全民抗疫与基层社会治理的现代化转型

李然

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。党的十九届四中全会明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务。抗击疫情是对我国国家治理能力和社会治理能力的一次重大考验。在疫情防控的人民战争中，基层成为疫情联防联控的前沿阵地。那么，我国基层社会治理在疫情防控中能够发挥怎样的作用？在这场生死攸关的抗疫斗争中基层社会治理还存在哪些明显的短板？如何转“危”为“机”，完善我国的基层社会治理机制，实现基层社会治理的现代化转型？为此，本刊记者采访了著名社会治理研究专家、中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授、博士生导师向春玲。

《领导文萃》：向教授，您好！我国正处于决胜全面小康社会、开启现代化新征程的历史时期，党中央提出国家治理体系和治理能力现代化。那么，在国家治理体系中，社会治理处于什么位置？这次应对新冠肺炎疫情，基层社会治理发挥了什么作用？

向春玲：随着我们国家改革开放的不断推进，我国的社会发展进入到新的历史阶段：决胜全面小康社会，即将开启现代化发展新征程。党的十九届四中全会在十八届三中全会基础上明确了国家治理体系和治理能力现代化的实现路径和具体任务。关于国家治理体系，习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”可见，社会治理是国家治理体系中的重要组成部分。党的十九届四中全会指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，而且特别强调要构建基层社会治理新格局。当前，基层社会治理的重点就是要树立共建共治共享的治理理念，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。首先，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务;其次， 基层治理要发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。

应对新冠肺炎疫情也是对我国基层社会治理的重大考验。3月10日，习近平总书记到湖北省武汉市考察疫情防控工作时指出，“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地”。两个阵地都是疫情防控的关键。这场生死攸关的疫情阻击战，对我们基层治理体系和治理能力是一次重要的检验，从中我们也发现一些短板和问题。我们需要不断深化改革，“固根基、扬优势、补短板、强弱项”，完善我们基层社会治理体系和机制，推进基层社会治理的现代化转型。

《领导文萃》：那么，面对新冠肺炎疫情这样的突发公共危机的治理，我们应该秉持怎样的思维？从社会治理视角，您对这次抗疫有何总体评价？

向春玲：从现代社会公共危机发生的突然性、不确定性、快速性、危害性、复杂性来看，公共危机的应对需要系统性、整体性思维。从现代治理体系角度来讲，政府、市场和社会是三大治理主体。由于各主体功能不同，在提供服务产品和开展社会治理的过程中，各有各的优势，但也各有各的短板。所以，在国家和社会治理中，必须充分发挥各主体的治理优势，相互弥补短板，系统、整体、协调推进，形成合力。在我国社会治理主体中，就是要坚持系统治理，即“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”

在党中央统一领导下，抗击新冠肺炎疫情，国家各部门和各级政府发挥着主导作用。疫情发生后，中央成立了应对疫情工作领导小组，多次开会研究部署疫情防控工作。国务院建立了联防联控机制，及时协调解决防控工作中遇到的紧迫问题。各党政军群机关和企事业单位等紧急行动、全力奋战，全国形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面，体现了我们国家的制度优势转化为疫情治理的效能，很快就进入疫情可防可控阶段，也为国际疫情防控赢得了充足的应对时间。对此，国际社会评价很高，世界卫生组织官员认为，中国采取了前所未有的公共卫生应对措施，在减缓疫情扩散蔓延、阻断病毒的人际传播方面取得明显效果，当前国际社会抗击疫情可以向中国学习。一些外国政党负责人认为中国共产党统筹全局、协调各方，采取了前所未有的防控举措，既抓好国内抗疫部署，又有效防止疫情向国外扩散，凸显了社会主义国家集中力量为人民服务的显著优势，为其他国家抗击疫情做出了重要贡献。

