全会同时指出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。大数据从“治理资源”到“国家治理技术”，对于全面提升政府治理能力具有重要意义。

在“数据爆炸”的时代，在中国，政府作为数据资源最重要的管理者，掌握著全社会80%以上的信息资源。有效开发利用数据资源，提高政府数据治理水平成为推进政府绩效提升的必然要求。

大数据对提升城市治理能力现代化的重要意义

“大数据”一词由英文“Big Data”直译而来，内涵和外延非常丰富。作为信息资产，大数据是一种新的生产要素和基础性战略资源，催生了新的经济形态;作为海量数据处理模式，大数据是一种新的科学技术方法，推动了产业升级和模式创新;作为观点理念，大数据是一种新的战略思维模式，为国家治理体系和治理能力现代化提供了全新的视野。大数据不但是一项新的科技技术，而且是一种全新的思维模式和工作方法，是治理现代化的一个重要内涵，也是国家治理体系和治理能力现代化的内在动力和重要支撑。

从治理理念视角看，大数据回应治理现代化对于“人本”的核心诉求。国家治理现代化的核心理念是“以人民为中心”，最终目的是通过有效治理实现人的现代化、全面发展和福祉。“以人民为中心”不仅要在顶层设计和指导思想中体现，更要根据人的特点落实到具体的个体。从“以人民为中心”出发，国家治理现代化须确立以人为本、从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”的“精细化治理”理念，致力于提升各类公众服务的精准供给能力，解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。大数据的数据采集与挖掘技术、大数据的智慧治理等均有助于领导者科学把握人民群众的需求特征，提高治理的匹配性、精准性及有效性，让数据多跑路，百姓少跑腿，从而提升公共服务的均等化、普惠化、便捷化水平，进而满足越来越多样化、个性化的需求，实现公共服务的“需求侧响应”，促进现代化治理从宏观走向微观，从一个主体走向多个主体，从粗放走向精细。

从治理体系视角看，大数据驱动治理体系按照“法治”要求的深化改革。党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。大数据与国家治理日渐融合为“数据化国家治理”，要建立健全运用大数据进行行政管理的制度规则，探索政府机构改革和权责碎片化的重新整合、政府体制机制的系统优化和流程再造、政务服务的全面数字化，等等。其表现形式就是“业务数据化”和“数据业务化”。“业务数据化”即依靠大数据信息与分析优势，对国家治理体系和治理能力从数据来源、政策的制定、监督和执行提供全方位的支撑，构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。“数据业务化”即政府治理一旦建立在大数据基础上，基于行政权力数字化运行的需求，对政务流程、组织构架、职能定位、岗位职责等进行数字化重塑，打破组织壁垒和信息壁垒，提高政府治理能力和公共服务质量。

从治理能力视角看，大数据提供治理能力“智慧”化解决方案。国家治理能力是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。依托大数据中心归集的多维度海量数据，彻底改变以往依靠抽样调查所得到的少量数据进行决策，从依托“局部—整体”逻辑推理转向依据“实时、全样、巨量”大数据的相关性分析与深度挖掘，使各类研判和预测主要指标“形”与“势”更有公信力。在宏观调控方面，决策分析数据不再局限于政府部门，还会对各行业、领域和消费主体形成的大数据进行分析研判，更好地提高供给侧结构性改革的精准性、有效性和灵活性。在产业升级方面，大数据赋能实体经济高质量发展，在加快改造提升传统产业的同时，自身也催生出新产业新业态新模式。在公共服务方面，智慧养老、智慧教育、智慧社区等领域的公共服务数字化应用前景广阔，为政府购买优质公共服务提供了新机遇。

大数据在城市治理现代化中的实践应用

城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。从根本上彰显国家治理体系须“以人民为中心”的本源诉求与底色。

