易地扶贫搬迁的“三西样本”

文／郭占锋

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚战的关键硬仗，是“五个一批”脱贫措施中任务最重要、难度最大的头号工程，《“十三五”脱贫攻坚计划》中明确提出，截至2020年，全国981万建档立卡贫困人口要通过易地扶贫搬迁实现脱贫。2015年9月，时任国务院副总理汪洋在甘肃调研扶贫工作时指出，1982年开始的“三西”扶贫计划，开辟了开发式扶贫道路，创造了许多扶贫新思路、新模式、新经验，丰富了中国特色扶贫开发的内涵，为全国扶贫事业树立了典范，要总结“三西”扶贫经验，务实创新推进精准扶贫。

20世纪80年代初期，甘肃河西走廊、定西市和宁夏西海固地区的严重旱灾造成80%的人口缺粮半年以上，70%的农户温饱问题无法解决。同年，在甘、宁两省区政府的积极组织下，探索性地实施“三西吊庄移民”扶贫，有效解决了“三西地区”极度干旱缺水的困境和当地群众生存困难问题，是一项兼具救灾、扶贫和生态保护三重目标的扶贫措施，开启了中国有计划、有组织、大规模移民扶贫开发的先河。“三西”易地扶贫移民搬迁作为我国易地扶贫移民搬迁的典范，在30年的治理过程当中积累了丰富的经验，总结“三西”移民社区的治理经验，无疑对于解决我国当前易地扶贫搬迁社区所面临的治理困境具有重要借鉴意义。

课题组于2018年7月和10月就易地扶贫搬迁社区治理情况在甘肃敦煌市A村、古浪县B村以及宁夏金凤区C村进行了实地调研，总结易地扶贫搬迁社区30的治理经验，尝试为当前易地扶贫搬迁社区发展提供经验与启示。

治理经验

易地扶贫搬迁社区具有较强的异质性和杂糅性，在管理方面也更为复杂和困难，“三西”移民历经30年治理过程，积累了丰富的社区治理经验。

（一）充分发挥社区精英的作用，重塑移民社区秩序

首先，选举名额覆盖社区，避免社区“一人独大”。在选举管理人员时，三个社区都在整个移民社区内进行人员的选择，充分考虑到社区内部人员来源问题，保证来自不同村庄的人都能参与其中，有效避免了“一人独大”局面，从而保障移民社区的秩序和稳定。其次，培育移民社区精英，汇聚精英治理力量。在管理人员的选择中，充分考虑参选人员的性格特点、权威程度和邻里的熟悉程度，在社区现有的人员中实现精英再培育。在扶贫移民社区的治理过程当中，A村最初选择退伍人员、党员和高学历的人群共同治理社区，同时对于有志于参与社区治理的人也纳入其中，有效实现了社区精英的培育。最后，培育新型社区组织，实现社区多元治理。B村成立了农业经济合作社、广场舞社团等新型社区组织，这些新型社区组织在产业发展、乡风建设、增强社区居民凝聚力等方面发挥着重要作用。通过鼓励社区干部以及居民参与其中，有效增加居民收入的同时也密切了干群关系，增强易地扶贫搬迁社区治理力量，促进治理主体的多元化。C村是一个少数民族移民社区，社区宗教组织作为一个治理主体，在社区治理中发挥了重要作用，由此可见，共同的宗教信仰成为增强移民凝聚力的重要途径。

（二）合理划分移民社区网格，构建社区治理网络

与传统社区相比，易地扶贫搬迁社区一般采用片区安置方式，采用网格化治理，构建高效治理网络。一是划分社区内部组别，选举组内管理人员。在所选的三个扶贫移民社区中，都是根据地理特征和人口特点划分的不同组别区域。这样在一定区域内仍是属于熟人社会，小组内部根据礼俗、权威等原则来推选出具有公信力和说服力的组长或网格长，形成社区内部的治理区域。二是引导居民参与治理，共同商定管理规范。社区管理规范的制定关乎居民切身利益，在制定方面不应当仅仅当做是干部的责任，反之，社区干部需要引导居民参与其中，共同商定。三个样本社区在管理规范制定方面给其他社区提供了一定经验，在管理规范制定之初，干部事先了解问题，在制定过程中居民一直参与其中，包括后期规范的修改等。因此，在社区管理规范正式实施之后，居民多数都按照管理规范行事，取得了很好的治理效果。三是建立层级管理体系，畅通社区管理路径。在所选样本社区中，全部实行“村—组—人”的管理方式。小组内部建立有专门的矛盾化解机制，小的冲突和矛盾一般在组内就可以化解，遇上无法解决的问题再由社区干部出面处理。通过这种方式，建立了上下贯通的反馈渠道和管理路径，有效发挥小组长作用的同时也减轻了社区层面的工作负担，实现互利共赢。

