财政纵向失衡、土地财政与经济高质量发展

储德银，费冒盛

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、引 言

伴随中国迈入经济高质量发展的新时代，如何通过财税体制改革释放制度红利不仅事关现代财政制度的建立，还有助于地方政府破解经济高质量发展的路径依赖困窘。改革开放以来，中国经济发展虽然取得了举世瞩目的成绩，但近年来经济下行压力增大、产业结构失衡与环境污染等问题不断凸显经济高速增长衍生的负面效应。现代财政制度作为国家治理的基础与重要支柱，应在促进发展方式转变、优化产业结构与转化增长动能等方面发挥至关重要的作用。自分税制改革以来，中国式分权体制有效激发了中央与地方政府的积极性，为经济高速增长奠定了重要的制度基础，但该体制也因财权上收与事权下解之间的非对称性特征导致纵向失衡程度相对偏高，进而使地方政府面临较大的收支缺口压力。然而，因中国现行的转移制度未能较好地校正纵向失衡以及缓解因失衡带来的地方政府收支缺口，地方政府依赖以土地出让金为主的预算外收入成为了必然应对之举。与之相对，自上而下的官员任命制与以GDP为主的官员绩效考核机制衍生的“政治晋升锦标赛”与“经济锦标赛”也进一步促使地方政府对土地财政过度依赖，不仅使地方政府收支行为扭曲，还阻碍了地方经济的高质量发展。

迄今为止，国外学者从不同维度针对财政分权与经济增长之间的关系展开了大量研究，且形成以下两种代表性观点：一是财政分权促进了经济增长。譬如，Akai和Sakata[1]认为分权体制下的中央政府可以利用适度的财政纵向失衡来加强对地方政府的有效控制与实现宏观政策目标，从而促进经济增长。Faguet[2]则认为科学的转移支付制度能够通过弥补纵向失衡与优化地方政府支出结构提升辖区公共品供给效率，并由此进一步提高经济增长质量。Iimi[3]对1997—2001年跨国面板数据进行研究发现，财政分权程度的提高显著推动了人均GDP的增长。二是认为财政分权阻碍了经济增长。Sow和Razafimahefa[4]认为虽然财政分权可以提升地方政府管理绩效，但央地政府间的目标差异使地方政府更倾向于实施顺周期财政政策，进而导致地方经济波动较大。Bardhan和Mookherjee[5]认为分权体制下较高的纵向失衡导致公共支出结构偏向降低资源配置效率。Xie等[6]通过构建包含各级政府支出的内生增长模型对美国经济运行数据进行验证发现，支出分权水平的提升反而抑制了经济增长。Eyraud和Lusinyuan[7]对OECD国家1995—2007年财政纵向失衡程度及其增长效应进行研究发现，纵向失衡程度每下降10%，人均GDP增长1%，即经济增长速度伴随财政失衡水平的下降而上升。

与之相对，国内学者围绕财政分权与经济增长之间的关系展开了深入探究，但对财政纵向失衡及其对经济增长质量的影响关注相对较少。一方面，林毅夫和刘志强[8]认为财政分权主要通过提高资源配置效率而非投资水平促进中国经济增长，而张晏和龚六堂[9]则认为财政分权在经济发展水平较高地区的促进作用要显著强于经济发展水平较低的地区。另一方面，沈坤荣和付文林[10]认为地方政府间的过度税收竞争导致投资超常增长，在降低资源配置效率的同时也损害了地方经济的长期增长。江庆[11]认为中国式分权体制导致较高的纵向失衡虽有其合理性，但中国转移支付制度的设计缺陷反而导致失衡体制下的地方政府行为进一步发生扭曲。储德银和邵娇[12]认为中国式分权体制下，较高的纵向失衡导致地方政府收支缺口扩大，为增长与晋升而竞争的地方政府势必会积极寻求以土地出让金为代表的预算外收入来缓解财政收支压力。王梅婷和张清勇[13]认为地方政府土地出让面积和出让总价款伴随财政分权程度的提高而逐渐攀升，即财政分权带来的过高纵向失衡显著催生了中国土地财政问题。赵扶扬等[14]认为虽然地方政府对土地财政的热衷在放松地方政府预算约束的同时刺激了地方经济较快增长，但梅冬州等[15]的研究却表明土地财政也促使房地产成为中国经济波动的重要来源。与之相伴，近年来国内少数学者也开始关注财政分权对经济增长质量的影响。譬如，包群等[16]认为地方政府因横向竞争纷纷通过土地出让、税收优惠与资源价格优惠等吸引投资，致使经济增长过度依赖投资拉动而不利于经济增长质量的提升。孙正等[17]的研究表明地方政府过度支出造成的重复建设与产能过剩等不仅导致资源配置效率偏低，还进一步阻滞了经济高质量发展。