数字政府。推动政府数字化转型，是以政府主要业务的数字化为基础，通过线上线下政务服务流程再造、数据共享和业务协同，不断优化组织架构，逐步形成“以人民为中心”的行政权力运行机制，提高政府透明度和行政效能，切实转变政府职能，构建开放、高效、整体性的数字政府。与以往的数据开放和共享工作相比，数字政府的数据治理更强调把数据作为一项资产，对其进行全生命周期管理——不仅要关注数据的共享，更要从数据的产生、归集，一直覆盖到交换、应用的全过程、全链条;既要推动数据的开放，也要强调确定数据权属、完善数据标准、保护数据安全和隐私等;既要通过“数据治理”推动党政机构的改革，也要在全社会形成有利于数据资产应用、增值的环境。以广东省的“数字广东”为例，广东先后开发了“粤省事”“粤商通”“粤政易”等APP产品。“粤省事”实现包括出生证、身份证、社保卡、户口簿、公积金、驾驶证在内的67种电子证照（卡证类+证明类）、883项高频服务事项、666项零跑腿事项的“一网通办”，拥有2152万实名用户，实现37719万次查询办理、日活量1687万。“粤商通”面向广东省1200万商事主体，首次将分散在政府各主管部门的企业开办、经营许可、清缴税款、出口退税、创业补贴、项目审批、不动产申报等319项高频涉企服务事项集成到同一个手机应用，全面支持企业“一站式”集成办事，并实现证照查验“免证办”。“粤政易”面向政府各部门，推出基于政务微信的统一协同办公平台，围绕政府内部办文、办会、办事、管人、管财、管物等需求，打造超过100款定制化应用，服务全省50万名公务员。

数字经济。与往年中央经济工作会议决议相比，2019年末的会议通稿中首次提出“大力发展数字经济”。数字经济并非第一次出现在重大会议中，过去几年中数字经济也被作为各地政府的一项重大工作来推进。在中央提出“推动高质量发展”的要求下，数字经济将成为着力点，因此在中央经济工作会议中着重提出。数字经济与实体经济融合是新时代经济发展重要方向，以经济社会发展数据资源的有效供给和挖掘利用为切入点，推动实体经济实现网络化、数字化和智能化转型升级，推动创新要素和市场应用良性互动，构建一、二、三产业、大中小企业融通创新发展的数字经济新生态。以杭州建设中国数字经济第一城，全面推进数字产业化、产业数字化、城市数字化为例：数字产业化把数字资源变成产业新蓝海，培育形成电子商务、数字安防、软件信息等万亿级数字经济产业集群，孕育和壮大了阿里巴巴、海康威视、网易等享誉世界的数字化平台企业，以云栖小镇为代表的发展载体也为阿里云、数梦工厂等一大批数字企业提供了腾飞的“云梯”。产业数字化为传统产业插上新翅膀，紧密围绕实体经济推进数字技术在制造业、服务业、农业的全方位、全角度、全链条应用，鼓励传统制造业“机器换人”，支持有条件的企业建设“机联网”“厂联网”，提高企业网络化、自动化、智能化制造水平。城市数字化打造“城市大脑”，使之成为深度链接和支撑数字经济、数字社会、数字政府协同联动发展的城市数字化治理综合基础设施。2018年杭州全市数字经济线上主营业务收入突破1万亿元，数字经济增加值占全市经济总量的1/4以上，对全市经济增长贡献率达到1/2以上，在全省数字经济中的比重达到1/2以上。

数字社会（智慧城市）。数字社会（智慧城市）的实质是对城市的智慧化管理和运行，以城市生态系统中的“人”为焦点，最大限度地為城市中的“人”提供衣、食、住、行、游、教等全面细致的服务，最终达到使城市居民都享受到安全、高效、便捷、绿色的城市生活的目的。以贵州“多彩宝”APP为例，大数据与民生服务深度融合，主动适应智能互联时代的新趋势，致力于创造更多智慧生活解决方案。老百姓只需轻点APP，就能在线获得政务办事、生活缴费、到家服务及其他本地生活服务，包括社保、医疗、治安、房产、交通、教育、司法等与生活息息相关的众多领域。“多彩宝”还能根据用户自身不同的情况，打造“千人千面”的用户体验，享受到生活半径内不同的服务。多彩宝业务在2018年实现了省、市（州）、县（区）全覆盖，正在向乡镇和行政村推广，在用户覆盖范围上已形成占固定人口6.5%的体量，成为用户普及率第二的省级移动门户。