《领导文萃》：从治理的主体讲，政府作为公共危机治理的重要主体，发挥了怎样的作用？通过此次疫情，政府在公共危机治理上要推进哪些改革？

向春玲：总体来看，各级党委和政府把党中央抗击新冠肺炎疫情决策部署与地方疫情治理创新相结合，不断推出疫情防控的新思路和措施，有效阻击疫情;广大基层干部本着守土有责、守土负责、守土尽责的原则，在抗疫一线同时间赛跑、与病魔较量，尽职尽责地打好疫情防控阻击战。但是，这次疫情发生初期，最先在湖北武汉等地发生并迅速蔓延，也暴露出了地方政府存在着麻痹大意、信息不透明、心存侥幸、失职失责、推诿卸责、履职不力等问题，严重延误了抗疫的最好时机，也给我们公共危机治理带来深刻的教训。还有些地方在抗疫过程中存在着“表格抗疫”“迎检大会”“鼓劲会议”“工作留痕”等形式主义做法，增加抗疫一线基层干部负担，影响抗疫工作正常進行，也影响了干部在群众心目中公仆的形象。2020年2月3日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议时强调，“在疫情防控工作中，要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线”，“对不敢担当、作风漂浮、推诿扯皮的，除追究直接责任人的责任外，情节严重的还要对党政主要领导进行问责。对失职渎职的，要依纪依法惩处”。中央顺应民意，对防控不力的官员及时进行处理。统计显示，截至2月22日，自发生新冠肺炎疫情以来，武汉市纪检监察机关共问责处理630多人，其中涉及处级及处级以上干部130多名。

这次抗击疫情过程中基层治理存在着不少短板和问题，需要我们从观念上、治理机制上进行现代化的转型。一是坚持“以人民为中心”的理念。抗击疫情要“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，坚决打击和整治基层疫情防控工作中的官僚主义和形式主义。二是强化公共危机的防范意识。几十年来，我们一直以经济建设为中心，地方政府长期把经济建设作为工作重点，有些领导注重当地的经济发展而忽视公共危机管理等相关工作，以致于出现有的政府工作人员遇到新冠肺炎疫情不知所措。当前，我们需要补齐这方面的短板，特别是要提高公共危机意识和公共危机治理能力。三是加快政府治理体制改革，特别是建立健全信息发布制度。这次的教训之一就是，在疫情出现初期，武汉市政府对疫情误判以及信息不公开不透明，没有发挥好地方政府对疫情的预警作用，造成疫情初期的肆意蔓延。四是增强基层治理的协调性和智能化。随着社会的不断发展，公共危机的成因变得越来越复杂，并且所涉及的机构或个体也越来越多。在处理危机事件时往往需要多区域、多部门联合。例如我们需要建立一个专门的部门收集信息，从机制上避免各部门各自为战、各自向基层派任务和重复填表格的问题。基层治理现代化也需要治理技术的现代化。例如抗击疫情需要及时了解基层信息，可以通过互联网在线填表、大数据统计等信息化技术手段，有效减轻基层抗疫的负担。

《领导文萃》：疫情发生后，各级政府是疫情防控的主导力量。那么，广大社会组织在疫情防控中可以发挥什么具体作用？

向春玲：党中央提出打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众，依靠社会力量。习近平总书记今年2月23日在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中指出：“对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持……要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”所以，从基层治理角度来讲，具有公益性、志愿性、灵活性等特征的社会组织在疫情防控斗争中可以发挥重要的协同作用。

一般来讲，公共危机事件具有突发性特征。能否及时、准确掌握信息并迅速反应，是决定危机防控成败的关键。社会组织的成员广泛分布在群众之中，其社会触角延伸到社会各个群体和各个角落。在公共危机处于潜伏期时，社会组织可以利用其广泛的成员基础，及时、大范围地收集相关信息，对公共危机事件起到预警作用。在抗击疫情过程中，各类社会组织可以及时反馈救治、防控等方面信息，协助政府对危机做出及时、准确的判断，从而制定科学的政策和有效的应对措施。同时告知群众正确做好预防和自救，减少群众对疫情的心理恐慌和焦虑情绪，树立应对疫情的正确心态，增强群众战胜疫情的信心。

此外，社会组织可以发挥整合社会资源协助抗疫的作用。在公共危机事件发生时，社会组织及其成员不仅是危机治理的对象，也是危机治理的主体。公共危机事件一旦发生，政府在动用行政力量应对危机时，难免会出现协调失衡、行动不及时等情况。社会组织因其具有灵活性、民间性、公益性等特点，使其能够协助政府及时进行广泛的社会动员，凝聚民智民力民心，形成合力，抗击疫情。这次新冠肺炎的传染性极强，国家提出抗击疫情的有效措施就是停工停产，减少人员集聚和人员流动，最大限度减缓病毒传播的速度。除各级政府积极落实这一战略举措外，社会组织中的有关行业协会也有效发挥了引领行业的积极作用。例如，电影领域协会要求各院线、影院采取临时停业措施;旅游领域的行业协会要求各旅行社暂停经营团队旅游，等等。

《领导文萃》：在抗疫斗争中，许多具有公益心和志愿精神的热心公众表达了参与救灾的意愿，他们中的许多人成为了志愿者，这种情况下社会组织应如何更好引导他们充分利用优势，有的放矢地开展有效救援？