综上所述，学术界围绕财政分权和经济增长之间关系的研究文献可谓汗牛充栋，但相对遗憾的是，深入探究中国式分权体制下的财政纵向失衡对经济增长质量影响的文献甚少。因而与已有研究相比，本文可能的创新之处主要体现在以下三个方面：一是立足中国式分权体制的典型化事实，将财政纵向失衡、土地财政与经济增长质量纳入同一理论框架，对三者之间的关系进行系统诠释并提出研究假设。二是立足“五大发展理念”构建综合指标体系，运用主成分分析法全面测度地方经济增长质量，并对其趋势特征与变动规律进行科学研判。三是尝试构建面板联立方程模型与采用三阶段最小二乘估计实证考察财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量的影响。

二、作用机制与研究假设

(一)财政纵向失衡与经济增长质量

1.财政纵向失衡对经济增长的促进作用

第一，适度的纵向失衡有助于激励地方政府提高资源配置效率与优化产业结构，从而促进经济高质量发展。因为在中国式分权体制之下，地方政府相较于中央政府具有较大的信息优势，能够更加合理地安排支出项目从而最大限度满足地区居民的偏好。同时，地区居民通过“用脚投票”和“用手投票”的机制也能在一定程度上约束地方政府行为，进而提高地方政府公共服务供给效率。

第二，纵向失衡体制下的转移支付制度有助于中央政府约束地方政府收支行为，从而提高地方政府运行效率。一方面，尽管“对上负责”的地方政府需要完成中央政府布置的各项任务，但也不能完全忽视地区居民对公共服务的多样化诉求，因而中央政府可以通过转移支付制度设计在弥补地方政府收支缺口的同时，约束地方政府行为并有效引导地区内要素的合理流动。另一方面，转移支付作为弥补地方政府具有外溢性支出的项目成本，鼓励地方政府致力于环境保护等外部性较大且有利于长期经济增长质量提升的支出项目。

第三，适度的纵向失衡能够通过地区间横向竞争提高地方政府运行效率，不断规范地方政府收支行为并促进地区经济高质量发展。地区间的示范效应与学习效应能够在一定程度激励地方政府官员更加积极主动地工作、提高财政支出效率、优化地区公共服务供给结构与提升资源配置效率。与此同时，较高的公共服务水平反之亦能增强地区对优秀人才的吸引力进而提升人力资本水平，长期将有利于促进地区经济增长质量的提升。

2.财政纵向失衡对经济增长的抑制作用

第一，纵向失衡体制下的地方政府一般倾向于过度依赖转移支付，在预算软约束和“公共池效应”作用下，地方政府支出规模膨胀将损害经济增长质量。1994年的分税制改革虽然通过提高“两个比重”显著增强了中央政府财力与宏观调控能力，但收支分权的非对称性却直接导致地方政府收支缺口问题愈发严重。因而面对自上而下考核压力的地方政府倾向于过度依赖中央政府转移支付，在“财政幻觉”和“公共池效应”作用下不仅放松自身税收努力，还不断扩大支出规模，而地方政府支出规模膨胀带来的投资效率降低与通货膨胀等负面效应均会抑制地方经济增长质量的提升。

第二，纵向失衡体制下的地方政府为了在“政治晋升锦标赛”和“经济锦标赛”中赢得优势，通常会偏好低税负涵养税源与吸引投资，进而导致支出行为扭曲，给地区经济高质量发展带来诸多隐患。地方政府在自有收入难以满足支出需求时，为培养预算内税源扩大自有收入，往往倾向于支持地方税源重点企业，导致支出行为异化与结构扭曲。与此同时，自上而下的官员考核机制与以GDP为主要指标的官员绩效评价体系导致 “政治晋升锦标赛”和“经济锦标赛”极大盛行，地方政府支出异化问题进一步加重，地方政府支出结构单一、产业结构失衡和部分行业产能过剩问题相互叠加，极大地阻碍了地区经济高质量发展。

