“以审判为中心”视野下侦诉关系重构之思考

杨云峰 张茜 黄方

摘 要：我国《宪法》《刑事诉讼法》将侦诉关系的涵义界定为“分工合作，互相配合，互相制约”，但在司法实践中侦查权一直处于强势地位，呈现出警主检辅的局面。本文旨在通过分析我国侦诉关系的现状及问题，结合“以审判为中心”理念的内涵，指出在侦诉关系中应由检察机关发挥主导作用、深化侦诉协作、加强侦查监督，以保证司法改革实现预期效果，并建议从完善法律规定、转变执法理念、确保检察监督的及时性与有效性、以及严格非法证据排除等方式对现有侦诉关系进行改进。本文结合深圳市南山区人民检察院改革侦诉关系的探索实践，对公诉引导侦查进行可行性分析，以期提供理论与实践参考。

关键词：以审判为中心;侦诉关系;公诉引导侦查

中图分类号：D926.3文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）03 — 0105 — 06

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，以审判为中心的诉讼制度改革全面推进。2018年7月中央政法委召开的全面深化司法体制改革推进会强调，要构建起诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局。侦诉关系做为刑事诉讼关系中的重要一环，其长期存在的“侦查主导诉讼”“重配合轻协作”、“重侦查轻监督”等问题影响刑事诉讼新格局的健康发展。深入推进以审判为中心的诉讼制度改革，要求传统侦诉关系作出相应调整，从而更好地适应改革。本文拟反思我国现行侦诉关系存在的问题，分析以审判为中心对现行侦诉关系的影响，提出以审判为中心背景下侦诉关系重构之理性配置，进而以南山区检察院近年来的实践探索为例，对开展公诉引导侦查作出可行性分析，以期最终促进公安机关、检察机关二者关系的深度调整，形成合理的侦诉关系，实现以审判为中心诉讼制度改革的预期目标。

一、我國侦诉关系的现状及存在的问题

所谓侦诉关系，是指刑事诉讼制度的设计者依据一定的原则，针对刑事诉讼程序的特点，所构建的分别行使侦查权和公诉权的侦查机关和公诉机关在刑事诉讼中的各自地位、作用、具体职权以及相互制约的关系的总称，是侦查机关和检察机关及其工作人员行使侦查权和公诉权时，对其进行协调而所设定的一系列规则的总和〔1〕。侦诉关系从本质上来说是指刑事诉讼中侦查职能和诉讼职能之间的关系，反映到具体程序中即侦查程序和诉讼程序之间的关系，而映射到主体上也体现为侦查机关和检察机关之间的关系。宪法第140条和刑事诉讼法第7条所明文规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律”、“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律”。基于上述规定，理论上一般认为我国侦诉关系内涵为“分工负责、互相配合、互相制约”。实际上，由于相关法律并未对侦诉关系之间如何配合及制约作出详细规定，经过一定时期的司法实践，侦诉关系逐渐背离了立法的初衷，趋向“侦查中心主义”。传统观念普遍认为，一宗刑事案件发生后，只要公安把人抓到，“凶手”落网后，案子就算破了。有学者将“侦查中心主义”称为“公检法流水作业模式”，坊间也常以“做饭端饭吃饭”来调侃这条刑事诉讼程序的“流水线”。侦查主导诉讼，直接且充分利用了侦查的成果，提高了打击犯罪的效率，但牺牲了程序正义和人权保障。在这一模式下，证人、鉴定人等不出庭成为常态，律师的辩护职能也受到压制，导致庭审形式化。也正因为控、辩、审三方有效抗衡制约的缺失，冤假错案由此滋生，严重影响司法公正及及公信力。现行侦诉关系问题凸显，这具体体现在：

