中国海外资源开发面临的困境及对策

李燕玉

(1.吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012； 2.吉林外国语大学 国际经济贸易学院，吉林 长春130117)

随着两次石油危机的爆发与资源民族主义的扩张，资源已经成为左右各国经济发展的重要因素。特别是进入新世纪以来，能源需求的快速增长与现有资源的有限性及分布不均的矛盾，使得全球范围内资源的争夺日趋激烈。在这一大背景下，海外资源开发作为一种高风险、高收益性事业，尤其是作为事关国家资源安全与稳定的跨国投资事业，日益受到了世界各国的高度重视，尤其是对于那些资源匮乏的国家来说，海外开发已经成为获取资源的主要方式。中国自加入WTO以来，经济发展迅速，经济总量保持高位增长，2017年GDP首次突破80万亿元，但同时资源的消耗量也是十分巨大的。诸多种类的资源已经从出口国变为进口国，特别是自1993年成为石油纯进口国以来，国内能源的供需矛盾愈加突出。虽然近年来在政府的支持和推动下，中国的海外资源开发取得了一些进展，但来自国际国内的挑战及困难也在增加。国际方面，面临着西方国家恶意狙击、资源民族主义扩张以及国际资源市场剧烈变动等诸多挑战；国内方面，政府推进海外资源开发的总体规划滞后、开发措施乏力、成效较差。而资源行业缺乏统筹规划的专门机构、相关企业风险防控能力低等问题，也导致相关企业的海外资源开发与投资颇受挫折。我国政府以及资源企业应深刻意识到海外资源开发的重要性，在抓住机遇弥补海外资源开发过程中的短板的同时，积极做好海外资源开发运作。

一、我国主要战略资源海外开发现状

近年来，在政府的支持和推动下，中国的海外资源开发不断发展，国有企业的海外石油业务不断扩展，并购了很多海外企业，在海外的资源渠道也得以开辟，由我国政府领导、海外资源国配合的合作模式也在稳步推进，海外能源产量和权益产量不断增长。

(一)石油天然气资源海外开发现状

1.政府主导下的海外油气合作快速推进。2008年国际金融危机爆发以来，资源国石油收入大幅下降、资金压力加大的情势却意外地促进了我国和相关国家在资源上的合作关系的加强，我国先后与哈萨克斯坦、俄罗斯、巴西等国家签署了贷款合作协议，开创了“政府指导，商业运作，金融促贸易，贷款换石油”的互利互赢新模式。[1]如中国向哈萨克斯坦提供100亿美元的贷款，中国石油天然气集团获得哈萨克斯坦国家石油公司收购曼格什套石油天然气公司行动的参与权，并最终获得其50%左右的股权；中国向俄罗斯提供250亿美元贷款，俄罗斯以石油为抵押，以供油偿还贷款，从2011～2030年按照每年1500万吨的规模向中国通过管道供应总计3亿吨石油；中国国家开发银行向巴西国家石油公司提供贷款100亿美元，巴西国家石油公司与中国石化之间的原油贸易量从2008年的平均300万吨提高至2010年的平均1000～1250万吨，远期石油贸易量将达到3000万吨/年。一系列能源合作协议的成功签署使中国未来石油进口多元化和供应安全得到了保障，同时也缓解了资源国的资金需求，使消费国和资源供给国的利益更加一致，对全球能源市场的稳定发展起到了积极作用。

2.战略性能源通道建设初步成型。随着中国能源对外依存度不断提高，开辟维护我国能源的安全资源渠道就显得尤为关键。目前，中国已初步形成四大战略性能源通道：一是中俄原油管道。年输油量1500万吨(1)俄方在2011～2030年20年间每年向中国提供1500万吨原油。，系2009年2月中国石油天然气集团以250亿美元的贷款从俄罗斯石油公司和俄罗斯石油运输公司换取的权益，成为我国最大最稳定的原油供给渠道。二是中亚至中国的气油两种资源通道。负责输送天然气和石油。三是马六甲海峡“黄金水道”。四是中缅石油通道。中缅石油管道的建设，对于减缓对马六甲海峡的过度依赖、开发利用缅甸国内丰富的天然气资源、完善我国西南地区石油天然气管线、形成战略性能源通道格局具有重要意义。

3.海外并购数量及规模迅速扩大。1993年以来，我国在石油需求上变为净进口国。在此背景下，通过实施 “走出去”战略，我国不断推进本国经济的快速发展和世界经济快速一体化的合流。中国石油公司相继开发了南美、亚太等六大油气勘探合作区。1997年10月，中石油集团赢得了秘鲁塔拉拉油田第七次强化采油项目的竞标。自中石油拿到第一个独自运营的国外油气项目并进行油田采矿作业以来，不断增加海外并购数量、扩大规模，迎来并购高峰，并通过收购，进一步深化油气合作。参见表1。