运用大数据更好推动无锡城市治理现代化的建议

一流城市要有一流治理，作为国家传感网创新示范区，无锡要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，依托全面物联感知基础，运用大数据、人工智能等先进技术更好地优化城市治理、服务百姓民生，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，为全国智慧城市建设提供“无锡经验”。

更好地贯彻大数据“以人民为中心”发展思想，实现人本治理。（1）政务在线。以群众和企业的服务需求为导向，建立高质量的数字身份认证体系，通过业务精细梳理、数据高度共享，实现一张政务网通办大小事;以“互联网+政务服务”为突破口，实现政务服务“掌上办理”“不见面审批”，真正让数据多跑路，群众少跑腿。（2）智慧城市。其场景应用必须以人民群众体验为核心进行设计并快速迭代发展，更加注重可持续的市场化运营，构建无锡本地企业快速成长的生态环境，形成以数据智能为核心，利用网络效应建立超融合便民服务的生态体系，让人民群众切实感知和体验到“有文化、有温度”的新型智慧城市及大数据技术带来的便利。（3）数据开放。积极参与长三角地区的公共数据开放，建设全市统一的数据开放平台，有计划、有步骤地推进公共数据的全面开放，并通过数据开放营造创新创业生态，促进数据的增值利用。

更好地发挥城市大数据中心“城市大脑”作用，实现系统治理。（1）系统中枢化。城市大数据中心作为全市公共数据资源统筹管理的“中枢”地位，拥有汇聚数据资源、提供统一平台、支撑丰富应用的法定权限，大数据中心对其汇聚的数据享有控制权（但不享有排他的所有权），由专业团队把控全市统一技术架构，通过中枢系统实现各种已有或新建系统接入、拉通、融合，实现技术、业务和数据融合，既解决信息孤岛问题，又避免信息化重复建设。（2）数据在线化。建立全市统一的数据共享交换体系，对上积极协调省、市数据交换共享平台对接，政府部门履职产生的数据汇集到大数据中心，所需的非本部门数据来源于城市大数据中心，履职过程中产生、校验的数据也必须反馈给城市大数据中心，通过中枢系统联结，让数据及时流动，实现跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。（3）运行可视化。城市运行核心系统的各项关键数据通过AI转换成直观的几何图形、图表或其他直观形象方式，并生成多个“数字驾驶舱”，清晰有效传达要表达的信息，使受众能更容易理解大数据的分析结果并获取所需信息。各数字驾驶舱可以围绕经济、政治、文化、社会和生态等主题的可视化内容展开，也可以围绕各单位的工作职责、工作领域和工作重点的可视化内容布局。除了大屏版外还应有手机版，便于移动应用。

更好地凸显大数据辅助分析的“靶向”价值，实现精准治理。（1）决策精准化。加强财政、税收、金融、价格、能源、国资、商务等领域数字化应用，推进谋划、决策、执行、督查、反馈等数字化协同工程，以数据流支撑和引导技术流、资金流、人才流、信息流、决策流，通过分析、比较作出更精准的决策，尤其要做到各种资源体系协同共享，形成具有统一性的城市资源体系。（2）服务精准化。以面向公众真实的精准供给为方向，加强公共服务的供给侧结构性改革，应特别注意甄别高频服务事项，基于海量数据和公众线上行为轨迹的深度分析和价值挖掘，对现实问题进行快速识别并精准提炼公众需求，通过线上访问轨迹和点击行为识别公众的差异化需求，针对性改进政府线上公共服务、设计智慧城市应用场景，使公共服务越来越智慧化、主动化和精准化。（3）监管精准化。构建基于“大数据+云计算”双轮驱动的“事前管标准、事中管达标、事后管信用”新型市场监管模式，逐步建立以企业信用约束为核心的新型监管机制，进一步完善市场主体诚信档案、行业黑名单制度和经营异常名录管理，建立跨部门联动响应的公共信用评价机制、信用联合奖惩机制、信用综合监管机制，构建对市场主体行为全生命周期的监管链。深刻汲取安全生产事故教训，利用大数据技术精准排查安全隐患，对生产经营行为进行全时空追溯，提高监管的及时性和灵敏度。