（三）坚持移民利益优先的原则，分阶段满足移民现实需求

易地扶贫搬迁社区大多经历了一个从无到有的过程，“返迁”风险贯穿其发展始终。要想实现“搬出来、稳得住、能发展”的目标，政策制定必须坚持以移民为本的原则，分阶段满足移民的现实需求。一是改善移民生存环境，初步改善生产条件。改善移民的生产、生活环境，使得移民能够快速投入到生产活动当中，这是移民能够在异乡生存的首要条件。以A村为例，在易地扶贫搬迁社区建设初期，风沙严重影响了移民的生产生活，使得不少移民产生了“返迁”的想法。了解到这一情况后，当地管理部门免费发放树苗、组织村民种树，全村共栽植防风林800多亩，同时沿周边封滩造林1200亩，有效改善风沙问题的同时也使移民看到了希望，逐渐打消了“返迁”想法。二是解决移民温饱问题，因地制宜发展产业。在移民温饱问题解决之后，解决移民的富裕问题成为易地扶贫搬迁社区面临的重要问题。A村领导班子结合当地光热条件，带领移民发展棉花产业，使得A村村民收入在2000年左右超过了当地其他村子，成为远近有名的富裕村，实现了移民在迁入地的安居。三是紧跟市场需求状况，及时调整产业结构。在社区产业发展过程当中，管理部门紧跟市场需求，及时调整产业结构，保证移民收入的可持续性。在A村，伴随着农产品市场的调整，棉花价格下滑，社区干部带领居民及时调整产业，开始发展葡萄产业、养殖业（主要是养羊）的同时还进行劳务输出，使得人均年纯收入由1992年的650元增加到2010年的6600元、再到2018年的14300元，实现了收入的可持续增长。四是整合社区现有资源，提高资源使用效率。现在A村在新一届领导班子的带领下，借助政府提供的资金和其他资源，整合村上荒地资源，建设了融养殖、收购为一体的现代化合作社，鼓励村民以人力、土地等方式入股，在增加村集体经济的同时也使得村民能够共享改革发展红利。

（四）准确把握社区发展阶段的差异，合理调整治理结构

易地扶贫搬迁社区是国家政策主导下建成的，不同于传统自然村落，在发展中从陌生人社会到半熟人社会乃至熟人社会，社区治理的主体、内容和方式都发生着阶段性的变化。一是政府力量为主，社区力量为辅。在易地扶贫搬迁社区建设初期阶段，稳定移民情绪、保障移民基本生活是首要任务，社区力量在此时处于不稳定状态，依靠政府力量成为必要选择。三个扶贫移民社区在建立初期，都是借用政府力量，从而快速调动各种资源，统一规划易地扶贫搬迁社区，为易地扶贫搬迁社区初期建设提供了有力保障。二是政府协助社区，社区自主治理。在易地扶贫搬迁社区具备了基本的生产、生活条件后，因地制宜地“发展好”成为易地扶贫搬迁社区建设的焦点问题。在这一时期，社区已经基本稳定，初步掌握了社区治理权力。样本社区开始激发居民的主观能动性，以政府为辅助力量，领导社区居民探索出一条适合本社区的特色发展道路。

（五）团结周边原住民村落，促进移民在地融入

易地扶贫搬迁社区作为新生事物，要想在异地落地生根，必须团结周边的原住村落，为易地扶贫搬迁社区的发展构建和谐的环境氛围。易地扶贫搬迁社区建立初始阶段，与周边村落建立关系主要通过两种方式：一是通过打工的方式促成经济融入。以A村为例，敦煌当地种植棉花的历史较长，第一批移民在初到之际多数会去周边村子摘棉花赚钱，通过这种方式，不仅能够增加收入，解决搬迁初期的生活困境，还能够学习当地的种植技术，另外也可以建立与周边村子的和谐关系，实现互利共赢。二是以通婚的方式促进移民的社会关系融入。通过移民与原住民之间的通婚，扩展了移民在迁入地的社会关系网络，通婚的青年移民成为建立村际关系的沟通者，在一定程度上打破了双方的心理界限，弥合了村庄间的社会隔离。

