区块链在公共事务中的应用：探索与挑战

胡象明

【摘要】从公共管理视角看，区块链具有的分布式数据存储、点对点传输、加密算法等技术，具有“去中心”结构、“去信任”架构和“精准化”机制等特征，目前已在税务、食品药品质量监管、房地产市场监管、不动产交易和电子民生卡等公共事务中得到广泛应用，在公共管理过程中体现出效率化、精准化和平等参与、合作共赢等优势。但此技术自身安全风险的存在为其在公共事务中的应用带来了隐私安全风险、系统安全风险和安全监管风险。面对区块链在公共事务中应用的迅速发展，应在发挥其优势的同时防范其风险，为更好地推进我国国家治理体系和治理能力的现代化服务。

【关键词】区块链  公共事务  安全风险

【中图分类号】D630                             【文獻标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.003

党的十九届四中全会提出了要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，现代化的公共治理，除了需要进一步完善现代化的制度体系外，还需要一个强有力的引擎来推进治理变革。科技进步推动了人类社会的第一次工业革命、第二次工业革命和第三次工业革命，同时也推动了与之相应时期的治理进步，包括治理体系的发展和治理能力的提升。区块链技术被视为第三次工业革命以来重要颠覆性技术之一，将不仅会推动人们的生产和生活方式发生重大变革，也会推进国家治理结构转型和治理能力的提升。2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布了《区块链信息服务管理规定》。[1]同年10月24日，在中央政治局第十八次集体学习时，习近平总书记强调，“把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口”，“加快推动区块链技术和产业创新发展”。[2]这一技术不仅对推动产业创新和发展具有关键作用，而且在公共事务领域也具有广泛应用前景，将会对提高公共管理的高效化、精准化和广泛参与、合作共赢产生重要影响，对推动国家治理体系和治理能力的现代化，具有重大现实意义。

公共管理视角下区块链的基本特征

区块链最早来源于比特币的开发者兼创始者中本聪（Satoshi Nakamoto）的《比特币：一种点对点的电子现金系统》一文，[3]该文指出区块链是比特币系统的一个底层数据结构，用于记录比特币交易账目历史。区块链是一种分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式。依据区块链的公开程度，将其分为公有链、联盟链和私有链三个类别。[4]公有链面向所有人公开，所有用户匿名参与，因此多采用工作量证明机制建设信用体系，而工作量证明机制以能源消耗为基础，虽然对系统运行效率有一定影响，但保障了公平;联盟链向整个行业或相关组织公开，所有用户实名参与，因此并不需要能源消耗，就能达到业务共识，实现部分“去中心化”，有限实现了效率和公平的兼顾;私有链只针对内部公开，由单个中心节点控制，能保证系统运行的效率。依据区块链的应用程度，可以分为区块链1.0、区块链2.0、区块链3.0。[5]区块链1.0是指区块链用于数字货币、虚拟货币等虚拟数字货币市场;区块链2.0是将区块链技术广泛应用于金融市场，包括互联网金融、互联网票据、网络借贷以及新的金融领域的发展;区块链3.0则是拓宽区块链应用的领域和范围，将其拓宽到公共服务、社会保障、信息通讯、人工智能、物流供应链等行业中。依据区块链的分类，在公共事务领域区块链的建设普遍采用私有链建设方式，目的在于提高效率、保障公共数据安全、保护公民隐私。同时，区块链1.0，区块链2.0以及区块链3.0并非阶段性存在，而是同步发展，金融领域的区块链应用需要夯实区块链1.0的技术基础，保障底层数据运行的安全和顺畅，而区块链3.0的应用则需要金融领域成熟的技术体系，为区块链技术在公共事务等领域的应用起到良好的示范作用。

区块链技术的出现，不仅很快在金融领域获得使用，而且在公共事务中也得到广泛应用，有可能为公共管理带来深刻挑战。这种深刻影响主要体现在以下几个基本特征上。

“去中心”结构。以政府为代表的现代公共管理体制建立在科层制基础之上，而现代科层制结构是典型的金字塔型中心化结构，存在一个指挥中心，也是公共管理组织体制有效运转的必要前提。然而，区块链具有的分布式数据存储则没有“中心结构”，在区块链中，各个节点地位平等，能够共享区块链中的数据并且进行记录和更新，若部分节点遭受到攻击并不会影响到整体的系统稳定和数据安全;点对点传输是基于“去中心结构”的存储方式，节点之间可以互联进行直接传输，区块链结构更加扁平化。单从区块链的技术特征看，它为现代公共管理组织结构的扁平化创造了条件，向传统的公共管理组织体制提出了新的要求。

