破解地方政府融资难问题探析——基于对某省的走访调查

徐英军，马鸿鑫，李 鹏

（郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046）

在我国宏观经济进入新常态和国家治理日渐法制化的大背景下，创新和拓展地方政府融资途径，破解地方政府融资难困境，应对日益凸显的地方债务风险，关乎区域经济发展质量和社会的稳定①本文中地方政府债务采用广义定义，包括地方政府及其职能部门直接作为债务人的融资、地方政府及其职能部门作为有效担保人的融资、地方政府作为出资人的投融资平台负债（隐性债务，包括PPP项目、政府购买协议中的回购安排、保底承诺、明股实债、变相举债等形成的有效债务）。。当前一些地方政府面临造血能力不足、PPP 项目落地难、融资平台转型慢等问题，严重困扰地方经济社会发展。本文基于对某省的调查分析，秉承防范地方政府债务风险、保障地方社会经济持续发展的宗旨，以当下地方政府融资困境为切入点，探讨地方政府如何化解融资难问题，既为市县级地方政府及其融资平台创新融资路径建言献策，也为省级政府相关政策制定提供前瞻性、可操作的建议。

一、地方政府融资困境的总体状况

1994 年的分税制改革对地方财政产生了非对称影响（储德银等，2017）[1]，加上地方政府事权和财权的不匹配，地方政府为应对不断增长的公共服务刚性支出和地方发展建设需求，以各种渠道筹措资金，举债方式普遍不规范，积累形成了存量债务。2016 年以来，随着法律与政策的强约束显著增强，地方政府筹措资金渠道缩减，面临着严峻的偿债融资压力，融资难问题凸显。

（一）存量债务偿还压力大，偿债能力弱

汇总分析某省公开的财政数据可以看出，虽然近五年地方政府负有偿还责任的债务额度逐渐递减，但由于经济下行，GDP 增长率下降，导致偿债压力较大。根据新世纪评级公布的数据，从地方政府债务余额与一般公共预算收入规模的比值指标看，2014 年年末该省的地方债务余额是其2015 年一般公共预算收入的1.95 倍，在全国各省区市排名中居第17 位，处于中游水平。但是，2018 年年末该省地方政府债务余额是当年一般公共预算收入的1.74倍，位列全国第25 位。可以看出，倍数和排名均在下降，偿债压力增大。此外，从表1 中显示的该省政府负有偿还责任的债务和或有债务的情况，我们可以看到，2017 年之前两类债务虽均在不同程度下降，但是在2017 年之后这两类债务却大幅增加，尤其是政府或有债务更是出现急速上升的势头。这表明政府或有债务的偿还压力更大。

表1 2013 年6 月底以来某省政府性债务余额未来偿债情况表（单位：亿元）

赤字率是衡量债务风险的重要指标，也是反映偿债能力的长期参考指标。国际上通行的赤字率警戒线是3%。我国中央政府2018 年的赤字率为2.6%，2019 年赤字率上升为2.8%，仍低于3%的水平。然而该指标体现的是中央政府的赤字水平，具体到地方政府层面，相应的赤字率水平可能会大大增加。为此，我们汇总了某省各个地市的一般财政预算收入和支出对比以及赤字率的变化情况，结果发现绝大多数地市的赤字率在5% 以上，东部两地市和南部两地市甚至均超过了12%。我们认为，造成这些地市赤字率居高不下的原因主要有两点：一方面是这些地市均为以农业为主，产业结构转型升级相对滞后，相对而言财政收入增加乏力；另一方面是这些地市均为人口大市，教育、医疗等民生性公共支出较大，且支出刚性较高。这些也是该省省情的典型反映。此外，赤字率仅仅是政府显性债务的表征，如果考虑到隐性债务，这些地市的债务总额更大，可能进一步加大债务偿还的难度。

（二）县级政府收支矛盾突出，新增债务接续难度大

从财政收入看，收入来源不断收窄，并且过度依赖土地出让金。该省成交土地出让金占公共财政收入比重一直处于高位，基本在50%以上浮动。图1显示从2012年至2018年间，该省的土地出让金占地方财政收入的比重最高为2018年的88.09%，最低为2015 年的36.59%，平均数为56.68%，即平均超过一半的财政收入来自土地出让金。同时，也可以清楚地看到该省从2015 年以后财政收入对土地出让金的依赖性逐渐增强。由于我国土地资源有限且不可替代，通过土地财政模式作为政府债务偿债来源的弊端开始显现。一旦出现房价大幅下跌的状况，土地出让金可能会大幅减少，进而影响政府财政收入。