（一）现行侦诉关系重双向制约，轻单向主导

理论上，侦查工作是在为起诉做准备，检察机关为侦查机关移送审查起诉的案件把关，如果符合起诉标准，则提起公诉，凡是不符合起诉标准的，一律作出不起诉决定或者退回补充侦查，侦查机关虽然可以对检察机关的决定进行申诉，但申诉机关还是检察院，侦查机关还是处于被动地位。公安机关和检察机关互相配合应有主次之分，公安机关和检察机关虽然都属于追诉机关，但检察机关拥有法律监督权，有权对侦查工作进行监督，这层关系也决定了在相互配合上，检察机关应居于主要地位，公安机关应居于次要地位。然而，我国现有的刑事诉讼程序中公安机关和检察机关在职责上“分段包干”，互不干涉;在配合上，一致目标都是惩治犯罪;在制约上，公检之间互相制约，不分主次。由于检警之间地位平等，监督与被监督的关系被弱化，互相配合，互相制约的观念深入人心，这种主次不分、平分秋色、缺乏递进式的制约无法构建侦诉一体的大控诉方格局，检察机关缺乏单向主导权，侦查权缺少强有力的制约，侦查中心主义的形成不可避免，我国由此形成了警主检辅，公诉职能一定程度上从属于侦查职能的局面，我国刑事诉讼程序也因此变成了“流水作业”模式，检察机关的审查起诉和法院的审判工作最后沦为了对侦查结果的确认。

（二）现行侦诉关系重形式配合，轻实质协作

侦诉之间“互相配合”应是指侦诉机关在服从宪法和法律的基础上，在自身的职责范围内配合，在诉讼过程中注重对工作的衔接协作，旨在提高权力运行的效率，它与互相刁难、互设障碍形成反义，但也不是无条件的支持和妥协。“互相配合”的基础应源于侦查机关和检察机关共同担负着惩罚犯罪、保护人民的使命。现行侦诉机关之间“流水作业”式的关系是一种“极致”的配合，更是一种机械的配合。一方面，由于侦诉双方追诉犯罪的共性，作为“利益共同体”，双方更倾向于形式上的配合，在很多案件中，检察机关对于侦查机关的办案结果，大都是承认既成事实。对需要补充侦查的案件未及时补充侦查，对证据不足、不符合起诉条件的案件“带病” 起诉，对非法证据不敢排除或怠于排除，对法院判决抗轻不抗重等问题。另一方面，受我国刑事诉讼活动的“诉讼阶段论”影响，公安机关不承担败诉风险，办案民警普遍存在只追求批捕指标不在乎诉讼结果的思想，以抓人破案为办案宗旨，并不关心所收集的证据能否达到定罪的标准，因为按照刑事诉讼法的相关规定，起诉是检察机关的职责，公安机关并不对最终的判决结果承担责任。与此同时，检察机关在公安机关进行初期侦查时，除了特殊情况外，也往往不主动向公安机关提供有关案件的法律性指导或者引导意见。

（三）现行侦诉关系重侦查权力，轻检察监督

我国侦查权一家独大，公安机关在侦查阶段可以对公民的人身、物品、住处和其他有关的地方进行搜查，对在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和文件进行扣押，甚至可根据案件情况，对犯罪嫌疑人适用除了逮捕以外的所有强制措施，也可以自行决定重新计算侦查羁押期限等，在重大犯罪或者严重危害社会的案件中还可以采取电信监控等技术侦查手段。基于分权制衡原则，为防止公安机关滥用权力，我国法律规定了人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。而实际上，人民检察院监督手段有限，监督力度明显不足。第一，侦查工作本身具有保密性，侦查机关的反侦查能力强，检察机关难以收集到侦查机关的违法证据，侦查机关更不会自证其罪。第二，除提前介入的案件外，大部分案件中公訴机关均是通过审查案卷对侦查活动进行监督，是一种静态的事后监督，监督方式僵化滞后。第三，检察机关采用的送达检察建议、纠正违法活动通知书、侦查活动监督通知书等文书的法律监督手段力度薄弱，缺乏实质性制裁措施。部分地区公安机关对纠正违法及检察建议等虽有内部考评机制，但不与绩效挂钩，不足以引起侦查机关的重视和纠错。第四，根据法律规定，侦查机关和检察机关属于平等地位，特别是在当下监察体制改革，职务犯罪侦查部门转隶，检察机关自行立案侦查制度亟待完善的大背景下，即使检察机关掌握侦查机关滥用权力等的违法证据，能及时有效追责也并非易事。

