水利事业单位内部控制存在的问题及完善措施分析

秦海英

摘 要 内部控制是企事业单位完善职能架构、发挥自身职能的关键。我国事业单位随着改革发展的不断推进，逐渐开始完善内部控制机制，并提升内部管理水平，通过内部控制有效防范经营风险，完成预期目标，这是提升事业单位的经济效益和社会效益，实现事业单位组织架构、业务层面的完善和发展的关键。但是目前通过分析水利事业单位内部控制的发展情况，能发现中国水利单位的内部控制形势严峻，必须提升水利事业单位内部控制的有效性，保证水利事业单位能适应事业单位转型发展的时代变化趋势，有效提升事业单位的资产应用率。本文以水利事业单位内部控制体系中存在的问题为出发点，分析建立健全水利事业单位内部控制制度的策略。

关键词 水利事业单位 内部控制 存在问题 完善措施 分析研究

一、水利事业单位内部控制现状

（一）预算缺乏约束力，项目预算边界不明

1.资金审批随意性强，内部预算管理缺乏约束力

目前水利事业单位的内部管理延续传统的工作状态，并且针对项目的资金审批和使用没有严格的规定，导致水利事业单位内部预算工作缺乏约束力。没有严格的规范和管理制度，就会导致水利事业单位内部思维僵化，存在“只要报告的结果能过关、不扯后腿就行”的工作思想，在如今的事业单位管理中势必会被淘汰。

2.基层领导认识不足，传统的决策方式导致资金严重浪费

基层的水利事业单位对内部控制管理的认识不够深入，认为内部管理只是一个表面性的制度，长期以来很多水利事业单位内部还延续部门领导人指挥一切事务的工作形式。领导的思维如果仍然停留在传統的思维观念上，这种凭经验下决定的方式就会导致出现一定的资金流转问题。水利工程工作量大、工期时间长，并且很多工程都是民生基础工程，因此在工作中必须严格把关，但是在实际的工作过程中，没有严格的预算管理和资金审批机制，导致部分工程资金被浪费，往往在工程结束后才发现项目已经严重超支，导致水利事业单位的经济效益不高。

（二）内部操作混乱，内部控制结构不科学

1.水利事业单位转型带来的管理模式冲突

目前中国事业单位的转型在不断推进，在改革中可以发现很多具有经营生产性质的事业单位会逐渐转向企业发展方向，并进行事业单位改编和人员的精简，在这一趋势下，水利事业单位内部的管理体系也发生了一定的变化，从以往的事业单位传统的管理模式转向集约化和市场化的企业管理模式。两种管理模式之间存在冲突，很多内部控制工作也存在冲突和差距，导致在这一关键的改革节点，水利事业单位内部管理操作混乱，并且做不到科学管控。

2.人员岗位变动导致内部控制架构不合理

事业单位人员改革存在人员岗位变革的问题，很多岗位被删减或者并岗，导致现在水利事业单位内部的管理架构混乱，在新旧职能架构转变的关键时期，水利事业单位的内部控制架构存在部分不合理的问题。

3.内部控制没有得到落实，操作不规范

虽然部分水利事业单位已经具有了完备的内部控制体系，但是没有得到落实，形同虚设。部分水利事业单位对内部控制不重视，内部控制报告都是走过场，甚至觉得只要报告能过关、领导签字就行，这会导致水利事业单位内部出现不稳定因素和经营风险。工作人员没有重视内部控制、操作不规范，也会导致一定的操作风险。

（三）内部审计形同虚设，外部监督约束不到位

1.水利事业单位内部审计没有得到落实

我国事业单位如今逐渐转向市场化发展，对财务问题的态度向来就是不包容、不包庇。内部审计制度的存在对水利事业单位内部的资金使用起到了一定的制约作用，但是这并不代表内部审计工作充分发挥出了其作用，甚至在部分基层水利事业单位在，内部审计形同虚设。

2.缺少有约束力的外部监督管理制度

内部审计能大大预防贪污问题的出现，并能加强水利事业单位内部的廉政建设。虽然我国政府正在不断促进水利事业单位人员树立正确的思想观念，并用审计的方式约束工作人员对工作职权的使用，但是部分水利事业单位人员具有的“小家主义”，仍然使我国事业单位内部的审计工作和经济问题存在一定的瓶颈。换言之，在外部监督和约束尚不到位、没有约束力的情况下，就会导致水利事业单位内部出现一定的业务活动不规范、工作被动和流于形式的情况。