“去信任”架构。现代公共管理仍然建立在人与人之间相互关系的基础之上，公共管理者的权威以管理者与被管理者的相互信任为前提。然而，在区块链架构中，无需如此前提。区块链数据块上的信息随时可以被拿出来考证，在任何一个区块链上的节点，参与者都无法伪造，两个陌生人之间的交易无需信任机制，这就是区块链的“去信任”架构。基于此，区块链能够有效完成价值转移和信用转移。整个系统中的多个参与方无须互相信任就能够完成各种类型的交易和协作，而这恰恰是目前为止传统互联网最薄弱的一项。[6]“去信任”架构有助于解决公共管理中“信任的不确定性”难题，当然这把“双刃剑”同时对公共管理的权威性提出了一种新的挑战和新的思路。

“精准化”机制。如何实现公共管理的精准化，对于现代公共管理而言十分重要，而区块链技术的出现，为解决类似问题提供了重要启示与技术支持。区块链具备的分布式存储通过不同节点的备份、更新，对数据进行精准管理和公开，既能保证数据的真实性，也能保证数据的安全性。点对点传输是实现精准管理的关键，改变既有金字塔式的层级节制，每个节点之间可以直接进行互联、传输、交流，所有权责信息落实到节点，并且在区块链内进行公开，既能实现对节点权责的精准定位、精准奖惩，也能实现区块链范围内的精准监督，进一步扩大管理范围，提升治理效能。区块链的加密算法是一种非对称加密方法，使用互相匹配的公钥（Public Key）与私钥（Private Key），其中公钥在区块链中公开，私钥由用户自身妥善保管且只能用户本人持有，只有公钥和私钥配对成功，用户才能够得到相应数据信息，否则仅持有公钥也是徒劳。这样，区块链就有效解决了运行过程中的精准化问题。当然，如何将区块链这一精准化思路和技术应用于公共管理，实现公共管理的精准化，还需要进一步探索。

区块链应用于公共事务中的有效探索

2016年10月，由工信部发布的《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》呈现了区块链技术相对成熟应用的场景，包含金融、供应链、教育、公益、智能制造以及文化娱乐等。随着区块链技术的成熟和应用场景的拓展，区块链技术早已运用到社会发展的方方面面，直接或者间接影响人们的生产和生活。李克强总理多次指出，目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大浪费。充分利用区块链的技术优势，挖掘政府数据资源的现实价值，这对于提高国家治理效能具有特殊关键的意义。近年来，我国一些地方政府对区块链技术在公共事务中的应用进行了有效探索，取得了良好效果，有待于我們认真总结和思考。限于本文篇幅，以下仅举几例予以说明。

例一：2018年3月，深圳市税务局着手研发“区块链+电子发票”的试点实施方案。“先行先试”开展“区块链+电子发票”的实践创新，将资金流和发票流进行结合，实现“交易即开票”，并且结合实名制，减少发票少开、漏开、不开的行为，规避偷税漏税逃税的不法行为。同时，将发票业务的全流程实现线上操作，减少企业开具发票的行政程序，加速企业现金流的运作和交易周期的再循环。不仅如此，基于区块链技术的发票管理可以强化对发票的实时监管，对发票的开具、流转和报销进行全过程监管，并且设置点对点的额度预警，精准监管开票企业的发票额度留存状况，实时预警，将管控风险从事后提至事前。[7]

例二：2019年1月30日《人民日报》报道，重庆市渝中区食品药品监督管理局将区块链技术应用于食品药品质量监管。区块链应用于食品安全监管，在食品的生产环节就进行上链，对食品的每一道工艺、每一项流程进行上链记录，将每一条记录信息都用密码加算到下一步的工序上，环环相扣，记录下该食品的所有生产信息。并且在包装、运输和售卖环节进行多次扫码检验，通过密钥验证以确保食品安全和规避假冒伪劣产品。[8]一旦发现食品出现问题也可以利用区块链技术及时追溯、查明症结、追究责任，提高食品安全监管的联动性和应急效能。同样可以应用区块链对药品的生产和销售进行全流程监管，并追溯药品生命周期和采取防伪措施，确保药品的质量和安全。

例三：2019年12月中旬，笔者去烟台市调查获悉，烟台市税务局选取人民群众的痛点、难点——房地产市场作为重点监管对象，对房地产行业进行一体化管理，采用“一事一议”方式，按照项目进行上链，记录房地产项目的地理位置区域、项目负责人、建设进度和具体情况等数据，并通过卫星探头进行区域监控，对烟台市的所有房地产项目进行数据上链，形成全覆盖的链式结构。不仅如此，将房地产项目的上下游企业的数据也全部进行上链、系统监管，包括监管房地产物料的来源以及数量，对成本数据、企业数据依据项目进行列表，清晰反映整个产业链的运行，点对点进行精准监管。同时，实时更新房地产项目的房源存量，精准把控房地产产业链的监管风险。