二、以审判为中心的诉讼制度改革对侦诉关系的影响

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用〔2〕。”以审判为中心诉讼改革的内涵主要包括：第一，审判在整个诉讼流程中所处的中心地位。审判能够最终确定被告人的刑事责任，但同时并不否定侦查、起诉等审前程序的重要价值。第二，庭审在审判程序处于中心地位。庭审中要求公诉方充分围绕案件事实与证据进行质证，以接受各方的检验，最终由法官确定是否应采信指控所依据的证据，并进而确定指控的罪行是否成立。第三，法院独立行使定罪量刑权，对侦查与起诉活动的有效与否作出终局裁判。准确把握以审判为中心的诉讼制度改革的科学内涵，核心就在于严格证据标准，落实证据裁判规则，促进庭审实质化，从而确保庭审质量。以审判为中心所追求的根本目的在于构建现代审判制度，进一步完善审判规则尤其是证据规则，促进庭审的实质化，法官中立裁判，防止不当或错误追诉。“以审判为中心”虽然对公检法分工负责、互相配合、互相制约的相关关系没有改变，但诉讼架构中心的变化必将对原来的侦查、审查起诉及审判线性结构的诉讼架构形成冲击，从而对侦诉关系带来影响，主要表现在以下几个方面：

（一）推动侦诉关系以公诉为主导

以审判为中心的诉讼制度改革再次确定了审判机关的权威性，侦查机关与审判机关的关系，将由侦查中心转变为审判中心，配合制约的方向将随之发生逆转，后一阶段的诉讼活动将制约前一阶段的诉讼活动，前一阶段的活动要服务于后一阶段。而从诉讼构造的角度看，互相配合、互相制约的平行原则将随着审判中心相配套机制的创立而逐渐式微，甚至被架空。因为没有审判的确认，侦查起诉程序将无意义。而检察机关由于是法律监督机关，对审判有着宪法赋予的监督权，这种监督超越诉讼架构，实践中侦查机关对审判的制约也只能依附于检察机关来实现，如果侦查程序的运行不顾及后续的公诉阶段，不着眼于公诉的角度进行证据的收集和事实的查明工作，将会给其后的公诉活动造成障碍，也会导致侦查程序自身的工作归于无效，由此将确立侦诉关系中检察机关的主导地位。同时，审判为中心的确立，由于无罪判决的压力，因证据不充分而在公诉环节终结不移送审判的案件将会增多，检察机关酌定起诉权将强化，这也决定了公诉必然处于审前程序的主导地位，而侦查机关则处于一个辅助地位。

（二）促进侦诉深化协作

在“以审判为中心”提出后，侦诉协作的重要性得以进一步深化。首先，“以审判为中心”推动了控辩审三角型结构的进一步完善。侦查机关与检察机关在诉讼程序中同处于控方位置的诉讼格局更加清晰，两者诉讼活动目的的一致性更加明了，侦诉双方具有加强协作的现实需要。其次，“以审判为中心”要求庭审的实质化，控方的指控要在法庭上接受辩方的实质化抗辩，对控诉案件的质量提出了更高的要求。对控方而言，在提升审前案件质量过程中，离不开侦查机关的积极配合与及时沟通，侦诉协作的效果与案件结果之间具有了更为直观的关系。若控方所指控的案件存在问题，侦查机关同时也要最出解释，在一些必要情况下，还要求侦查人员出庭作证说明情况，接受法庭质证等，也要与检察机关一并承担败诉的后果，若疑问无法排除，法院将会根据疑罪从无原则做出无罪判决。因此，为确保起诉案件的质量，强化侦诉协作的重要性与紧迫性日益凸显。

（三）强化检察机关侦查监督职责

在“以审判为中心”背景下，由于庭审实质化的要求，辩方力量大幅增强，控辩对抗将更加激烈，庭审对于案件质量的要求将更为严格。因此，检察机关必须保证指控案件在事实、证据方面的确实、充分，防止事实不清、证据不足或者违法法律程序的案件“带病”勉强进入诉讼及审判程序，以保证刑事指控的成立。证据裁判原则涉及了取证手段的合法性、证人出庭作证、证明标准、口供补强证据规则等一系列问题。对于侦查机关而言，坚持证据裁判原则即要求侦查机关在收集证据过程中立足于证据的三性，特别要保证取证手段的合法性;在侦查策略上应逐渐由“由供到证”转变为“由证到供”，杜绝刑讯逼供;在证据数量、质量方面，应保证收集证据的客观、全面，充分证明案件主要事实;避免只收集有罪、罪重证据，而忽视无罪、罪轻证据。对于检察机关来说，证据裁判原则要求检察机关在诉讼过程中应加强对于侦查机关取证方式的监督及引导，更加注重对于案件证据的审查，特别是要审查判断证据体系完整性、以及证明标准是否符合审判阶段评判标准，关注非法证据排除等问题。