表1 2010～2017年中国石油企业海外油气并购事件

资料来源：根据各石油公司官方网站信息整理。

4.海外能源权益产量稳定增长。截至2017年年底，中国企业拥有210个海外油气项目，大部分由三大国有石油公司中石油、中石化和中海油牵头。另外，中国大约50%的海外石油权益产量来自中石油，28%来自中石化，其余来自中海油和民营企业。如表2所示， 2007～2017年，中国石油企业海外油气产量中的权益产量保持稳定增长， 2007年为4500万吨，2013年首次突破1亿吨，2017年达到1.9亿吨。

表2 中国石油企业海外油气产量 单位：亿吨

资料来源：张生玲《能源资源开发利用与中国能源安全研究》，经济科学出版社，2011；各石油公司官方网站信息。

(二)矿物资源(2)矿产资源是经济学的概念，是指在现有的经济技术条件下可供开采和利用的有用矿物资源集合体。矿物资源是指由地质作用形成的具有一定物理性质的单质或化合物。海外开发现状

目前我国已发现矿产171种，已探明有储量的矿产159种，其中能源矿产8种、金属矿产54种、非金属矿产90种、水气矿产3种。虽然我国矿产资源门类比较丰富，部分矿种储量居世界前茅，但人均占有量仅为世界的58%，居世界第53位。(3)数据来源：中国矿业网http://www.chinamining.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=6&id=27256.近十年来，尤其是2008年金融危机以来，我国矿物资源勘查开发投资保持良好发展势头，投资模式日益成熟。

1.采矿业境外直接投资稳步增长。受金融危机影响，我国采矿业对外直接投资在2010年出现大幅下降，近年来重新出现稳步增长的趋势(参见表3)。根据国家统计局数据，2015年采矿业对外直接投资额约为112亿美元，约占我国全部对外直接投资额的7.73%。

表3 我国对外直接投资净额及采矿业对外直接投资净额 单位：亿美元

资料来源：根据中华人民共和国国家统计局数据整理。

2.境外矿业投资主体呈现多元化。从投资企业性质上看，国有企业一直是矿产资源海外投资的主体，约占投资项目数量的70%、投资金额的45%。近年来民营企业把握海外投资机遇，发挥特色优势，逐步成为境外矿业投资新兴力量的主力军，2013年开始境外投资金额超过国有企业，占投资总额的54.48%。[2]

3.境外矿业投资地区呈现多元化。我国境外矿业投资项目主要分布在亚洲、非洲、美洲、欧洲、大洋洲等57个国家。从投资项目数量看，亚洲、非洲和大洋洲是我国境外矿业投资重点区域，2017年我国境外投资项目中投资在亚洲地区占41.67%；投资在非洲地区占28.79%；投资在大洋洲地区占10.61%。从投资资金流向上看，非洲、大洋洲成为我国境外矿业投资的主要资金流向地区；投资资金占比从过度集中在大洋洲地区(40%)，逐步转变为非洲、亚洲、拉丁美洲以及欧洲地区均衡投资趋势。

二、海外资源开发面临的问题及挑战

(一) 政府层面

1.政府部门保障资源企业“走出去”的各种机制不够完善。政府部门与资源企业之间的关系既是管理与被管理的关系，也是“后方”与“前方”的关系，更是服务与被服务的关系。要处理好这些关系，有必要在政府部门和资源企业之间建立顺畅的通联机制。目前，我国尚未建立一个专门为政府和企业搭建信息沟通渠道的服务部门，导致政府部门的意图难以及时完整地为资源企业所领悟，而资源企业的需求也难以及时全面地为政府部门所掌握。特别是那些资源企业需要解决的具体问题，更难以上达至相关政府部门，致使资源企业的许多难题难以得到及时有效的解决。

2.政府部门掌握和利用商务信息的力度不够大。资源企业拓展国际资源合作取决于政府部门的正确决策，而政府部门的正确决策取决于对国际商务信息的及时掌握、深入分析和全面研判。就目前情况看，政府部门对国际商务信息的掌握和利用并非很及时、很有效。主要原因是政府部门所掌控的“信息源”不足，商务信息获取难度较大；受信息分析人员较少、信息研究能力较弱等因素的制约，政府部门对所采集的国际商务信息的分析、研判不够；政府部门尚未树立起应有的“商务信息意识”，对所采集的重要商务信息不敏感，导致某些有价值的商务信息难以得到充分的利用，对某些重要的商务信息的评估与测定难以引起应有的警觉。同时，政府部门为资源企业提供及时、可靠、有效的商务信息服务尚不够到位，有些重大商务信息几经辗转送到商务系统，也多因时效性较差而失去利用价值。