例四：2020年1月14日《经济日报》报道，北京市以区块链为基础进行信息共享制度改革，并将区块链广泛应用于公共事务领域。自2019年5月以来，有关部门已经应用区块链技术共办理不动产交易1560笔，每笔材料核验时间由15分钟缩减至2分钟。海淀区开展不动产交易区块链应用试点，已实现国家级和市级12类数据共享，大幅缩减办理时间。此外，在“互联网+政务服务”方面，北京推动“一网通办”。市、区两级90%以上的政务服务事项实现网上可办，通过“北京通”APP、微信、支付宝、百度等渠道可办理的服务事项均超过600项。在不动产登记、企业开办等领域探索区块链技术应用已初见成效。2020年北京市将计划在不动产登记、一证办电、办理建筑许可、电子民生卡、房屋租赁、公证、积分落户等20余个领域推进区块链技术的应用，以推进政务工作的科学化和现代化。[9]

以上案例表明，区块链在公共事务中的应用可行、有效，并且发展前景非常广阔。第一，就可行性而言。从比特币发展而来的区块链技术，最早应用在金融领域，构建金融领域的信用体系，发展金融行业的票据市场。由于公共财政领域（包括税收）与金融领域相似，因而区块链技术可直接在公共财政领域得到应用，区块链技术对公共财政的影响直观反映在税务管理和行业监管等方面。由于税务管理和行业监管涉及到公共事务诸多领域，决定了区块链技术具有广泛应用性。第二，就有效性而言。上述案例中，深圳税务局开展“区块链+电子发票”的实践创新，不但极大地提高了办税效率，而且极大地降低了偷税漏税的风险;重庆市渝中区食品药品监督管理局使用区块链技术对食品药品质量实施监管，对于提高食品药品监管效率和效果起到十分重要的作用;烟台市税务局用区块链解决对房地产市场的税务监管问题同样收到良好效果;北京市海淀区开展不动产交易区块链应用试点，大幅缩减办理时间，提高了办事效率。第三，就发展前景而言。所引案例显示，区块链不仅在金融、税务、食品药品质量监管、房地产市场监管、不动产交易等方面得到广泛应用，而且将在一证办电、办理建筑许可、电子民生卡、房屋租赁、公证、积分落户等20余个领域发挥有效作用，足以表明其应用前景的广泛性。

区块链在公共事务中应用的优势与风险

鉴于上述分析，当前区块链在我国公共事务中的应用不仅可行、有效，发展前景广阔，而且各级政府及其部门作出积极回应。区块链应用于公共事务，对提高管理效率、实现管理精准，对管理过程中的平等参与、合作共赢，均具备天然优势。

第一，区块链应用于公共事务有助于提高公共管理效率。追求效率是公共管理的重要目标之一，管理主义尤其将公共管理的效率置于十分突出的地位，主张将私人部门的管理经验和方法应用到公共部门以推动公共部门管理效率提升，这一理念在当今公共管理的理论界和实践界具有重要影响。其实，提高公共管理效率，除了体制、方法和经验外，科学技术的发展和应用举足轻重，它不但推动着管理方法的变革，还可能推动管理体制的变革。一般而言，管理学视域影响管理效率的关键因素是管理幅度和管理层级，在一定组织规模范围内，管理幅度和管理层级成反比，管理层级的多少对管理效率具有制约作用，更多的管理层级会降低管理效率。区块链的“去中心”结构，采用“点对点传输”方式，改变了既有官僚体制的“层级节制”，使管理层级更加扁平化。减少管理层级，有利于管理效率的提高。

第二，区块链应用于公共事务有助于实现公共管理的精准化。随着现代科学技术的发展和公共管理制度日益完善，精准化越来越成为公共管理的价值理念和目标追求。党的十八大以来，精准扶贫政策及其理念深入人心，将对我国公共管理追求精准化的理念和价值产生重大影响。区块链技术的产生和发展很快受到我国公共管理实践界与理论界的关注，很大程度上由于这一技术为公共管理的精准化提供了可操作性的技术基础。在调查中我们发现，区块链技术在公共税收中应用的落脚点在于精准化管理，如它能实现对房地产行业的全产业链及其全税种的监管，税务发票全过程、全线上的实时监控等，通过分布式记账和点对点传输的技术机制实现监管的精准化。同样，将区块链应用于食品药品安全监管、不动产交易登记，有助于实现监管的精准化。在当前的“放改服”改革中广泛应用区块链，有助于实现公共服务的精准化。如广东佛山禅城区打通了部门之间、条块之间、平台之间、层级之间的数据通道，建设“一门式”的服务模式，打通了“最后一公里”，做到“让数据多跑路而让群众少跑腿”。不仅如此，还可以串联公众的出生证、学历、护照、结婚证、病历本、驾照等数据，整合成为一个完整的区块链结构，通过手机等便携式终端的响应，将个人的真实信息与持有人相匹配，可以进一步省略“繁文缛节”，促进服务效率的提高。