（六）发扬早期移民精神，建设移民社区文化

“三西”移民社区30年发展历程当中，形成的各种移民精神是移民生计重建、社区重构的重要支撑力量。一是敢为人先的精神。在搬迁之前许多人并没有去过迁入地，但是他们大无畏地迈出了移民搬迁的第一步，成为第一批到安置地安营扎寨的人，他们这种敢为人先的精神吸引了后续许多人的搬迁，为移民社区的发展奠定了初步的人口基础。二是勤于学习的精神。在A村，由于种植习惯不同，为了发展产业，移民从头学习修水渠和种植棉花的技术，成功修建了衬砌支斗农渠22公里，开挖斗农渠25公里，为后续棉花等种植业的产业化奠定了基础。三是不怕吃苦的精神。“领导苦抓、干部苦帮、村民苦干”的“三苦”精神贯穿于易地扶贫搬迁社区发展始终，是移民能够安居乐业的重要方面。没有这种不怕吃苦的精神，就不会有现在欣欣向荣的易地扶贫搬迁社区。四是相互协作的精神。这是移民能够在异地生存下来的重要法宝。没有相互协作的精神，单打独斗在条件艰苦的异地是很难生存的。在移民搬迁初期，移民相互帮助修建房屋、整理土地，初步奠定了易地扶贫搬迁社区的发展基础，这种精神一直渗透在移民生活当中。

政策启示

“三西”移民社区作为最早建设的国家易地扶贫搬迁社区，在将近30年的发展过程中不仅没有出现大规模的移民“返迁”，反而实现了移民在异地的安居乐业。伴随着精准扶贫政策的实施，我国易地扶贫搬迁社区的数量不断攀升，总结“三西”地区易地扶贫搬迁社区治理经验可为当前易地扶贫搬迁社区治理提供以下几点政策启示。

（一）强化社区发展意识，齐心发展集体经济

易地扶贫搬迁社区本质上是一个联结来自不同地区移民的利益枢纽，促进产业发展成为社区治理有效的必要条件，发展产业能够连接来自不同地区的移民利益，以新利益共同体的形式提高社区居民的凝聚力。在产业发展的过程当中，来自不同地区的移民参与其中，一方面促进了移民交往，加速了移民融合；另一方面，随着产业参与度的提高，移民的参与意识也逐渐提高，这对于实现移民生活富裕、社区产业发展与社区治理有效意义颇深。集体经济作为产业发展的有效途径，在扶贫移民社区发展中的重要作用不容忽视，故而在扶贫移民社区后续的发展过程当中，扶贫移民社区应当首先强化发展意识，充分利用已有教育资源和宣传途径，把重点放在对社区集体经济发展的教育宣传上；其次，积极引进外部专业集体经济管理人才与培养社区内部管理人才同步进行，加强相关人才储备，为社区集体经济发展奠定人才基础；第三，召集不同领域的专家学者，为社区集体经济发展制定长远发展规划和完备的发展机制，推动集体经济发展机制创新；最后，扶贫移民社区需要整合现有资源，结合社区产业发展的实际情况，因地制宜走产业化发展道路，为居民的生计可持续提供保障。

（二）制定社区的长期发展规划，降低移民返贫的风险

相对于迁入地的传统社区，易地扶贫搬迁社区人员构成的复杂性，稳定的发展环境成为社区治理首要任务。尽管移民“上楼”出发点是好的，但是客观上却增加了“返贫”风险，降低了移民的满意度，因此稳定异地扶贫搬迁社区的发展环境，一方面起到稳定人心的作用，避免移民“返迁”，从而保证移民易地搬迁的初步成果；另一方面亦为易地扶贫搬迁社区各项政策的实施奠定基础，引导移民积极参与到社区建设中来，为易地扶贫搬迁社区建设贡献力量。当前在新一轮的移民社区建设中，政府部门在制定移民易地搬迁政策时应当结合当地的长期发展规划，制定长远的移民社区建设方案，以期能够避免移民的二次搬迁；如果不能有效规避“二次移民”，当地部门应当加强政策宣传，通过网络、会议、举办培训班等形式做好移民的思想工作，打消移民的内心疑虑，以积极的态度面对“二次搬迁”；此外，当地政府部门应当根据当地经济发展水平和居民生活水平，给予移民相应的资金补助，帮助移民度过搬迁的过渡期，降低移民的返贫风险。