3.政府部门对“走出去”的人才队伍建设意识不够强。政府部门担负着对资源企业“走出去”进行领导、指导和管理的职责。鉴于资源企业业务的技术性较强，且资源企业“走出去”涉及外交、商务等多项事务，需要相关政府部门对资源企业“走出去”进行技术性领导、复合性指导和多样性管理，因此需要政府相关部门拥有一定数量的复合型人才来从事这项工作。但从目前政府相关部门的人才队伍结构看，这类复合型人才的比例较小、人数较少、能力较弱，一定程度上制约了对资源企业实施领导、指导和管理水平。

(二)行业层面

1.资源行业市场集中度较低。目前越来越多的国内企业走出国门，投身于海外资源开发。除了传统的中国石油、中国石化、中国海油三大石油公司积极拓展海外资源开发业务外，中化集团也成立了专门的公司从事海外油气勘探开发，中信集团等一些非能源资源类企业也愈加热衷于此。如中信集团在印度尼西亚、澳大利亚和哈萨克斯坦均有能源投资，中国开发银行和中国进出口银行在民主刚果也有矿产投资项目。另外，根据国家统计年鉴的数据，截至2016年，中国煤炭采掘企业数达到5592家，处于原子型市场结构，产业集中度低，导致过度竞争。资源企业专业性差、行业集中度低，无法实现较高的规模经济效益。

2.缺乏能够统筹规划整个行业的专门推进机构。虽然资源行业投资成本高，但因一旦成功便可获取可观的利润而成为国际投资的热点，引来各路投资者蜂拥而上，造成资源开发成本大幅上涨；同时，投资风险大、投资区域逐渐向偏远和高危区域转移等攸关投资安全的问题也日益显现。在海外资源开发上，我国属于后来者，先前世界上的大部分优质资源已被他国先行抢占，要想与世界资源巨头竞争资源权益，必须有足够的实力及充分的准备。而我国目前还没有一个联系企业与政府的专门机构，尤其缺少对资源企业进行全方面援助、推进其海外事业的专门推进机构，制约了海外资源开发企业的业务拓展。

3.能源结构依然以煤炭为主，环境污染严重。目前，国际上大多数国家的能源消费都是以石油和天然气为主。这主要是因为作为清洁能源的石油和天然气对环境的污染压力小，而煤炭对环境的污染要严重得多。2016年世界主要发达国家和地区的能源消费结构中，日本的石油与天然气合计占比为67%，煤炭只占27%；美国的石油与天然气合计占比为64%，煤炭只占19%；OECD的石油与天然气合计占比为54%，煤炭只占17%；而中国的石油和天然气合计仅占25.2%，煤炭消费占一次能源消费总量的61.8%(参见表4)。我国能源结构依然以煤炭为主，能源结构不合理。

表4 2016年中国能源消费结构的国际比较(%)

资料来源：BP世界能源统计年鉴发布会．世界能源统计年鉴(2017年中文版).(2017-06-13)[2018-12-13].https://www.bp.com/zh_cn/china/reports-and-publications/_bp_2017-_.html.日本経済産業省資源エネルギー庁．エネルギー白書(平成28年度).(2017-06-02)[2018-08-06].http://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2017pdf/.

(三)企业层面

1.资源企业主体单一。目前我国的资源企业中，国有企业占有主导和优势地位，有着更强的竞争实力和海外拓展的意愿。相对而言，民营企业的发展仍处于起步阶段，综合实力和国际竞争力与国有企业相比仍有很大的差距；虽然近年来也积极寻求海外资源投资，政府也积极推动，但进展有限、项目影响力较小。而且，国有企业在很多行业占主导地位，综合实力多强于民营企业。

2.资源企业风险控制能力弱。在进行海外投资时，我国资源企业识别和控制投资风险的能力严重不足。其原因主要有：(1)企业自主能力薄弱，缺乏自主经营，多数核心技术和装备均由国外进口或国外厂商生产，缺乏自主知识产权，无法满足企业海外生产的要求。(2)投资规模普遍偏小，没有雄厚的资金保障能力，使得企业在国际市场的抗风险能力偏低。(3)强调一般财务分析，对风险分析的认识不够。目前，我国资源型企业编制的可行性研究报告均偏重财务盈利能力、资产负债情况等一般财务分析，而忽视确定风险大小、掌握风险影响因素程度和发展趋势等风险分析，使得决策缺乏科学性，在减少盲目性、规避风险、提高投资回报率方面的能力不足。