图1 成交土地出让金占该省公共财政收入比重

从支出方面看，刚性支出居高不下。为了深入了解地方政府财政之客观情况，我们选取分别位于该省东西南北的5 个县市进行调研考察，与当地财政局、地方投融资公司负责人进行了面对面访谈。通过与访谈对象深度对话，从中得知在当前经济新常态和减税降费的背景下，为保增长和稳民生，地方政府纷纷采取各种措施，极大地推动了地方经济的逆势发展，取得了不小成绩。但同时脱贫攻坚、民生工程等刚性支出需求很大，出现了地方政府财政普遍吃紧的共性问题，有的地市财政收入基本只够“三保”支出，即“保工资、保运转、保民生”的支出，很难有富余资金用于经济建设。此外，新《中华人民共和国预算法》要求地方政府举债只能采取在限额内的省级政府发债方式，禁止其他融资方式，又进一步加大了地方政府获得新融资的难度。

（三）政府投融资平台融资渠道窄、资金成本高

调查发现，地方政府平台资金主要来源于财政投资及补贴、银行贷款融资（主要是政策性银行和地方商业银行贷款）、发行债券（2017 年之前发行城投债和当前专项债、中期票据等）、信托融资（信托公司运用信托资金对目标企业进行股权投资）、其他融资（PPP、BOT 等），以及有限盈利资产的经营收益。地方投融资平台经营性收入少，大部分经营项目效益不佳，在极其有限的收入来源下难以有效化解自身债务，不得不“借新还旧”，债务余额不断积聚。而随着金融监管的不断强化，银行对地方政府的贷款质量要求趋向严格，不仅贷款数量大大减少，平台公司不得不通过保理、信托或融资租赁等方式开展融资，资金成本普遍偏高（一般在8%—10%左右）。总体上，地方投融资平台历史债务基数大，利率普遍偏高，加之经营效率不足，还贷压力较大。当债务依靠平台自身无法偿还时，多由政府出面协调或代为偿还，不断增加地方政府隐形债务。这些平台债务通过直接或间接的方式传导至地方政府，增加了地方债务危机的潜在可能。

二、地方政府融资窘境的成因分析

2015 年新《中华人民共和国预算法》出台之后，国家陆续出台十多个文件，遏制隐性债务增量、积极稳妥化解存量隐性债务，但是地方政府融资难问题并未能解决。根据我们的调查所得和学术思考，其原因可归纳为以下几个方面。

（一）银行“反哺”财政能力受限

根据该省《2014 年第1 号政府性债务审计结果》，地方政府性债务资金主要流向了基础设施建设领域和公益性项目，占已支出的政府负有偿还责任债务的82.81%，这些项目占用资金量大且期限较长。而政府的负债对象主要是商业银行和政策性银行，占比达36.57%，银行贷款多以中长期贷款居多。但对于商业银行而言，银行存款是其资金来源的重要途径，且大多为短期，很容易产生商业银行依靠短期存款来为长期贷款融资时的期限不匹配问题。近年来，国家限制地方政府融资的金融杠杆率，防范系统性金融风险隐患，金融机构为了防范自身经营风险，纷纷对贷款项目进行严审严控，对于没有稳定还款来源及合法抵押物的项目不予提供贷款，地方政府平台获得新增信贷资金的难度越来越大。即使有国务院办公厅转发财政部、中国人民银行和原银监会联合下发的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40 号），鼓励依法合规、积极支持融资平台公司在建项目后续融资，但地方政府从金融机构轻易获得巨额资金的历史不复出现。

（二）社会资本参与地方建设积极性较弱

为了提升地方投融资平台经营效率，国家积极引导民间资本参与合作，积极推动PPP模式发展，以作为缓解地方政府财政压力、化解地方融资平台债务风险、化解地方债务的重要途径（张薇和罗黎平，2016）[2]。然而，与国内多数省份一样，该省也存在社会资本对参与地方经济信任度不高、长期参与县域经济发展热情不足的问题，影响了PPP 模式的顺利推进。一方面，地方政府存在“重融资、轻运营”的倾向，为引入社会资本，往往给予保底收益承诺进而扭曲了政策初衷，出现PPP 模式明为股权合作实为借贷的问题。在我们调查的代表性的案例中，某县共有6 个项目进入了省项目库，但这些项目大多为难以产生现金流的非经营性项目，并没有引入外部资金的活水，仅有1 个项目引入社会资本，却仍然存在保障收益的约定。另一方面，PPP 市场机制尚不成熟，透明度、公开性较低，一些PPP 项目的信息公开并没有统一标准和规范程序，公众无法知晓其经营情况、财务状况和融资行为，这增大了社会资本对项目识别的难度，降低了规范管理获得投资回报的信心，有的畏惧地方平台巨量存量债务背后所蕴藏的风险，不敢投资于PPP项目。