二、强化水利事业单位内部控制的重要意义

（一）维持水利事业单位的长久健康发展

一个全面科学的内部控制体系是稳定事业单位核心的关键，在市场经济发展的背景下，水利事业单位面临着很大的经营压力，并且这种压力会在未来成为水利事业单位的发展常态。如果没有合理的风险控制意识、保证水利事业单位内部的控制工作井然有序，很可能导致水利事业单位产生经营风险，从而使得经济效益迟迟不能提升。因此完善水利事业单位的内部控制，能保证水利事业单位的长久稳定发展。

（二）水利事业单位改革的必然趋势

根据各省市发布的《水利厅直属单位改革工作方案的通知》，我国事业单位的转型和改革，已经成为其发展的“试金石”。水利事业单位目前的工作范畴已经不再适应社会发展的需要，并且存在一定的资源浪费和人员结构冗杂的问题，推进水利事业单位的改革是维持中国水利事业发展的迫切需求。内部控制能有效解决以上问题，如果要做好事业单位改革，强化水利事业单位的内部控制是有必要的，其是准确把握事业单位改革内容的关键。同时，强化水利事业单位的内部控制，能最大限度地释放改革政策的落地和政策红利的效能，保证改革过程中制度、人员等的平稳交接。

（三）打造良好的内部环境，提升事业单位内部管理水平

水利属于资源型行业，并且在很长的一段时间里，随着水利事业的不断发展，水利事业单位的服务空间会越来越小。未来水利事业单位要向拓宽工作范围、实现转型的方向发展，而一个稳定良好的内部环境能起到稳定事业单位内部的“压舱石”作用，并且需要不断提升事业单位的内部管理水平，使内部秩序井然、资金使用科学，全面提升事业单位内部控制水平，打造良好的内部环境，保证水利事业单位转型的更好推进。

三、健全水利事业单位内部控制的措施研究

（一）增强内控意识，建立全面的内控体系

健全内部控制体系，关键在于设计一个合理有效的水利事业单位内部控制体系，其应当秉承全面合理、科学有效、合法公平的原则，并从意识形态和规则形态上实现全面管控，建立全面合理的管理体系。

1.提高重视，增强内控意识，完善管理人员架构

自上而下、全面合理的内部控制体系是健全水利事业单位内部控制的关键，因此需要提高对内部控制的重视程度，全员树立高度的内控意识，并不断完善管理架构。

（1）明确内部管理体系架构。水利事业单位的领导要重视内部控制，并且促进内部控制体系在单位内部的规范和实施。不断完善工作人员的架构，根据本单位的职能、架构和单位工作规划完善内部控制体系。明确内部管理体系的管理范围，按照部门设置制定合理的内部管理工作制度。

（2）明确单位每个工作人员的工作职责。在设计岗位的时候，应当根据具体的工作内容和工作量，划分工作岗位，并且对岗位进行合理的内部控制设计，保证水利事业单位中的每一个工作人员都能在合理全面的内部控制工作架构下规范自身的工作，保证各个部门的管理人员职责范围的扩大。

2.落实制度，建立上下协调统一的全面内控体系

制定完善的内部控制制度和相关规定，并落实体系建设，根据本单位的实际情况实施内部控制管理。

（1）制度要有单位特色。根据单位内部的实际情况制定管理制度，认真梳理水利事业单位内部控制的具体工作情况，全面审视在建设内部控制制度期间有没有真正将内部控制的效用发挥出来。如果没有，就需要重新审视规章制度、操作流程是不是满足水利事业单位发展的需要，保证制度内容翔实、制度规范全面、管理方式细化、操作流程清晰。

（2）内部控制体系设计要合理。水利事业单位是国家的代表，一切的工作都要建立在有法可依的基础上。在水利事业单位转型以后，应当根据单位的主要工作和实际开展情况分析研究内部控制，一个合理的事业单位内部控制制度在管理范围上要足够广泛，保证对所有的工作都存在一定的控制力和约束力。

（3）内部控制制度要得到有效落实。根据单位自身的实际情况，保证在实际的工作过程中，根据内部控制体系，在岗位职能划分上得到有效保障，并且体系的建设需要保证内部管理发挥最佳效力，在水利事业单位内部实现有效落实和开展。

3.定期组织培训，增加工作人员对内控工作内容和制度的认识

内部控制是对工作内容的管理，实质上是对人的管理，如果没有全员的高度内部控制观念，那么内部控制体系始终是个摆设，因此应当定期组织培训、加强宣传，保证内部控制的理念能被水利事业单位所有的工作人员吸收消化。

（1）增强工作人员的内部控制意识。中国水利事业单位往往都是财政拨款，在实际的工作过程中，很多单位工作人员都缺少对单位资金的使用控制意识。因此在工作过程中需要加强对内部控制的宣传，并树立全员内部控制理念，提高工作人员对内部控制的重视程度。