第三，纵向失衡体制下的地方政府间横向竞争，诱使其为追求短期经济增长获取晋升利益而忽视经济长期发展质量，竭泽而渔破坏地区生态环境以及损害经济可持续发展的内生动力。环境资源是地区经济增长的重要内生动力，而地方政府官员作为“经济人”为提高地区经济增长进而在竞争中获取有利地位，多数倾向于以破坏环境为代价追求经济短期高速增长。即地方政府主动放松对当地企业的监管，出台各类税收优惠政策以吸引外资，在放松税收努力的同时恶化了当地资源环境状况，最终损害经济长期高质量发展的内在动力。

基于此，笔者提出如下研究假设：

假设1：财政纵向失衡不仅能直接对经济增长质量产生影响，且同时存在促进和抑制两种作用机制，其直接效应的大小最终取决于正负两种效应的对比关系。

(二)财政纵向失衡、土地财政与经济增长质量

虽然1994年分税制改革建立的中国式分权体制显著增强了中央政府的宏观调控能力，但非对称性的收支分权导致了财政纵向失衡程度相对较高，而2002年的所得税分享改革与2016年“营改增”的全面推行则进一步加剧了财政纵向失衡程度。然而与之相对，储德银和迟淑娴[18]的研究认为中国转移支付制度因自身结构不合理等问题导致其不仅未能从总量上校正纵向失衡，反而会进一步加重失衡水平。正因如此，失衡体制下的地方政府纷纷寻求预算外收入以满足其支出诉求，举借债务和土地财政从理论上也就成为地方政府的政策选项。然而，1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因而土地财政成为地方政府最主要的预算外收入来源。与此同时，中国自上而下的官员行政任命制导致地方官员面临“政治晋升锦标赛”压力，而以GDP 论英雄为导向的官员绩效评价体系又促使地方官员处于“经济锦标赛”之中，地方政府官员在以上两种作用机制激励下，为在地区横向竞争中取得领先地位，势必更加依赖土地出让金收入等预算外收入以推动地区经济较快增长。

第一，地方政府依赖土地财政不仅助推了地区间横向竞争加剧，同时在“政治晋升锦标赛”和“经济锦标赛”双重激励下，其收支行为扭曲也进一步抑制了地区经济增长质量的提升。一方面，地方政府为吸引外资倾向于放松税收努力导致其税收收入下降，而土地财政收入则成为弥补这一收入短缺的重要手段，因而土地财政成为加剧地方收入行为扭曲的重要因素。另一方面，土地财政的短期经济增长效应也将导致地方政府支出结构进一步偏向经济建设。即地方政府支出结构偏向不仅导致获得政府支持的行业迅速发展，甚至还会诱发地方经济重复建设和产业结构失衡等问题。

第二，地方政府对土地财政的热衷不仅促使其倾向于过度支出，反过来也会促使地方政府过度干扰房地产市场的正常运行，进而通过改变房地产市场供需结构影响地区经济的长期平稳发展。地方政府在其预算内收入难以维系支出需求时，土地财政收入便成为弥补收支缺口的重要资金来源并由此助推地方政府增加支出。反之，地方政府支出增长又会加大其对土地财政收入的依赖，进而促使地方政府进一步扩大土地出让规模。土地财政规模扩张与地方政府过度支出之间的相互依赖与恶性循环不仅带来了重复建设与产业结构失衡等负面影响，还会诱导地方政府通过土地出让等行为直接干扰房地产市场的正常运行，从而使房价过快上涨与房地产市场剧烈波动成为中国经济波动的重要原因。因此，笔者认为，从长期来看，地方政府对土地财政的过度依赖不利于地方经济增长质量的提升。

基于此，笔者提出如下研究假设：

假设2：财政纵向失衡水平的提升会导致地方政府扩大土地财政规模。

假设3：财政纵向失衡下的土地财政规模扩张会导致地方政府支出增加以及支出结构的扭曲，从而不利于地方经济增长质量的提升。

根据以上对财政纵向失衡、土地财政与经济增长质量三者间关系的梳理及研究假设，笔者绘制了财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量的作用机制，如图1所示。