（三）地方政府金融运作意识有待提高

部分地方政府的金融意识不够，为盲目推进基建项目，导致原本紧张的建设资金被不当分散，项目持续施工和接续经营能力不足。调研中发现，一些地方政府仍把融资途径放在银行贷款上，甚至不惜违规提供担保。对利用资本市场进行融资不够重视，对于项目资金运作计划可采取的公司债券、产业基金、结构化融资、资管产品等专业技术性较高的金融知识基本不具备，难以预测潜在风险，进而制定出科学的、合理的融资发展策略。

（四）地方政府融资平台的市场化能力偏低

长期以来，地方融资平台更多时候承担为地方政府筹资融资的功能，存在经营不自主、经营效率低等问题，市场化“造血”功能不足。首先，由于融资平台股东是地方政府、地方政府下属的其他融资平台或地方国有企业，通常被视为政府的外部融资工具，其经营活动和平台管理深受政府掣肘（高哲理，2018）[3]。融资平台在投资决策上存在自主性弱、市场反应迟缓和造血能力差等弊端；业务内容主要服务于地方城改、民生公用设施建设，承担了地方政府的公共职能，项目盈利能力差；经营业务上过于粗放、计划性差，容易错失增值机会。其次，地方融资平台成立之初往往存在资本不充足等问题，可市场化运营的资产较少。调查中发现，一些地方政府在成立地方融资平台时受财力所限，在注入融资平台公司的资产中，现金资本金数额所占比例较少，大部分出资为不产生未来现金流量的市政公益性资产，少部分资产则为一些公用事业企业股权或国有土地使用权等，使地方政府融资平台公司虽然资产规模较大，但资产结构不合理、资产质量不高，盈利能力弱。再次，当前地方融资平台市场化经营人员匮乏，没有合适的运作项目和明确的转型发展方向，平台公司不断衍生分设也不利于资产规模积聚，从而影响其信用评级，最终制约其融资能力，个别地方融资平台甚至出现资产重复使用，“一女多嫁、多头融资”的现象。

（五）省级统筹支持地方债务化解的力度不够

地方债务的化解重点在于存量债务化解，对于增量债务，严格执行《中华人民共和国预算法》量入为出原则，全部通过国家允许方式增加，风险基本可控。对于存量债务，各地也在积极寻求多种方式予以化解，诸如委托经营模式、整合上市模式、出售地方资产以及债转股模式等都有不同的尝试。由于县域地方政府经济发展水平有限，资源禀赋和自身积累能力一般较弱，即使有强烈的转型发展欲望，但自身造血机制不足，与央企、国企和社会资本进行混合所有制改造和项目合作方面的能力欠缺。因此，化解地方债务风险不能仅靠地方政府自身化解，更需要省级政府统筹规划，为地方纾困解危。目前，该省省级平台公司虽然已经参与到了地方的平台公司项目中，但在商业化操作模式下，往往通过“明股实债”等多种方式优先保证项目收益，实际上间接拉高了项目融资的成本，无法缓解地方平台公司的债务风险。

三、地方政府融资模式创新的可选方案

当前，地方政府已形成了“存量债务规模大，新增债务规范，且存量债务以地方投融资平台为主”的债务结构现状。市县级政府及平台公司应在现有监管政策框架下，灵活选用适合本地的方式途径，有效利用各类金融机构和律师、会计师等专业人士，针对存量债务的化解和新增债务的接续两方面开展融资模式创新。

（一）存量债务化解的融资模式选择

1.债转股模式

该模式是指平台公司债权人以其债权转为对企业的股权，从而将其对平台公司所享有的合法债权依法转变为对平台公司股权的投资行为。2016 年10 月，国务院出台《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，提出要遵循法治化原则，按照市场化方式有序开展银行债权转股权，开启了市场化的债转股进程。所谓市场化操作是指由市场主体自主协商确定各类交易的价格与条件并自担风险、自享收益，发挥市场在资源配置中的决定性作用（李广子，2018）[4]。2018年1月，国家发改委发布《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》，其中明确支持各类所有制企业开展市场化债转股，降低企业杠杆率，增强企业营运资本，提高资金周转的灵活度。与20 世纪90 年代末期的债转股不同的是，此轮债转股的根本目的由主要“救银行”转为主要“救产业”，出发点和落脚点恰恰是“去杠杆”（周晓波，2018）[5]。