构建公共数据管理利用的顶层设计，实现依法治理。（1）组织领导统筹。全面贯彻“党管数据”原则，加强数据领导力建设，建立市领导牵头的领导小组，在制度建设、基础支撑、数据对接、人才建设等方面加大统筹力度，扎实开展无锡“十四五”规划数字经济、智慧城市、信息化建设专项重大课题研究，鼓励支持各单位信息化主管为推进大数据治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。（2）公共数据立法。加快涵盖政府数据治理全流程、内容相互衔接的一体化制度体系建设，完善制度保障，为政府数据治理提供“依法治数”的良好生态。建立与完善政府部门大数据强制性披露制度与部门间数据共享制度，平台型企业及社会组织大数据公益性披露制度，完善公众隐私权保护的相关立法，打破政府不同部门之间、政府与相关行业数据系统之间的屏障，保障公民、企业和国家信息安全不受困扰与侵害，并实现政府对各行各业如何安全使用数据进行有效监管。（3）确保数据安全。建设政务大数据安全监测预警平台，网络安全态势感知平台，开展数据安全监督检查和风险评估，贯穿于采集、传输、存储、处理、脱敏、交换、应用、销毁的数据全生命周期。制定数据安全应急预案并定期开展安全评测、风险评估和应急演练，为数据安全打下坚实基础。

畅想未来，人们只需牢记自己的身份证号码，或借助面容识别技术，即可全天候在线访问电子政府，在网上办理各类政府部门的业务，提供各类证明。身上穿戴各种传感器，即可实时感知心跳、体温、汗液等各种生理指标，社区卫生服务中心会为你推荐健康的饮食搭配和适宜的运动方式，异常信息还将提供给医疗部门，将流行病爆发控制在萌芽期。交通出行可以实时获取车流、人流信息，通过数据建模用于线路规划，轻轨、汽车、飞行器等各类交通工具畅行无阻地行驶在地面和空中。教育部门可以通过对每个小孩的语言、行为数据进行采集分析，及时精准的感知到小孩的脾气秉性、智力发育水平，从而可以为每个小孩设计个性化的教材，可以培养出更多的科学家。对于突发灾害事故，城市管理者在数据的支持下评估其影响，决定疏散的范围、调配的力量和救援的方式，以最快的速度组织应对灾害事故，减少事故造成的损失。这样的应用场景还有很多，借助大数据的智慧，打造基于社会运行数据的城市立体生态系统，有望使这些美好愿景从科幻走向现实。

“治国有常，而利民为本”，党的十九届四中全会作出的一系列重大决策部署，充分体现了以人民为中心的发展思想，彰显了我们党治国理政的不变初心与使命担当。“中国之治”所承载的，是以科学技术为代表的生产力的发展，也是以数字化为手段的治理技术，更深层次的是以数字化驱动国家治理体系和治理能力现代化的新理念。无锡将适应时代变化、顺应人民期盼，把“小聪明”（技术）和“大智慧”（理念、制度、机制）结合起来，推动治理体系和治理能力现代化，让城市运行管理“聪明”起来、公共服务智慧起来、社会保障精準起来，更好满足人民日益增长的美好生活需要、促进人的全面发展，扎实推动高质量发展走在前列，奋力谱写“强富美高”新江苏建设的新篇章。

（作者系无锡市大数据管理局党组书记、局长）

责任编辑：张蔚菊