图1 财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量的作用机制

三、构建中国经济增长质量的综合指标体系与测度结果分析

(一)经济增长质量的综合指标体系构建

伴随中国经济由高速增长转向高质量发展，以往经济高速增长所带来的产业结构失衡、产能过剩、通货膨胀与资源环境破坏等问题日益凸显，因而科学构建经济增长质量综合指标体系并测度各地区经济增长质量成为当前理论界重要的研究课题。国内学者有关中国经济增长质量指标的测度，主要是从以下两个方面展开的：一是郭庆旺等[19]与朱承亮等[20]分别采取非参数法或随机前沿法计算中国绿色全要素生产率并以此作为经济增长质量的代理指标。二是钞小静和惠康[21]与詹新宇和崔培培[22]从不同角度出发选取分项指标构建综合指标体系对经济增长质量进行测度。

表1 经济增长质量综合指标体系

注：除单位产出工业废水排放量、单位产出固体废物排放量、单位产出电力耗量三个指标为逆指标外，其它二级指标均为正指标。

(二)指标选取与测度方法

本文在詹新宇和崔培培[22]研究的基础上，立足“五大发展理念”并采取主成分回归法构建以下综合指标体系对中国2003—2016年30个省份(西藏、中国香港、中国澳门、中国台湾除外)的经济增长质量进行测度。具体指标如表1所示。

1.指标选取

创新指标的选取从地区创新投入及其产出角度出发涵盖了研发投入水平、教育重视度及专利授权三个指标；协调指标的选取从中国经济发展现状出发，选择资本产出率、最终消费率、金融结构和产业结构展开测度；绿色指标同时考虑了地方对于污染治理的重视程度以及现有资源存量状况，因而指标的选取既包括环境污染治理投入、森林覆盖率等正指标，也引入了单位产出工业废水排放量等三个逆指标；开放指标考虑了中国当前进出口状况和外资的利用状况，具体包括进口、出口和利用外资能力三个指标；共享指标的测度则注重从民生角度出发，选择了医疗水平、交通便捷度、卫生保健服务及社会保障水平对各省份的共享状况进行测度。

2.测度方法

鉴于测度全要素生产率的方法未能考虑生产要素的长期影响，导致这一方法的测度结果不仅可能低估资本积累的重要性，也不能全面地反映资源配置状况，因而本文尝试采取构建综合指标体系法系统测算中国各省份的经济增长质量指数。在对分项指标赋值的已有方法中，钞小静和惠康[21]认为熵值法难以充分反映相关指标之间的关系，相对指数法赋权具有较大主观性，而因子分析法更侧重于成因清晰性的综合评价，因而虽然主成分分析也存在一定的弊端，但鉴于其能充分反映各成分的重要性，且其权重是依靠数据自身特征确定而非主观选定，本文最终选择采用主成分回归先合成创新、协调、绿色、开放、共享五个分项指标，再利用全局主成分法合成经济增长质量指标。对于具体测度过程有以下三点需要说明：一是考虑到选取的二级指标同时包括正、逆两种指标，难以直接进行计算，因而先将逆指标进行取倒数处理。二是相较于均值化或标准差化等方法，采取归一化法去量纲能更好地反映指标的经济含义，因而本文采用归一化法对各指标进行去量纲化处理。三是由于主成分回归多用于截面数据，本文在具体测算过程中先将每一年份的二级指标进行主成分回归得到五个一级指标的面板数据，再按相同方法合成最终的经济增长质量指标。

(三)经济增长质量指标测度结果分析

根据表1中的指标选取与测度方法，本文对中国30个省份2003—2016年间的经济增长质量进行测度，结果发现中国地方经济增长质量具有以下特征：

1.地方经济增长质量的绝对水平相对偏低

2003—2016年中国30个省份经济增长质量平均水平为1.236，其中，14个省份经济增长质量指数低于1，14个省份则基本维持在1—2之间，仅北京与上海超过2。这表明伴随中国改革开放以来的经济超高速增长，国民经济增长质量始终停留在较低水平。究其根本原因在于，地方政府长期对经济增长质量提升未能给予足够重视，而在“政治晋升锦标赛”和“经济锦标赛”双重激励下过度倾向于短期能带来经济高速增长的投资建设项目，由此导致支出结构扭曲与支出规模膨胀，进而演变出地区公共服务供给低效、产业结构失衡与生态环境破坏等一系列负面问题，最终导致经济增长质量始终维持在较低水平并难以提升。