2.资产证券化模式

该模式指将政府平台公司具有现金收益的经营性项目（主要是基础设施使用权、收益权等）通过组合打包或财政补贴后能够形成稳定收益的准公益性项目进行资产证券化，通过定向募集、公开发行有价证券等开展融资，将融入资金投入到其他基础设施或公共服务项目建设中。资产证券化的途径模式主要是专项资产管理计划和资产支持票据，它能有效盘活存量资产，尤其是基础设施使用权、收益权，对于平台公司存量债务的还款付息具有重要意义。

3.债务重组模式

该模式指在作为债务人的地方政府平台公司发生财务困难的情况下，债权人按照其与债务人达成的协议做出削减债务的让步，如果能够引进具有资金、技术、管理、市场、人才优势的战略投资者进行重组则更好。引入战略投资者主要有两种方式，公司股权层面可通过混改的方式进行，而项目层面可通过项目合作的方式进行。

4.公益性资产置换模式

该模式是指以优质资产置换公司的非优质资产，从而使得公司的资产结构得以调整，资产状况得以优化。除确需政府偿还的公益性项目债务通过政府债券置换外，平台公司可以剥离剩下的公益性资产，同时政府将其实际控制的国有资产和城市资源注入，增强了平台公司主体信用资质，实现存量债务化解。通过公益性资产置换，政府资产注入虽没有现金的流入，但潜在增强了城投平台的信用背书。

（二）增量负债的融资模式选择

1.采取灵活的合作方式，利用社会资本开展基础设施建设

（1）TOT模式。即“移交—经营—移交”，可以吸引更多社会资金投向城市基础设施建设，并引进市场竞争机制，推动基础设施经营单位改善管理，提高生产效率。（2）ROT 模式。即“改建—经营—移交”，是指特许经营者在获得特许权的基础上，对过往的旧资产或者项目进行改造，并获得改造后一段时间的特许经营权，特许权期限届满后，再移交给政府的一种模式。（3）BOT 模式。即“建设—经营—移交”，主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，但由于最终经营权仍属于政府，所以对社会资本的吸引力有限。（4）EPC+F模式。即“工程总承包+融资”，由政府授权的大型工程施工企业统一负责项目设计、采购、施工建设并牵头筹集全部或部分建设资金，可以充分发挥大型工程承包企业的优势，相比PPP 模式可简化审核手续、缩短项目周期。（5）ABO模式。即“授权—建设—运营”，地方政府通过竞争性程序或直接委托方式授权相关企业作为项目业主，并按约定给予一定财政资金支持，获得授权的企业负责提供项目的投融资、建设及运营，合作期满负责将项目设施移交给政府方，理论上不受不得超过一般公共预算支出10%等红线的限制。

2.创新融资模式和途径，扩大资金来源

（1）发行债券。地方融资平台针对资金用途的不同可以细化出很多品种，如短期融资券、超短融、中票票据、公司债、资产证券化、收费公路专项债券等。重点推荐中国人民银行支持力度较大的绿色债券，包括绿色短融、绿色中票、绿色公司债等，优点是审批较快，认购者较多，发债成本更低。（2）信托融资。城投类企业需要包装集合信托产品或私募产品，借助信托公司向高净值客户发行信托计划产品以募集资金。（3）保险融资。保险资金用途灵活，没有受托支付限制，没有按照工程进度及资本金投入比例放款的要求，可用于置换存量债务，资金用途不做实质性资金监管；资金来源是保险、年金等机构资金，不受银行信贷政策影响；提款条件简单，相关合同签署后即可放款；本金偿还要求较为灵活，一般是协商确定，可分期偿还，没有每半年或者每季度必须偿还部分本金的强制要求。但准入门槛高，需要AAA 评级主体或担保，少量保险资金可以适度放宽到AA+。

四、省级政府破解地方政府融资难的政策建议

在市县级地方政府积极创新融资模式的同时，省级政府更要重视部分地方政府的债务风险和融资困境，主动统筹施策，在全省范围内整合和发挥信息、资产、人才等资源优势，优化治理体系和提升治理能力，为区域政治稳定、经济发展、社会安宁提供政策支持和保障。