（2）不断学习内部控制制度。要消除内部控制就是预算控制的理念，并定期举办讲座，积极将内部控制理念灌输到每个工作人员心中，使其对改革后的内部控制制度有深刻透彻的理解。

（3）树立科学的人才观。每一个参与水利事业单位内部控制的工作人员，都应当是经过层层选拔、具有高知识水平和实干精神的优秀人才。应大力支持有才能、有志向、有政治理想的高新人才参与到事业单位管理工作中，不断拔高人才考核门槛，任贤为用，使人才凭能力上岗。

（二）落实资金预算，完善成本控制

水利事业单位内部控制是对事业单位经济活动的控制，其根本是提升资金利用的有效性和合理性，避免资金流转问题造成水利事业单位的经济效益降低。在事业单位改革的历史背景下，水利事业单位也在向企业的内部控制体系方向发展，并以提升经济效益为根本，落实资金预算和成本控制。

1.建立完善的资金预算控制机制

水利事业单位要以经营发展为本，以经营预算为核心，建立完善的资金预算控制机制，为各项经济活动提供有效引导和支撑。根据水利事业单位工作范围的不同，细分预算控制内容，根据工程量、审批与经营预算、人力资源预算的不同，建立完善的资金预算控制机制。水利工程数量少，但是工程量巨大，因此需要严格管控，并在全面调研市场成本的基础上，合理选择具有资金成本优势的方案。另外，要严格控制水利事业单位的经营预算，在制定一项决策后，根据项目实际确定预算支出，并制定备选方案，专家组在进行全面的评估后确定对水利事业单位发展最有利、经营风险最小的预算方案。在市场经济发展的大环境下，市场波动可能会造成一部分经营风险，因此需要预留一部分调控资金。要实现水利事业单位预算管理的常态化，每周都要有详细的预算统计，如果超出预算则及时止损，做到定期反思、不断调整、周周预算、科学有效。

2.构建事业单位成本控制体系

成本核算是有效控制经营成本的关键，并且能有效提升资金的应用效率、掌握资金的流向，以稳定水利事业单位的改革和发展步伐。水利事业单位应当树立成本管理的意识，并且这种意识应当覆盖单位全体成员，树立职责意识，保证工作人员各司其职，稳定成本核算工作。另外，要针对水利事业单位内部实际发展情况，构建符合事业单位的成本核算体系，遵守国家法律法规，如《政府采购法》《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，根据事业单位实际情况和法律法规的条例修改，适当改变核算方式、账目分类方式，为成本控制体系的建设提供精确的衡量点。

（三）加大监管力度，規范工作人员行为

1.加强费用管理和控制，科学提升单位资产应用率

财政审批经费是水利事业单位发展的核心，应加强对资金的管理和控制，严格保证国有资产的高效使用。水利事业单位应高度重视资金管理，提高资金的使用效益和资金收益，并且明确资金的使用责任，建立经费管理责任制度，分管经营项目。财务工作负责人应当对资金的使用和管理负责，所有资金由财务部门统一管理，建立统一核算、集中管理的财务控制制度，并以预算管理和成本控制的方式提升单位资产的利用效率。

2.完善监督机制，规范个人行为

应加强对水利事业单位的改革纪律规范，严格落实各项纪律要求，并主动接受人民群众的监督，建立完善的监督举报途径，严肃处理在實际工作中出现的违纪违法行为，保证改革成效。加强内部管理，完善监督机制，坚守水利事业单位的纪律红线。时刻与时俱进，不断更新思想，用最前沿的工作思想开展水利事业单位的内部改革。各部门领导应当加强对部门员工的管理和教育，严格落实监管，规范工作人员的个人行为，确保内部控制制度能在水利事业单位顺利落地，并成为工作的一大常态，随着单位的发展更加动态化、常态化。

四、结语

新时代背景下，加强事业单位的内部控制，保证事业单位内部控制有效、科学，是适应事业单位转型发展的必经之路。要想完善水利事业单位的内部控制，保证内部控制真正在单位内部起到应有的效果，就要从思想建设、制度建设和队伍建设三方面着手，切实提升内部控制的有效性和科学性。目前水利事业单位内部控制仍然存在职责不明晰、操作不规范、人员内控意识不足等一系列问题，这些都是当下水利事业单位内部控制需要着重解决的问题。如果能够妥善解决这些不和谐的因素，就能大大提升事业单位内部控制的有效性，创建良好的内部环境，提升事业单位内部管理水平，提高和优化公共服务的效率和效果。这是水利事业单位长久发展的需要，也是我国事业单位改革的必由之路。

（作者单位为北京市昌平区水务局）

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