2.地方经济增长质量虽整体呈上升趋势，但增速较为缓慢

2003—2016年中国30个省份经济增长质量指数均呈现显著的上升趋势，但总体增长幅度始终较低。其中，全国经济增长质量指数年均仅提升0.083，且除北京、上海、江苏、浙江之外的其他省份经济增长质量指数年均增幅均在0.100以下。笔者认为，产生这一现象的原因有以下两方面：一是中国仍为发展中国家，虽然国民经济总量已位居世界第二位，但人均经济产出水平在世界范围内长期处于中下游水平。因而尽管地方政府以往对GDP增速的追捧确有诸多弊端，但在推动经济超高速增长的过程中也在一定程度上提升了经济增长质量。二是地方政府过去长期对经济增速的过度追捧导致其对经济增长质量提升的重视程度远远不够，竭泽而渔等破坏资源环境与高投入、高消耗、高排放为主要特征的粗放式经济发展方式未能得以根本转变，因而经济增长质量不可能有较大幅度的提升。

四、变量定义、数据来源与统计特征

(一)变量定义

1.被解释变量：经济发展质量(Quality)

本文选取经济发展质量作为被解释变量。

2.解释变量：财政纵向失衡(VFI)

本文从财政分权体制视域将财政纵向失衡定义为分权体制下地方政府自有收入与支出之间的非对称缺口，进而借鉴Eyraud 和 Lusinyuan[7]与储德银和邵娇[12]的研究对中国财政纵向失衡进行测度，具体测度公式如表2所示。

表2 财政纵向失衡指标测度公式

3.中介变量：土地财政(Landinc)

在中国式分权体制之下，地方政府为弥补自身收支缺口积极开拓预算外收入导致土地财政兴起，同时地方政府对土地财政的过度依赖反过来又促使地方政府收支行为扭曲进而阻碍经济增长质量的提升。这一指标的具体计算，是通过将各省份人均土地出让金收入利用商品零售价格指数(2003年=100)剔除价格因素后取自然对数得到。

4.控制变量

人均转移支付(Ptransfer)。转移支付作为分权体制下校正央地政府间财政纵向失衡的重要手段，在缓解地方政府财政收支缺口压力的同时，也会导致地方政府对其过度依赖进而影响收支行为。这一指标的具体计算过程为，先加总各省份税收返还、一般性转移支付与专项转移支付得到中央对各省份转移支付总规模，继而除以各省份总人口数，最后利用商品零售价格指数(2003年=100)进行价格平减后取自然对数得到。

政府支出结构(Govstr)。鉴于当下中国进入以人民为本的新时代，本文将采用民生性支出占比衡量政府支出结构变动。然而，因中国在2006年实施政府收支分类改革，使民生性支出的计算口径在2007年前后略有差异，但从各省份最终计算的指标结果来看，数据满足平稳性要求且连续性相对较好。其中，2007年以前的民生性支出包括文教科卫事业费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、公检法司支出、政策性补贴和城市维护费；2007年以后的民生性支出包括一般公共服务支出、公共安全支出、科教文卫支出、社会保障和就业支出以及住房保障支出。

人力资本(Humcap)和物质资本(Capital)。人力资本和物质资本均是推动经济增长的重要源泉，前者能够提高社会有效劳动生产率进而提高资源配置效率，后者同样对经济的长期增长发挥着重要的基础性作用。其中，人力资本指标主要利用各省份居民平均受教育年限进行衡量，物质资本则借鉴了单豪杰[23]的计算方法进行具体测算。

经济发展水平(PGDP)。这一指标的具体计算过程为，利用各地区GDP平减指数(2003年=100)对其相应的人均GDP进行指数平减后计算得到。

对外开放程度(Open)。伴随世界经济一体化进程的不断加快，中国经济发展与世界密不可分，且进出口始终是助推中国经济快速增长的重要动力之一。这一指标的具体计算过程为，先利用美元平均汇率将各省份进出口总额换算为以人民币计量，随后计算各省份进出口总额占其GDP的比重。

人口密度(Density)。因各省份内或多或少都存在一些不适宜居住的河流、湖泊、近海和林区等区域，本文对这一指标的计算是在剔除不宜居住的面积后再用各省份总人口数除以最终面积得到。

收入分权(FQR)和支出分权(FQS)。鉴于土地财政是中国地方政府缓解收支缺口压力时自发寻求预算外收入的重要途径，因而在实证模型中引入收支分权两个指标以便更好地衡量地方政府寻求土地财政的动机。其中，收入分权与支出分权指标在表2中已经给出，不再赘述。

