《伊丽莎白济贫法The Elizabeth Poor Law》及其社会背景和历史意义

魏威

【摘要】通过解析1601年英国议会制订《济贫法》的历史背景，分析该法律对于奠定济贫立法原则基础的历史地位及其对社会保障和福利制度的推动作用。

【关键词】《伊丽莎白济贫法The Elizabeth Poor Law》  英格兰议会  贫困救济

1601年英格兰制订颁布了《济贫法》，因立法时间系伊丽莎白一世女王统治时期，故称《伊丽莎白济贫法The Elizabeth Poor Law》，它是英格兰订立的第一部专门适用于救济贫困国民的法律，也是世界第一部同类法律。作为英格兰第一部重要的济贫法，它不仅是这一类法律制度的开端，而且为世界同类法律制度确定了基本原则，所以被称为世界最早的社会保障法。

其实英国从十五世紀开始就颁布济贫法令。历史学家把1601年《济贫法》及以前颁布的济贫法令统称为“旧济贫法”。在旧济贫法下，救济采用两种方式：院内救济（indoor relief）和院外救济（outdoor relief），包括直接给穷人钱，食物、衣服。因为修建救济院的费用较高，所以院外救济是主要的救济方式。16世纪以前英国社会救济贫困多是通过教会、修道院、教会医院和同业行会进行，这些都属于民间或宗教性质的救济活动。国家/政府并没有将救济视为自己的职责，相反，还视贫困者为社会的不安定因素，为了消除这些不安定因素，法律常常将某些贫困者视为惩处的对象。由于大规模的圈地运动，16世纪时英格兰社会出现大量流民。流民分为正在找工作的与无论如何也不愿工作的，前者被称为“值得同情的穷人”（deserving poor），后者被称为“不值得同情的穷人”（undeserving poor）。除圈地运动外还有其他原因造成的贫困流民，社会上大量穷人无家可归，无地可种。面对如此严重的贫困流民问题，民间和宗教救济方式远远不能满足需要，而政府在16世纪前并没有承担起救济穷人的责任，反而往往采用一些镇压手段。

十六世纪的最后几十年英格兰社会充满了不稳定因素，由于贵金属的流入，食品价格飞涨，1593-1602年的小麦以及干酪等十二种食品的物价指数比十六世纪初上涨了近5倍。同时，对外战争又使得英格兰制成品的销路颇受打击，失业人口大增，贫民问题更加严重。议会于1597-1598年提出了一项济贫法案并获得通过，该法令规定：普遍征收济贫税;教会监护下的贫困儿童都要学习一门技艺，女童学习至21岁为止，男童学习至24岁为止;教区的救济机构交由教会执事和教会监督办理;因残疾而不能劳动的人，通过种种办法予以赡养;有劳动能力的人，则帮助其找到工作。但同时，针对“不值得同情的人”政府可依法鞭打流民和建立惩戒所。

这项法令原本是作为一种试验而制订的，原定试行三年，但在1601年，政府把该法所有要点纳入一项新的法令中，随后又将施行时间延长，形成《伊丽莎白济贫法》，又称“旧济贫法”（区别于1834年“新济贫法”），同时还颁布有《牧区济贫税法》（Parish Poor Rate）。法令中把贫民分为三种：一、强壮有力而不愿工作的;二、因老弱残疾而不能工作的;三、因不幸而找不到工作的。第一种贫民不能得到任何救济，他们要接受强制劳动，拒绝工作的人会被关在惩戒所，受到刑罚甚至处死。第二种贫民可以得到救济。对于第三种人，法令规定济贫官有帮助其找到工作的义务。对于贫民的子弟，要教授他们工作的技能。法令规定，贫民监理官必须取得两位或两位以上法官的同意，设法为他们认为不能保护和供养自己子女的人，以及那些已婚或未婚的没有生活手段、无法以平常职业来维持生计的人安排工作。同时，监理官们要向该教区的每个居民和每个土地所有者，每星期或按一定期限，以课税的方式征集一定数量（数额由监理官核定）的亚麻、苎麻、毛绒、铁和其他必需品及材料，以救济贫民。在各教区强制征收固定的济贫税作为救济贫民基金的主要来源，不依法纳税的人要受刑罚。

《伊丽莎白济贫法》体现了教区救济的基本概念，负责救济工作的是济贫监察官和治安法官。当时教区规模并不大，济贫监察官（overseer of poor）认识每一个住在教区的人，清楚谁应该被救济，谁不值得救济，因此那些游手好闲的流浪汉不能申请救济，只能去工作。治安法官（Justice of Peace）管理济贫事宜、征收济贫税及核发济贫费。任何有财产的人都要交济贫税。法律把贫困人口分为两类，即值得救济的穷人（deserving poor）和不值得救济的穷人（undeserving poor），因此救济办法也因人而异：凡年老及丧失劳动力的，在家接受救济;贫穷儿童则在指定人家寄养，成长到一定年龄后送去做学徒;流浪者被关进监狱或送入教养院。

这一法律遵循的基本原则就是，让那些没有工作能力的人，如孤儿、孤寡老人和身体残疾的人‘得到救济或赡养;为有劳动能力者提供一份工作，使其能够以此谋生。这部法律不同于其他都铎时期的法律，它不再主要以惩罚为目的，而是更多采取规劝的方式，并且从该法律开始，济贫税的征收从自愿转变为义务性质。

《伊丽莎白济贫法》是自罗马以来政府采取措施对穷人进行救济的第一次努力，政府意识到国家有义务对贫困人口进行救济，这在当时是极其富有远见的举措。由于《伊丽莎白济贫法》的颁布，尽管在十六世纪90年代、十七世纪20年代西欧发生饥荒，但英国并没有像同时期的法国那样发生大规模的严重社会暴乱。1601年《伊丽莎白济贫法》的实施，缓解了贫富矛盾，使得英国社会在近代早期一直比较稳定，除了1642年内战，没有发生大的动乱。

《伊丽莎白济贫法》的颁布推动了英格兰社会保障和福利的制度化发展，其立法理念经过几个世纪的不断完善，成为世界各国社会救济立法的指导思想。而英国立法机构在长期实践中不断作出调整，在此后近四个世纪之中，陆续订立《济贫法Poor Law》（1772年）、《济贫法Poor Law》（1795年）、《失业工人法Unemployed Workman Act》（1905年）、《养老金法Old age pensions》（1908年）、《健康保险法National Insurance Act》（1911年），至1948年英国议会通过 《国民救助法National Assistance Act》，英国公民得以享有全面的社会福利，它标志着英国开始进入现代福利国家时代。