第三，区块链应用于公共事务有助于实现公共管理的平等参与。平等参与是现代治理理论中的重要理念，并被应用于现代公共管理之中，强调公共事务是广大公民的事务，公共管理应体现公共性、民主性和参与性，而根据人民主权原则参与到公共事务中的公民地位也就应当是平等的。区块链的“去中心”结构采用分布式记账方式，每个节点之间处于“平等”地位，因此在区块链“游戏”中，每位参与者地位平等。“分布式记账”所预设的“地位平等”保证了各个节点的参与资格，而每个节点能够存储、更新和发布数据保障了每个节点参与的活跃性。区块链中的数据会在不同节点进行备份，保证了数据的安全可靠，进而实现共同参与和共同监管。由此，区块链应用于公共事务之中，实际上为公众平等参与公共管理提供了一个有效的技术途径。

第四，区块链应用于公共事务有助于实现公共管理中消除“信任不确定性”基础上各参与方的合作共赢。合作共赢的前提是基于对彼此的信任。吉登斯（Anthony Giddens）将信任解读为个体对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心，而这种信心所能建构的一种通行的指标是“信用”。[10]以信用为基础的“共识机制”是实现“合作共赢”的前提。区块链的“共识机制”则是以低成本的密码学理念解构传统社会意义的“信任”，利用工作量证明机制、授权股份证明机制以及权益证明机制建构区块链中的“信用”体系，依据工作量证明、授权股份证明、权益证明表现节点的信用价值，节点之间根据对应节点的信用价值决定是否进行合作。区块链“分布式记账”和“点对点传输”，采用“非对称保密算法”，通过公钥和私钥的配对，各个节点无法篡改区块链中的数据，信用指标真实可用，能够保证消除“劣币驱逐良币”的风险，从而保证节点之间的传输安全可靠，建立起“去信任”的框架，消除社会中信任的不确定性，形成新的共识机制，从而为公共管理参与的各方实现“合作共赢”提供新的技术手段和渠道。

区块链技术作为一种新型技术，自身还存在一定安全风险。在应用于公共事务过程中，虽发挥以上优势，但难以避免其安全风险。主要表现在以下几个方面。

一是隐私安全风险。区块链的核心价值是数据的开放分享，并且数据会在多个节点进行备份，天然地对用户隐私安全形成威胁。隐私安全风险是区块链技术应用的主要瓶颈。比如电信诈骗等因隐私信息泄露而造成诸多社会隐患的悲剧时有发生。同时，区块链技术的非对称保密算法是基于公钥和私钥的唯一匹配，并且私钥掌握在当事人手中，无任何备份。所以，一方面，当事人的私钥一旦丢失和遗忘，其信息安全将难以保障;另一方面，丢失和遗忘的私钥想要补回必然要将所有信息进行修改或处理，而那些无法被修改或处理的信息将难以保证隐私安全。

二是系统安全风险。这是区块链技术自身所具有的，一方面，当节点掌握全网超过51%的算力就有能力成功篡改和伪造区块链数据，[11]随着计算技术逐渐优化，量子计算将可能实现当下算力的跨越式提升，因而“超过51%的算力”将成为可能。另一方面，由于区块链的“去信任”机制，可以将篡改和伪造区块链数据的节点“拉黑”，而篡改的数据大抵无法带来客观收益，基于“成本收益”的思维否定了利用区块链技术“作案”的可能。然而不能忽视的是，在風云诡谲的电子时代，“收益”或许并非简单基于成本的货币计算，很有可能“破坏”就是篡改者和伪造者的“收益”。

三是安全监管风险。区块链技术作为一个新兴领域，缺乏成熟的法治体系对其进行约束，缺乏可靠的监管体制对其进行规范，因此容易形成制度性风险。当下流行的“Code is Law”（代码即法律）[12]的观点意图将区块链的法律监管进行网络代码转译，实现科技化监管，但事实上具有公共价值的法治体系在转译的过程中已经可能产生风险，况且转译是将内容复杂的文字转译成机器可以识别的代码，该过程本身就存在极大难度。更进一步，如果转译代码无法与现行法律相适配，那么安全监管风险所带来的危害将无法预知。

对于以上安全风险，应当引起将区块链应用于公共事务中的管理者和管理部门的高度重视，并建立相应防范与化解机制，尽可能把安全风险降到最低。

结  语

在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，区块链技术在公共事务中的应用将成为必然趋势。由于区块链技术所具有的分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等技术特点，应用在公共事务中有助于更好地推进公共管理的效率化和精准化，实现公共管理过程中公众的平等参与以及各参与方的合作共赢。同时，在充分发挥区块链应用于公共事务中优势的同时，还应有效防范和化解其安全风险，为推进我国国家治理体系和治理能力现代化更好地服务。