3.资源企业获取海外资源开发信息渠道单一。目前我国资源企业获取海外资源开发信息主要由年度国际矿业大会和企业私人渠道提供，缺乏统一的信息平台，没有一个专门的机构负责信息的获取与处理以及信息的公布、沟通交流和管理平台；同时也没有对我国资源优惠政策、资源开发成功案例、资源国家的投资环境、资源市场状况以及人文信息等的综合信息服务平台，导致我国企业难以全面准确地了解和掌握海外资源开发信息，制约了其海外资源开发业务的拓展，削弱了企业的国际竞争力。

三、积极推进我国海外资源开发的对策建议

海外资源开发与利用对弥补中国资源供需缺口，缓减资源供需矛盾意义重大。同时，由于影响海外资源开发与利用的因素众多，而且复杂多变，需要认真研究，形成有效对策。

(一)政府层面

1.通过政治经济外交，促进和保护海外资源开发与投资。中国政府在发展双边经济合作或确定对外援助项目时，应优先考虑有资源条件的国家，并将资源勘查开发领域的合作作为对外经济合作的重点。通过从外交上以政府名义与资本引进国家签订保护协议等，维护和保障海外资源开发企业在海外的合法权益，防止经济摩擦危及投资安全。而且，在组织实施海外资源开发战略中，不仅要在资源外交、财税支持等方面为企业海外资源开发提供最大限度的支持，而且要建立起一整套包括政府、独立行政法人机构、企业三方有效联动的海外资源开发国际化战略体系，且在战略实施中突出政府的牵头作用，为企业海外资源开发活动扫清障碍、铺平道路。[3]具体包括两个方面：一是通过政府要员外交或政策对话、人才培养、技术合作等途径加强与资源国之间的关系，为企业“走出去”打好外交基础；二是在幕后通过具体执行机构监督及引导整个开发过程，保证企业在海外获得安全稳定的资源的同时培养核心资源型企业。

2.给予非国有企业更大的支持力度，促进资源型企业多元化发展。目前，中国的海外资源开发仍以国有企业为主，尚处于初级阶段，国家应该鼓励更多的民间企业参与海外资源开发活动，加快市场经济转型，推动企业融入国际市场，实施中国资源型企业“走出去”战略。非国有企业具有成本低、利润导向强等特点，相对而言更容易被投资国所接受，政治风险和阻力较小，因此，政府应为非国有企业的海外资源开发活动提供更大力度的支持和帮助。

3.深入挖掘国际合作潜力。为了有效利用国内国外两种资源、两个市场，保障国民经济安全、稳定、健康发展，我们必须抓住经济全球化的有利机遇，实施全球资源战略，并制定相应的政策措施。在全球资源战略上，我国已建立了北非战略区、南美战略区、中亚与俄罗斯战略区 ，其中心分别为苏丹、委内瑞拉、哈萨克斯坦，但仍未能达到石油国际化的战略要求，与众多发达国家差距明显，存在很大的提升空间，需要着力提高石油项目的海外发展速度。此外，应积极开展与阿联酋、阿塞拜疆、伊朗、卡塔尔等石油工业发达国家的合作，尤其是与周边具有资源潜力的国家的合作，如俄罗斯、沙特等。应融合政治、经济和外交等多种手段，针对不同国家地区的资源特点，秉持互利互惠原则，促进协调发展，统筹多领域合作，全方位多元化地扩大石油资源的获取。

(二)行业层面

1.提高资源行业的市场集中度，消除能源中上游行政垄断壁垒。目前，国际资源市场集中度较高，世界上80%以上的优等石油和天然气由壳牌、埃克森美孚和英国石油等跨国企业开发采购。而我国目前的资源型企业过于分散，规模经济效应较低。自1993年起，我国国内的石油产量已经不能满足消费需求，只能依赖进口，而且供求缺口日益增大，对外依存度越来越高。在上游环节，长期以来，中国石油资源开发利用过程中一直存在较强的垄断特征，未能真正对民营企业放开，主要表现在原油勘探、开采以及进出口等非贸易原油权限集中于中石油、中石化、中海油企业集团。在下游环节，中国成品油价格调整滞后于国际市场，严重影响资源企业开发、利用的积极性，难以有效发挥石油价格的信号配置功能。因此，应通过出台产业政策、财政政策及货币政策的组合拳，竭力消除能源中上游的行政垄断壁垒，加速推进油价形成机制的市场化改革进程。通过产业结构的调整以及企业间的兼并重组等方式培养大型资源型核心企业，并依靠大型核心企业的支持，培养相关领域高水平的专业人才，增强技术创新能力，提高技术水平。统筹规划、推进和管理整个行业海外资源开发项目，增强我国海外企业的国际竞争力。