金融发展水平(Finmark)。虽然土地财政因受到地方政府的偏好导致其规模不断扩大，但金融部门信贷的支持对推动土地财政的兴起与房地产市场的较快发展也起到了重要作用，因而本文在面板联立模型中的土地财政方程中，引入金融市场发展水平这一控制变量，具体是通过计算各省份金融机构年末存贷款占GDP比重得到。

(二)数据来源说明与统计特征描述

本文所有变量的原始数据均来自于2004—2017年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《地方财政统计资料汇编》、《财政统计摘要》、各省份历年统计年鉴、EPS数据库、中经网统计数据库以及财政部财政数据资料网。因为受到相关省份原始数据获得性的限制，本文实证样本最终确定为30个省份，时期跨度为2003—2016年，各变量的统计特征如表3所示。

表3 各变量的统计特征(N=420)

五、财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量影响效应的实证分析

(一)面板联立方程模型的构建

根据本文有关财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量的作用机制诠释可知，财政纵向失衡不仅能直接影响经济增长质量，亦能通过土地财政对经济增长质量产生间接影响，因而财政纵向失衡、土地财政与经济增长质量之间存在多重复杂作用渠道，单一方程建模结果容易受到内生性问题影响，因而本文考虑建立面板联立方程模型对三者之间关系进行实证检验与全面考察，具体公式如下：

(1)

由于对面板联立方程进行估计时，方程组中的两个方程均存在过度识别问题，因而本文采用三阶段最小二乘法进行估计，具体回归结果如表4所示。

表4 财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量影响的估计结果

注：***、**和*表示在1%、5%和10%的显著性水平下显著；括号内是估计系数对应的t值。表5同。

(二)财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量影响的分析

财政纵向失衡与经济增长质量之间呈现显著负相关，即财政纵向失衡水平提高显著抑制经济增长质量水平提升，这一实证结果很好地验证了本文的假设1。笔者认为，造成这一现象的原因有以下三点：一是中国财政纵向失衡整体水平相对较高且已超过其最优阈值，故其对经济增长质量的作用主要表现为负向抑制效应。二是转移支付中的专项转移支付与税收返还相较一般财力性转移支付而言，对地方政府财力均等化的效果较差，且专项转移支付还需要地方配套资金，这反而成为助推地区间恶性竞争与支出规模膨胀的重要原因之一。正因如此，中国转移支付制度不仅未能校正财政纵向失衡，反而加重了失衡程度，进而抑制了地方经济增长质量的提升。三是地方政府为在“政治晋升锦标赛”和“经济锦标赛”中拔得头筹，通常倾向于扩大投资支出规模，且支出结构也显著偏向重点税源行业，从而不仅带来重复建设与产业结构失衡等负面问题，也导致了地方政府走向竭泽而渔破坏地区资源环境的粗放式经济发展模式，最终导致经济增长质量下降。

土地财政与经济增长质量之间呈现显著负相关，即地方经济增长质量伴随地方政府对土地财政依赖程度的增加而显著下降。这一实证估计结果部分验证了本文的假设3，即存在“土地财政经济增长质量”的直接传导渠道。不可否认，在面临较大财政收支缺口而转移支付制度设计又不够科学时，地方政府依靠土地出让获取收入确实发挥了缓解纵向失衡的积极作用。然而伴随着地方政府对经济增长速度这一指标追捧的加剧，其对土地财政的依赖程度也随之上升。一方面，地方政府依靠土地出让金收入支撑其经济建设支出，在降低自身税收努力的同时助推支出结构偏向高税源行业，造成产业结构失衡、重复建设和产能过剩等问题层出不穷，严重影响经济增长质量的提升。另一方面，地方政府对土地财政的热衷助推房地产市场过热发展，致使房地产市场波动成为中国经济波动的主要来源。除此之外，土地财政作为预算外收入，其资金收支管理也存在较大问题，进而导致地方政府运行效率下降以及阻碍地方经济增长质量的提升。

(三)其他控制变量对经济增长质量影响效应分析

人均转移支付与经济增长质量之间呈现显著正相关，即地方经济增长质量伴随人均转移支付的增加而提高。在财权上移与事权下解的中国式分权体制之下，转移支付制度成为均衡央地政府间财政关系与调节地方政府间财力的重要手段。本文的实证结果表明，转移支付制度确实在一定程度上发挥了调节地方政府收支行为的作用，进而通过提高地方政府运行效率推动地方经济增长质量的提升。