向春玲：公众参与是社会治理中一支极为重要的力量。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来遭遇的一次重大突发公共卫生事件，对社会公众的生命安全和身体健康造成了很大危害，对经济社会发展造成了较大冲击。许多具有公共意识和公益精神的群众，迫切希望通过公益渠道表达自己的救灾意愿，展开志愿公益行动。社会组织可以带领广大成员依法依规展开救援，为社会公众提供公益行动的平台。例如，有的社会组织发起专门公益募捐项目，设立基金捐赠款项，接受社会捐款用于采购医疗物资或支持抗疫一线的医护人员;当社区抗疫需要更多服务力量支持时，社会组织动员社工和志愿者立即跟进;疫情防控工作需要投入大量物资装备，各类社会组织发挥各自优势，努力聚合物资资源，源源不断输往抗疫前线，等等。

同时我们也看到，這次新冠肺炎疫情突然降临，打破了所有人的正常生活。而疫情中的孤寡老人、非新冠肺炎的病人、儿童和残疾人等特殊群体面临着更大的困难和危险，他们需要更多的关怀与帮助。社会组织的公益性、关注社会弱势群体的职责和使命，使其可以发挥专业优势和组织优势，给予必要的物质和精神上的支持。特别是社会组织中的党组织和党员，在抗疫斗争中做群众可信、可靠的“贴心人”和“主心骨”，对社区特殊群体和困难家庭给予更多人文关怀，帮助群众解决实际困难，解除后顾之忧。

统筹协调好疫情防控和复工复产是疫情期间的两项重要工作。习近平总书记在2月23日讲话中指出，“要发挥行业协会、商会等社会组织的作用，指导和帮助企业等会员单位科学精准防疫、有序复工复产”，社会组织在这些方面也大有作为。

《领导文萃》：从以上社会组织在疫情防控中所发挥的作用来看，对于社会组织，我们有哪些理念需要强化？又有什么短板需要克服？

向春玲：从基层社会治理主体结构体系来看，政府、社会、企业都是公共危机处理系统网络中的重要组成部分，只有每个组成部分、每个环节都最大限度地发挥作用，并相互协调和相互配合，形成合力来应对危机，才能最大限度地保护人民群众的利益，把疫情带来的损失降到最低程度。有些市场和社会组织能做的事情，可以动员社会力量在政府统一领导下依法依规参与抗疫斗争。但是，抗疫初期我们确实存在着政府、社会、市场之间协调不够，资源统筹能力不强的问题。例如武汉市相关部门与武汉市红十字会之间由于抗疫物资供求信息沟通不够、抗疫物资分配协调不公等问题，引起社会的质疑和不满。社会组织之间也缺乏有效的协调配合和统筹。

针对这次抗疫斗争中暴露出的明显短板和问题，我们需要进一步深化社会治理体制和应急管理体制改革，提高应对公共危机的能力。从政府来讲，首先，加快行政管理体制改革，逐步由全能型政府向有限型政府转变，动员人民团体、社会组织和社会公众更多地参与到公共危机治理中来;其次，在公共危机治理中，需要加强政府与社会的联系机制、协调机制，防止因为各自为政、信息不通、效率低下而影响抗疫救灾的有效开展;再次，需要加强和完善危机处理中法律法规机制建设以及评估机制建设，依法规范社会组织行为。

从社会组织来讲，首先，需要不断加强自身队伍建设，提高救灾的专业能力、服务能力和综合素质;其次，在组织管理上，强化科学化、合理化和制度化要求，增强公益责任意识，依法、依规配合政府开展各项救援工作，防止信息不透明、运作不规范等问题发生，同时加强社会组织之间的协调和配合;再次，在常态化工作中，加强应对公共危机的演练和专业能力培训，不断提高社会组织在应对公共危机中“服务国家、服务社会、服务人民”的本领和能力。

《领导文萃》：抗击疫情与我们每个人相关，那么，这次抗击疫情过程中，公众参与情况怎样？通过基层治理如何提高居民参与抗击疫情的积极性？

向春玲：此次新冠肺炎疫情是中华民族实现伟大复兴征程中的一段特殊经历，我们看到，没有任何时候能像现在这样，把个人、社会和国家紧密地联系在一起。“国家兴亡、匹夫有责”，许多平凡的人在国家需要的时候自觉承担起抗击疫情、保家卫国的重任，体现出个人对国家和人民的深情大爱，体现出个人对国家的高度责任感和使命感。例如，一大批医护人员“不计报酬、无论生死”地冲向救治病人的第一线，甚至牺牲了自己;广大基层干部、民警、志愿者不辞辛苦，坚守防控岗位，有的倒在了自己的岗位上;全国各地无数党员干部、医护人员和志愿者驰援武汉，无数企业、社会组织和个人向湖北省和武汉市等地大量捐物捐款……。同时，在抗击疫情的过程中，广大居家抗疫的群众认识到，抗击疫情谁也不能置身事外。特别是武汉市群众，为疫情的防控作出了巨大贡献和牺牲。习近平总书记在3月10日考察武汉抗疫工作时指出，“正是因为有了武汉人民的牺牲和奉献，有了武汉人民的坚持和努力，才有了今天疫情防控的积极向好态势”。