2.设立专门推进机构，负责海外资源开发企业“走出去”的服务工作。建立全方位、一体化的海外资源开发支持保障机构，在政府部门不宜直接参与运作时，可由该机构来帮助我国企业建立相应的联系渠道，疏通关系，解决疑难问题。[4]在一些有重要影响的资源大国设立海外办事处，派驻专职资源官员，引导中国的资源型企业“走出去”开发海外资源。此外，还可以通过相关机构开展面向海外的研修事业，一方面为资源产地培养相关人才，另一方面促进与当地人员的沟通和理解。这也有助于提升国家形象。

3.调整能源结构，减少高污染的煤炭消费。从2012年开始，我国能源消费中煤炭的消费逐年减少，但还是超过了整体能源消费的一半以上。以煤炭为主的能源结构，能源利用效率低下，生态环境负担沉重，造成一系列经济、社会、环保、政治和外交问题。中国急需，也必须进行能源结构的彻底调整，其中积极开发和合理利用天然气，应成为打造中国经济升级版的重中之重。[5]

(三) 企业层面

1.积极参与海外资源开发项目的同时加强公关能力建设。在海外资源开发活动中，企业应进一步加强与国际公司和当地公司的合作，加强公关能力建设。海外资源开发项目投资需求大、政治和商业风险大，而以往中国企业在海外拓展业务时与跨国公司的合作不够。为提高成功率、降低投资风险，应加强与知名跨国公司或国际财团的合作，一方面，弥补中国企业在国际合作经验、认知度等方面的不足；另一方面，减少西方国家和资源国的疑虑，降低投资风险。此外，还应积极推动实施本地化战略，与当地公司成立合资公司，争取与包括资源国银行在内的有关机构和组织的合作，加快本地化经营。这既可以降低进入资源国市场的门槛和政治风险，还可以利用当地公司的本土优势，较快地融入当地社会。

2.借助政府力量抵御政治风险，并加强企业间合作。企业作为开发主体，一方面应借助国家的力量，向政府寻求合作与帮助，及时反映在资源开发过程中遇到的困难和风险，表达企业本身的诉求，争取国家在财政和税收、金融保险等方面更有针对性的、更有力度的扶持，提高成功率。另一方面，在海外资源开发事业中加强企业间的合作，相互协作建立伙伴关系，以参股的形式参与海外资源开发项目，而不必苛求控股和购买。这样，既有利于规避风险，还可以获得资源的优先购买权。具体来说，一是通过让石油开采出口国企业加入股权的方式得到进口原油；二是借鉴日本的模式，与国际主要石油企业合股，以获取世界领先的前沿技术、运营理念及先进设备。例如日本住友金属矿山株式会社于2011～2013年参与的美国和澳大利亚的3个资源项目中，有2个项目是以参股的形式参与的，参股比例并不高，分别为13.3%和3%，但重要的是通过与资源国企业的合作开发，既加强了与资源国之间的交流与合作，又获得了有关资源国的更多信息。

3.抓住机遇，走可持续发展道路。近年来新一轮的油价上涨本质上是世界经济强劲增长带动的需求主导型价格上涨，不同于以往由于供应紧张或中断而造成的油价上涨。2004～2007年，世界石油平均价格由每桶37.8美元上升至每桶68.5美元，世界经济平均增速在5%左右；而在油价大幅度上升之前的2001～2003年，全球经济平均增长率只有3%。企业应该抓住机会，将资源开发与基础设施投资及出口相结合，争取更多的资源合作项目以及更广泛领域的合作机会。中国企业开发海外资源，必须沿着绿色、友好和可持续方向稳步前进，不仅要重视公司自身的利益，也要重视资源国的社会效益和生态环境。要做到以下三点：一是得到政府和民间的支持；二是不干扰和影响资源国人民的生活；三是注重保护资源国的生态环境。

四、结 语

技术创新是现代经济增长中的关键因素[6]，而海外资源开发集资本密集型与技术密集型双重特点于一身，在开发过程中对资金与技术的要求都很高，加上跨国开发面临的风险巨大、投资金额巨大，仅凭资源开发企业自身的力量是远远不够的。政府和企业应协调配合推进海外资源开发事业，采取政府引领、行政法人(如专门的推进机构等)协调、企业组织实施三驾马车齐头并进的战略措施，并使其成为对外增强我国资源开发企业国际竞争力、对内稳定资源供给保证资源安全的主要推动因素。