政府支出结构与经济增长质量之间呈现显著正相关，即地方政府民生性支出比重提升显著促进了当地经济增长质量提升。地方政府对民生性支出的重视程度提升将显著改善当地居民的生活质量，创造良好的经济社会发展环境，因而成为新时代提升经济增长质量的重要推力。

人力资本、物质资本与经济增长质量之间关系存在显著差异。具体而言，人力资本水平提升有利于经济增长质量的提升，但物质资本水平的提升反而阻碍了地方经济高质量发展。笔者认为，这与中国经济发展长期依靠投资驱动有关，以上实证结果从一定程度说明中国当前物质资本投入水平相对较高且已超过最优阈值，从而对经济增长质量表现出负面抑制效应。

对外开放度与经济增长质量之间呈现显著正相关，即表明伴随中国经济发展与世界经济的逐步融合，中国经济增长质量得到了显著提升。

(四)财政纵向失衡对土地财政影响效应分析

财政纵向失衡与土地财政之间呈现显著正相关，即财政纵向失衡程度的上升显著加大了地方政府对土地财政的依赖程度。该实证结果不仅较好地验证了本文的假设2，即存在“财政纵向失衡土地财政”的传导途径，结合以上土地财政对经济增长质量存在负面抑制效应这一实证估计结果共同验证了本文的假设3，即存在“财政纵向失衡土地财政经济增长质量”的间接作用渠道。一方面，转移支付未能完全化解地方政府因收支分权的非对称性所带来的纵向失衡问题，因而开拓预算外收入成为地方政府的通常之举。另一方面，中国自上而下的政府官员任命制和传统以GDP论英雄的官员绩效考评机制激励地方官员为赢得地区间横向竞争而偏好过度支出，进而加重其对土地财政的依赖程度。因而财政纵向失衡水平越高，地方政府越热衷于卖地生财。

支出分权和收入分权对土地财政的影响存在显著差异。具体而言，支出分权对土地财政的影响效应并不显著，而收入分权则助推了土地财政。笔者认为，造成这一现象的主要原因在于，中国收入分权程度目前仍处于较低水平，其未能给地方政府带来更多的收入以满足其支出需求，因而目前地方政府仍表现出对土地财政的依赖。

人口密度与土地财政之间存在显著正相关。伴随地区人口密度增加，居民对各项社会公共服务、基础设施的需求也日益扩大，在地方政府面临较大收支缺口时，土地财政收入成为转移支付之外弥补这一缺口的重要来源，因而人口密度的提升显著助推土地财政规模扩大。

金融发展水平和经济发展水平对土地财政的影响效应存在差异。具体而言，金融市场发达程度提升显著抑制土地财政规模，而经济发展水平的负向抑制效应则并不显著。中国房地产市场是在土地财政和银行信贷的双重刺激下发展起来的，因而金融发展水平的提升将使市场上可贷资金流通方向和渠道更加多样化，进而流入房地产市场的投资可能出现下降，由此在一定程度上抑制了中国土地财政规模的进一步扩张。

六、财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量的机制检验与效应比较

在表4的基础上，本文通过对相关变量进行标准化后采用三阶段最小二乘法对面板联立方程进行估计，具体估计结果如表5所示。鉴于标准化回归结果与基准回归的作用效应方向并未发生改变，故此处对标准化回归估计不再赘述。

表5 标准化回归结果

从表5中可以看出，财政纵向失衡可以通过直接和间接两个渠道影响经济增长质量，从而也较好地验证了本文的3个研究假设：即财政纵向失衡不仅能够对经济增长质量产生直接负面抑制效应，还能通过“财政纵向失衡土地财政经济增长质量”的间接作用渠道阻碍经济增长质量的提升。为更准确地研判财政纵向失衡对经济增长质量的作用渠道与传导效应，本文在表5标准化回归结果的基础上，进一步进行效应测算，具体计算结果如表6所示。

