推动长三角铁路安全协同立法

编者按

2019年上海市人大代表刘正东联名其他九名人大代表，提交了一份“关于制定《上海市铁路安全管理规定（暂定名）》并运用长三角地区人大工作协作机制推动铁路安全协同立法的议案”。刘正东代表指出，虽然近年来上海市域内铁路沿线特別是高铁高架下各类安全隐患得到集中整治，取得了非常好的效果;但从长远看，要巩固发展整治成果，还需在建立长效机制上下功夫。

案     由    随着铁路建设和运营规模的扩大，铁路客流大幅增加，站车人员密集度不断提高，铁路安全特别是高铁安全面临的外部环境更加复杂，安全风险正不断加大。一是铁路运营面临巨大的反恐防暴压力。当前，国际恐怖活动进入新一轮活跃期，国内外暴恐事件频发多发，危害极大。内地反恐形势虽然总体稳定，但恐怖活动在严打下出现新变化，活动更加隐蔽、手段更加多样，借敏感节点制造暴恐活动来增强政治影响的可能性仍然存在，铁路成为暴恐组织破坏目标的风险越来越大。二是铁路沿线各类不安全因素和隐患众多，一些违法行为直接影响铁路安全。铁路邻近区域轻飘物、坠落物侵入铁路限界，沿线企业或居民在铁路高架下堆土、开挖、违法经营生产、燃烧垃圾，精神病患、刑满释放、智障、涉铁纠纷等高危人员冲击铁路等时有发生，直接威胁铁路安全。特别是当前高铁沿线不安全因素更加突出，已引起国家的高度关注。三是铁路沿线居民群众安全意识比较薄弱。铁路途经的村镇郊区，存在破坏或翻越铁路防护栅栏、违法穿越铁路，甚至在高速铁路上置放障碍物等现象，给铁路运输安全和人民群众生命财产安全造成重大隐患和危害。

现行法律法规对相关铁路安全管理主体的监管职责、法律责任规定尚不清晰，需要进一步给予明确;部分条款操作性不强，沿线安全环境综合治理存在不足，沿线生态保护方面要求不高;同时，在解决铁路外部安全隐患的具体实践中，主要依靠相关铁路安全管理主体的重视和配合程度，还缺乏统一、有效的协调机制;另外，在铁路安全管理实践中摸索的成果、模式等经验还存在碎片化的现象，亟待进行规范化提炼。

对此，中央综治办、公安部、中央综治委铁路护路联防工作领导小组、中国铁路总公司曾于2016年3月4日发出《关于进一步做好护路联防工作确保高速铁路安全畅通的意见》（中综办〔2016〕3号），要求严格落实《铁路安全管理条例》有关规定，推动沿线地区各级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门落实护路联防责任制，有效防范和制止危害铁路运输安全的行为，积极协调和处理涉及安全的有关事项，做好保障安全的有关工作。因此上海有必要通过地方铁路安全立法建立上海铁路特别是高铁安全的长效机制。

整个长三角地区均面临与上海大同小异的铁路安全问题。鉴于2018年7月长三角地区三省一市人大常委会签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，如果运用长三角地区人大立法工作协同机制，推动长三角地区同步制定四地铁路安全立法，则立法效果将事半功倍。

案     据     目前，现行的《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规，虽然在保障铁路运输和铁路建设、保护旅客人身安全和财产安全等方面发挥了巨大的作用，但由于受到体制改革、社会发展、技术更新、立法位阶等方面的影响，在规范和协调铁路运营安全管理方面仍然存在一些不足。

第一，法律、行政法规中关于铁路安全的原则性规定需要细化落实。首先，现行法律法规对相关铁路安全管理主体的监管职责、法律责任规定尚不清晰，需要进一步给予明确。《铁路法》《铁路安全管理条例》等相关法律法规，规定了铁路沿线各地方人民政府和县级以上地方人民政府有关部门、铁路监督管理机构、铁路公安机关和地方公安机关应当分工负责协助铁路运输企业保证铁路运输安全畅通，车站、列车秩序良好，铁路设施完好和铁路建设顺利进行的内容。上述相关法律法规的规定均为原则性的规定，铁路安全管理的职责划分和具体分工需要通过地方立法进一步明确和落实。其次，在铁路沿线环境方面的安全管理规范需要进一步界定完善。《铁路法》第45条规定的铁路地界外的水土保持，第46条规定的铁路两侧一定范围内的采挖、线路上的架设穿凿、影响行车瞭望的建筑和植物处置等原则规定，在《铁路安全管理条例》中并没有得到完全和完整的落实，与上述条文相关的《铁路安全管理条例》第31、第32、第34、第35、第37、第38、第39条等条文本身也存在需要地方立法进一步细化的余地。再次，在与铁路安全息息相关的铁路建设、运输秩序、铁路用地保护、突发事件应急等方面需要地方立法细化。在这些方面的安全管理内容仅在《铁路法》部分条文以及《铁路安全管理条例》的第6、第7条有原则的概括性规定，并无其他落实的条款。

第二，若干法律法规条文缺乏明确的、统一的责任主体、执法主体或者具体标准及程序。部分条文对危及铁路安全的行为的处置缺乏明确的主体和程序规定。比如《铁路安全管理条例》第31条规定，“铁路线路安全保护区内既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的，应当采取必要的安全防护措施;采取安全防护措施后仍不能保证安全的，依照有关法律的规定拆除”，该条文笼统规定了铁路线路安全保护区的建筑物危及铁路运输安全的，需要采取安全防护措施或予以拆除，但建筑物危及铁路运输安全的标准是什么，由哪个部门负责设置安全防护措施、哪个部门负责拆除等并不明确，而条文规定的“依据有关法律的规定”，并无相关法律予以规定。

第三，对危害铁路安全行为的监督管理手段缺乏强制性和有效性。《铁路法》《铁路安全管理条例》《治安管理处罚法》相关法律法规对于影响铁路安全的行为，采取的处理措施主要为铁路职工制止、相关行政机关责令改正并处以罚款、公安机关治安管理处罚和追究刑事责任等，其中铁路监督管理机构及地方政府相关部门责令改正并处以罚款的处理方式占绝大部分，然而给予责令改正并罚款的处罚对很多危及铁路安全的行为而言，尚不能有效地阻止危及铁路安全的违法行为……

第四，对影响铁路安全的禁止性规定不够全面。《铁路法》和《铁路安全管理条例》规定了若干影响铁路安全的禁止性行为，但对于目前一些突出影响铁路线路安全和运输安全的行为没有明确规定。首先是社会发展带来一些新出现的机器和材料对铁路安全产生影响。比如低空飞行器、轻型材料等，现行的法律法规缺少对无人机、民用航空器的禁止性条款与安全距离的规定;彩钢板、广告牌（匾）、电子显示屏、灯箱以及农用薄膜、塑料大棚等的安全管理也亟待明文规定。其次是技术更新给铁路安全提出了新的要求。目前铁路线路已经实现电气化改造，同时高速铁路线路桥梁比重高、路基要求高，相关的法律法规的内容还是以既有铁路线路为基础进行对危及铁路安全的行为进行规范，已经不符合电气化铁路和高速铁路安全保护的要求，对于电气化铁路、高速铁路设施、设备、桥梁和路基的安全保护应当有特殊的规定。再次是社会治理需要铁路安全管理作出应对。比如对影响铁路列车运行秩序的“霸座”“扒车门”行为，限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设失信行为联合惩戒，等等。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com