（一）建立三级融资平台互通共济机制，扶持困难县市

一方面，面对多年来存在着区域发展差距大、影响整体质量的现状，省政府在财政资源分配机制上应切实转变理念，注重提高发展的平衡性和协调性，更加突出公平性和普惠性。不仅要建立以“促均衡”为目标的均衡性转移支付制度，发挥“激励先进、鞭策后进”效能，更应系统构建有利于区域财力分布均衡的差异化转移支付体系，将资金向人口规模大、支出负担重、自身财力困难的地区倾斜，夯实其加快发展的财力基础，支持推动全省经济社会高质量发展。另一方面，针对区域经济发展不平衡的现实，以及未来可能出现持续分化的预期，建议省政府对各地市政府的债务总量、债务结构等进行统筹管理，合理分配调用有限资源。省政府应尽快构建省、市、县三级融资平台的互通共济机制，利用省市级平台尤其是省政府直管的投融资平台的资源优势，统筹全省资源，助力地方政府破解融资困难的局面。同时，各地市政府融资平台之间应加强合作，定期交流经验，针对各自存在的风险难题重点讨论，共同寻求解决策略，推动平台健康有序发展。

（二）设立省级纾困偿债基金，支持地方债务化解

省级纾困偿债基金旨在帮助陷入难境的市县提供临时性救助。偿债基金可以为两种形式：一种是综合性偿债基金，另一种是专项偿债基金。综合性偿债基金忽略债务类别，优点是覆盖面广，可以更灵活地应对债务风险，增强综合还贷能力，且一次性还款额要远低于偿债的支出，能够集中资金办大事，降低债务负担。专项偿债基金可弥补综合性偿债资金的不足，但是要求当地政府财政收入充足和管理层次可续（董亮，2013）[6]。省政府可根据各地区发展情况进行分类指导，选择合适的融资和偿债模式，在相对经济落后地区可以尝试先使用综合偿债基金，未来向专项偿债基金模式靠拢，在发达地方可以优先考虑专项偿债基金。

（三）规范PPP模式，发挥社会资本积极作用

为保障PPP模式顺利推进，推动社会资本、民间资金与政府间的互动和有效合作，建议从以下两方面予以改进。其一，纠正政府在PPP 模式中的不规范行为，规范政府增信行为。按照国家相关规定，监督和防止地方政府以PPP 项目名义举债，或为社会资本或项目公司提供融资担保，或以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金等。其二，提高项目披露信息质量，调动社会资本积极性。应完善全省PPP 综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督，未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会知情权的项目，应进行限期整改。

（四）借鉴“镇江模式”，发挥省级政府机构的组织协调作用

目前全国各省份对地方政府债务化解已进行了一些探索和尝试，主要有镇江模式（政策性银行介入+债务重组）、山西模式（行业整合+平台化债）、海口模式（严控规模+消化存量）、陕西模式（规范平台运作+聚焦公益类国企）、湖南模式（区域平台整合+严控项目融资）等。其中“镇江模式”将存量高成本债务置换为低成本债务的做法，极大地减轻了地方政府债务压力，具有较大的借鉴价值。具体而言，由省级国家开发银行提供化解地方隐性债务专项贷款，提供长期贷款用于债务化解，将利率设置在基准利率水平左右。同时，由该省各地市财政局下属的资产管理公司或类似机构作为承接主体，通过普通借款方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标债务，降低地方政府债务的付息成本，以时间换空间，滚动消化存量债务，化解债务风险。这需要发挥省级金融监管机构的政策指导与组织协调作用，协调和促进政策性银行或商业银行等金融机构与地方融资平台的沟通互信，支持金融机构制定个性化信贷支持方案，引导地方金融组织发挥好补位功能。

（五）推进融资平台分类管理与市场化运作，增强造血能力

由于地方政府融资平台的较多融资项目主要依托政府信用的隐性担保，多数项目为公益性项目，并不具有充足现金流。因此，为保障融资平台持续运营，有必要采取“平台分类改革+项目市场化运作”的改革趋向。一是对平台“分类管理，区别对待”，将不同平台公司根据公司治理结构、业务经营与管理水平以及所蕴含的风险高低，分为“支持、维持、压缩”三类，采取不同的政策、措施分别治理。二是区分现有平台项目，推进平台的市场化经营，将纯公益性、不能以市场化模式运作的政府投资项目（如公共基础设施等项目）从融资平台剥离出来。要在融资平台与政府之间建立防火墙，阻断地方政府对地方融资平台债务的无限连带偿还责任；地方政府不要干预地方融资平台的各项信贷业务，不能对其提供各种形式的担保；平台应积极创新融资模式，利用股票市场、债券市场进行融资。