表6 财政纵向失衡与土地财政对经济增长质量的传导路径与效应大小

根据表6的计算结果可以得到以下结论：一是土地财政对地方经济增长质量具有显著的负向抑制作用，即存在“土地财政经济增长质量”的直接作用渠道，从而进一步验证了本文的假设3。其中，土地财政对经济增长质量的抑制效应大小为-0.148。这说明，在中国地方政府在对土地财政的追逐过程中，确实提升了经济增速拉动了地区经济发展水平，但这一繁荣的增长状况增加了经济增长质量低下的隐患。二是财政纵向失衡水平的上升显著阻碍了经济增长质量的提升，即存在“财政纵向失衡经济增长质量”的直接作用渠道，从而进一步验证了本文的假设1。其中，这一直接抑制效应大小为-0.476。在纵向失衡水平相对较低的中国式分权体制之下，一方面，地方政府官员因追求政治晋升而扩大支出规模。另一方面，地方政府出于涵养税源目的提高对重点税源行业的支出比重，从而带来通货膨胀、产业结构失衡与资源环境破坏等一系列负面问题，给地方经济高质量发展带来了诸多隐患，从而显著抑制了经济增长质量的提升。三是存在“财政纵向失衡土地财政经济增长质量”的间接作用渠道，进一步验证了本文的假设2和假设3，即财政纵向失衡不仅直接抑制地方经济增长质量的提升，还能通过土地财政间接发挥其对地方经济增长质量的负向抑制作用，且这一间接作用效应大小为-0.091，由此财政纵向失衡对地方经济增长质量的总效应大小为-0.567。财政纵向失衡水平的提升致使地方政府面临较大收支缺口，因而地方政府自然转向对预算外收入的追求，而在1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》的规定下，地方政府无法通过发行债券获取收入。虽然地方政府投融资平台层出不穷，但这终究会带来债务偿还压力，因而土地财政则成为地方政府最为可靠的预算外收入来源。与此同时，伴随地方政府发展经济的巨大支出需求，其对土地财政的依赖程度逐步提升会进一步导致土地财政规模日益庞大，在带来投资效率下降、重复建设与产能过剩问题的同时，也增加了预算外资金管理的难度，进而为地区经济高质量发展带来诸多隐患。

七、研究结论与政策建议

第一，合理控制财政纵向失衡水平，不断化解地方政府收支缺口压力。本文研究结果表明，财政纵向失衡不仅能直接抑制经济增长质量的提升，还能通过助推土地财政规模扩张这一中介变量间接发挥其对经济增长质量的负向抑制作用，因而合理控制财政纵向失衡水平是提升经济增长质量的关键之举。正因如此，需要积极推进央地政府间财政事权与支出责任的科学划分，明确地方政府支出的责任范围，避免支出规模过度膨胀与支出结构失衡带来的重复建设与产业结构失衡等负面问题。

第二，加强对土地出让金收入的预算管理，降低地方政府对土地财政的依赖程度。虽然土地财政在一定程度上可以缓解地方政府收支困境，但伴随地方政府对其依赖程度的日益加剧，其对经济增长质量带来的负面效应不断凸显。因而当前在大力推进全口径预算管理的基础上，一是科学编制以土地出让金收入为主的政府性基金预算，强化对土地出让金使用的绩效管理理念与构建资金使用问责机制，从而降低地方政府对土地财政过度依赖的内在冲动。二是加快健全地方税体系，增加地方财政收入，降低地方政府对土地财政的过度依赖，从规范地方政府收入角度消除土地财政对经济增长质量提升的负面影响。三是严格规范土地出让金收入的使用用途，在减少投资支出的基础上不断加大其对地方民生性公共服务的投入使用，进而从支出角度提升地区居民生活水平，助力经济高质量发展。

第三，完善转移支付制度设计，充分发挥转移支付对地方政府收支行为的调节作用。在中国式纵向失衡体制之下，转移支付作为均衡央地政府间财政关系的重要手段，其在助力地方经济高质量发展过程中的作用不容忽视。当前应重点提高一般财力性转移支付占比，充分发挥其财力均衡效应，进而减小地方政府收支缺口。与此同时，合理控制专项转移支付与不断降低税收返还比重，消除转移支付对地方政府收支行为的负面抑制效应。

第四，完善官员绩效评价体系，提高居民福利水平在评价体系中的权重。中国地方政府为赢得横向竞争，无一不偏向于生产性支出，一方面，导致民生性支出占比偏低使地方公共服务水平下降进而直接损害地区居民福利。另一方面，竭泽而渔的粗放式发展模式带来的资源环境破坏问题在很大程度影响了人民对美好生活的追求。因而提高居民福利水平在官员绩效评价体系中的权重，大力引导地方政府官员树立科学的政绩观，是坚持以人民为中心、助推经济转向高质量发展的关键之举。