但是，疫情暴发以来，也出现有人利用疫情囤积居奇、哄抬物价、牟取暴利、欺骗消费者;有的已感染新型冠状病毒的人员，不遵守国家规定，隐瞒病情到公共场所活动造成病毒传播;有的在公共场所不戴口罩并辱骂社区防控人员;也有人利用网络大肆传播虚假信息，造谣传谣制造混乱等等。这些行为严重违背社会公共道德，扰乱社会秩序，也影响了国家抗疫斗争的战略部署。因此，在基层疫情防控公众参与方面：首先，基层党组织和党员干部不仅要践行初心使命、强化责任担当，在危急关头冲锋在前，发挥先锋模范带头作用，还要尽力做好动员群众、组织群众、凝聚群众工作。其次，适应抗击疫情的需要，社区通过居民或村民议事会制订和修订村规民约，把抗疫新规纳入社区“居民公约”和“村规民约”中去，提高居民自我防护的自觉性和参与抗疫的积极性。“抗疫的事就是我们自己的事”逐渐成为越来越多城乡居民群众的共识，积极履行自治公约，管好自己、管好家人。最后，用好积分制调动村民参与的积极性。有的乡村用积分制进行村务管理，在抗疫斗争中，为充分调动居民积极性，他们将疫情防控的相关要求与积分制挂钩，调动居民积极落实“勤洗手、少出门、不聚会、戴口罩”等抗疫措施，对于违背抗疫规定的村民行为给予相应的惩罚，维护基层抗疫的社会秩序。

《领导文萃》：社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。习近平总书记要求“强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”。社区作为基层治理的重要阵地，如何在疫情防控中做好社区网格化管理？

向春玲：2013年，党的十八届三中全会提出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。迄今为止，全国基层社区基本上构建了网格化的治理机制，这是我国基层社会治理机制的一大创新。社区网格化管理是一种以网格单位为基础，以信息技术为核心、以精细化管理为目标和以社会化推进为手段的新型城市治理模式。社区网格化管理的最大特点，是把城市的街道和社区按照一定标准细化为若干“格”实现分条块管理，从而提高社区服务管理的精细化水平。

一些地区在网格化抗疫中不断做实网格化防控，积累了很好的经验。首先，配备足够的网格员。社区网格员是在一个社区网格化管理组织中承担具体任务的工作人员。他们可以是街道干部、社区负责人、社区一般工作人員、警察、社工人员或志愿者等。其次，要根据疫情防控任务的实际需要，进一步织密网格。如果以往的网格划分不足以应对现有疫情防控任务，可以将网格进一步细化，做到疫情防控服务管理不遗漏、无盲区。最后，为了做到精细化防控，要全力落实网格责任。例如，浙江省金华市在网格化防控中，明确网格总指导员、总网格长、网格指导员、网格长、网格员五级工作职责，要求各级网格员按照“宣传员、排查员、督查员、代办员、整改员”工作定位，机关部门和乡街村社网格员全员到岗，开展排查和防控服务管理工作。

网格化管理本质上是一种信息化、数字化管理模式，是运用现代化的互联网技术和数据库，结合网格化管理，对每一个网格实施动态化、精细化和全方位管理，以高效满足社区治理和居民需要。在抗疫斗争中，互联网技术的运用十分重要。为阻止疫情传播，国家提出居民少聚集、不出门等防控要求，其中的一部分防控工作可以通过网格的信息化管理来完成。首先，实现疫情网格防控的动态化。社区网格管理系统不是独立封闭的数字化平台，而是要在网格之间建立联动机制，实现“多网合一”的动态化管理。例如，政府搭建数字化防控平台，与街道（乡镇）、社区（村）和各网格连接，网格员可以通过终端直接向上报告网格里的疫情情况。其次，实现网格居民精准化服务和管理。为减少网格员入户上门的次数，可以通过数字化的网格平台了解居民的情况，并及时提供精准化抗疫服务。既减少社区干部和网格员入户上门的工作强度，减少病毒传染的机会，也可以起到精准了解居民情况的作用。最后，通过社区网格将有关防控信息及时上报，便于政府对疫情进行全面、系统的了解和分析，并且以此做出科学的疫情判断和抗疫决策。