（六）制定引进金融专才政策，构建省、市、县三级人才调配机制

金融专才是地方政府债务风险管理的核心要素，是激活金融资源的重要抓手。政府债务问题专业性强，离不开金融专业人才的参与和支持。当前，该省的金融人才主要集聚在省会等经济相对发达的地区，人才资源配置错配严重，且金融专才的合理流动机制尚未建立。应在该省《中长期人才发展规划纲要（2010—2020 年）》基础上进一步强化各类金融专才的培育、引进、流动配置和激励保障等措施。由于多数地市经济相对欠发达，对优秀金融专才的吸引力较弱，甚至产生了“虹吸效应”，大量金融人才反而从地市大量流出，聚集到经济相对发达的城市。在市场机制下，各地方政府难以聚拢优秀的金融专才。在此背景下，省级政府应该统筹对全省金融人才队伍的管理，通过统一选调的方式，以委派等方式将优秀金融专才派驻到地方政府，制定科学的考核机制，建立有竞争力的薪酬体系，定期考核和轮换，在派驻期间的业绩表现可以作为后续提拔等重要依据，以形成良好的正向可持续的激励机制。此外，通过创造优越的政策环境，如对政府聘用的金融专才提供住房补贴、落户和解决子女教育等福利待遇，鼓励金融机构以股权、期权等形式给予其金融机构高级管理人员和突出贡献人员奖励等，为金融人才提供良好工作和生活条件。

（七）制定科学的指标体系，定期评估地方政府债务风险

地方政府的融资规模扩张必须以偿债能力为依托，在管控债务规模增长的同时关注偿债能力的变化。为了落实各省份出台的《政府性债务风险应急处置预案》，建议参考裴育和欧阳华生（2006）[7]、沈雨婷和金洪飞（2019）[8]等学者的研究成果，构建由债务规模、偿债能力和经济发展水平等方面指标构成的融资风险评估指标体系，每季度定期进行评估，并进行公布，以加强债务风险的预警。在债务规模方面，进一步区分直接负债和或有负债，以反映不同债务的不确定性。直接负债是指任何情况下都会产生的责任，相对比较确定，而或有负债是基于或有事项而产生的责任，事项发生的可能性以及相对应的履行责任难以预测。在偿债能力方面，区分短期和长期的不同偿债能力，以反映债务偿还的稳定性。在区域经济发展方面，应将投资增长状况、创新能力和金融发展水平纳入指标体系，以反映整体经济环境对债务风险的影响。具体的债务风险评估体系见表2。

需要指出，在债务风险评估时还需要高度重视隐性债务的变化。在2017 年7 月的中央政治局会议上，首次提出“坚决遏制隐性债务增量”。但是对于地方政府隐性债务，由于其隐蔽性强和地区差异明显，统一界定口径相当困难。隐性债务是政府可能承担偿还责任而未纳入债务预算管理体系的债务，主要包括三个方面：政府对债务提供担保而实际承诺用财政资金偿还的债务；应该归属政府担保但没有统计及管理的政府担保债务；为购买服务而做出的偿还支付承诺。这就需要地方政府需要根据各自的实际情况厘清隐性债务的统计口径，并做好动态管理（郑洁和昝志涛，2019）[9]。此外，地方政府债务还具有明显的顺周期性，需做好对地方政府债务逆周期监管（陈放，2019）[10]。最后，随着我国区域经济一体化趋势的愈发明显，不同地区间的债务风险可能出现高度关联性，形成风险网络体系。因而，在评估地方政府债务风险时，还需考虑地方政府债务之间的关联传染影响，防范地方政府债务的系统性风险（王周伟等，2019）[11]。

表2 地方债务风险评估指标体系

五、结语

“郡县治、天下安”，地方经济健康发展是我国整个宏观经济稳定的基石。当前地方经济建设中面临的政府融资困境破解问题，需要综合而治，多管齐下，这也是践行党的十九届四中全会决议要求，推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。一方面，国家层面要继续深化中央与地方的财权和事权的分权改革，平衡地方政府的收支缺口；另一方面，省级政府应主动统筹施策，加大市场化改革力度，激发地方经济主体活力，扩大地方政府的财源渠道，合理调配财政资源，出台针对性的政策措施，逐渐以增量资金化解存量债务，力求在滚动发展中有序消解债务负担。