《领导文萃》：经过此次抗疫斗争，网格化管理如何进一步完善并加速推动社区治理的现代化转型？

向春玲：通过网格化管理打赢社区疫情防控阻击战，不仅是把我国的政治优势转化为治理效能的具体体现，而且也可以进一步检验和完善社区网格化管理机制。在社区防控网格化管理过程中，我们需要进一步补短板、查漏洞、強弱项，实现基层治理的现代化转型。

首先，要将行政职能和资源“下沉”，防止网格化治理的虚化。当前，基层治理任务很重、发现问题很多，但是基层缺乏解决问题的资源和权力。基层权力运行也存在着碎片化现象。要加强基层治理能力、有效发挥网格化治理作用，就必须将社会治理的人力、物力、财力等资源向基层下沉。同时，要协调好网格中各主体的关系，最大限度发挥网格治理的整体效应。再就是，要切实实行政务信息公开。在这次疫情发展过程中，有些关键性信息不透明、不及时，导致谣言四起，对抗疫工作造成不利影响。所以，基层治理要进行制度创新，应最大限度创造条件保障群众对重大事项的知情权、参与权、决策权、监督权、评议权等，使居民成为基层治理成效的主要评判者。

其次，要实现疫情网格防控的社会化。社区网格化管理要成为政府与社会力量“积极互动”的空间。因此，政府要善于“放权”，合理划分政府与社会的职能边界，能够由市场和社会组织去做的事情要交给他们去做，政府通过购买服务、以奖代补等方式，鼓励社会力量广泛参与。在全国实行社区“外防输入、内防扩散”的抗疫过程中，社区在宣传发动、入户调查、居民隔离、发放物资、反映居民诉求、处理社区矛盾、恢复社区正常生活等方面发挥了重要作用。特别是一些社区干部有的从春节开始，日夜坚守社区防控工作一线，面对社区众多居民不同的需求，日益劳作，顾不了自己家和休息，甚至处于疲劳工作状态。很多社区社会组织、社会工作者和志愿者有着强力的参与抗疫的热情和积极性。因此，我们应该认识到，社区疫情防控不仅仅是街道干部和社区干部的工作，还应该发挥好社区群团组织、社会组织作用，协助社区做好疫情防控工作，缓解社区疫情防控人员紧缺的问题。

最后，网格化管理要体现人性化原则，提高疫情网格防控的服务水平。管理与服务并不是对立的矛盾体，二者是有机的辩证统一体。寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，二者相辅相成、互相促进。在社区疫情网格化管理中，要正确处理管理和服务的关系，注重从管控为主到管理与服务相结合的转变。当前，社区在疫情防控工作中也暴露出一些问题，有的地方出现强制性“一刀切” “严防死守”等极端措施损害群众权益的现象。

《领导文萃》：在疫情防控过程中，有些地方出现了严重妨碍疫情防控的违法甚至犯罪行为。如何强化法治作用，保障疫情防控工作依法有序开展？

向春玲：由于这次新冠肺炎疫情来势凶猛，充满了不确定性，各地为防控疫情采取了一系列应急措施，大部分是合情合理合法的，但也有的防控举措简单粗暴，明显违背群众利益，也违背相关法律。例如，有些地区未经批准擅自采取设卡、断路、阻断交通的做法，就有违法之嫌;有的执法人员语言粗暴、态度蛮横、行为失当;还有人假借疫情非法募捐、非法挪用、截留或者侵占捐赠款物等。针对这些行为，司法部2月23日出台了《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》，要求坚持严格执法、规范执法、公正执法、文明执法等，根据疫情防控特殊需要加大行政执法力度。第一，要善于运用地方立法权，加强公共危机治理领域的立法工作，补充相关的法律条规，做到抗疫治理有法可依，为基层社区抗疫斗争和打击违法行为提供法律保障。第二， 要加强法治社会建设，增强法律的权威性，做到有法必依，切实维护法律的尊严。依法严惩扰乱医疗秩序、防疫秩序、市场秩序、社会秩序等违法犯罪行为。第三，要加强全民法治教育，提高全民遵纪守法的意识。越是抗疫非常时期，越是不能偏离法治轨道，越要加大对领导干部、公务员和群众的法律普及和宣传力度。提升全民抗击灾害的法治观念和法律意识，使法治观念和法治精神内化为人们的自觉行动，确保合力战胜疫情。