四、开展公诉引导侦查的可行性分析——以深圳市南山区人民检察院近年来的实践探索为例

南山区作为深圳市的高新区，辖区常住人口一百多万，有超过三千多家的国家级高新技术企业。近年来，随着经济不断发展，辖区内的犯罪形式也呈现多样化、复杂化。南山区人民检察院为全面深化检察体制改革，适应以审判为中心的诉讼制度改革，通过在实践中不断探索、创新、总结检察引导侦查的工作经验，力争走出一条特色之路。该院在办理一宗大型涉众经济诈骗专案中摸索出“办案同在、取证同力、协调同时、监督同步”四同办案机制，在探索共同建立协作配合和监督互信有机统一的新型良性互动检警关系道路上创出了新的经验。2018年，最高人民检察院部署推行“捕诉合一”内设机构改革，该院在总结归纳前期“四同”办案模式经验的基础上，进一步优化和整合办案资源，开始全面试行“侦捕诉一体化”办案模式，以“捕诉一体化”理念引导侦查，通过强化审前程序的主导作用推动实现刑事案件质量与效率的双提升。

（一）在公安机关设立派驻检察室。该院与深圳市公安局南山分局先后会签《关于强化侦查监督，试行“检警一体化”办案新模式的若干意见》《关于强化检察监督，试行侦捕诉衔接办案新模式的若干意见》，以派驻检察室的方式实现了对刑警大队、经侦大队以及辖区11个派出所监督的全覆盖，“警务联络办公室”、“检务联络办公室”、“派驻派出所办公室”先后在该院、南山公安分局及各派出所、侦查大队挂牌。指定办案经验丰富、业务能力强的检察官对口联络区公安分局各派出所，实现沟通联络常态化，协调解决法律程序、案件办理、工作机制等方面问题。明确要求派驻检察官每周派驻时间不少于两个工作日，以参与、引导、监督、配合的职能定位将法律监督的关口前移至公安机关办案一线。

（二）完善工作机制促规范运行。根据工作实际，该院先后制定了《派驻检察室工作细则》《提前介入引导侦查机制》、《检察官定人联络侦查部门机制》《深圳市南山区人民检察院侦捕诉一体工作规定（试行）》《南山区人民检察院刑检案件讨论实施细则》《派驻检察官轮案比例表》等一系列工作制度，对派驻检察官的岗位职责和工作纪律进行明确，将派驻检察官的工作职责进一步细化，以派驻检察官办案组入驻侦查单位现场办公办案与专业办案组相结合的方式，要求派驻检察官建立派驻工作日志并定期总结，对每周的具体工作、捕前阅卷、听取案情汇报等事项进行记录，实现派驻工作的常态化、制度化，从而进一步落实侦查监督权的“在场性”，保障办案模式的高效运行。

（三）检察官主动、适时介入侦查

驻所检察官采取入驻现场办公与定期巡查走访相结合的方式，全程介入公安派出所主要侦查活动。一是“常规”列席讨论。每周列席派出所案件讨论会，现场接受办案民警直接咨询，确保可以及时掌握派出所正在侦办的各类刑事案件，亦将执法尺度、证据标准及最新司法解释予以传递，引导侦查人员准确判断案件性质，进而全面、规范取证。二是“动态”介入侦查。根据案件具体情况，动态把握提前介入时机，与公安机关合力取证。在案前从侦查源头入手，通过参与案件现场勘查、证据亲历性审查，有针对性引导办案人员及时收集、固定、完善证据，确保侦查取证的质效。例如该院在办理“太阳神公司”犯罪团伙诈骗专案时，全程参与案件的前期策划，派检察官办案组同步介入偵查，抓捕当天有多名检察官前往侦查一线现场指导取证，就案件定性、侦查取证方向、封存固定数据等问题提出意见，捕后亦有检察官对口指导侦查机关，对前期证据材料进行梳理，从源头上严把证据关口，确保案件质量。最终，就该案提起公诉的多名被告人均获有罪判决。三是对轻微刑事案件引导派出所做好捕前分流，把好刑事案件“入门关”。

（四）强化对侦查程序的法律监督

一是监督执法薄弱环节。派驻检察官着重开展对应当立案而不立案或不应当立案而立案的监督，特别关注治安处罚案件，防止派出所对涉嫌犯罪案件作降格处理;强化对派出所立案监督的跟踪监督，要求派出所定期向派驻检察官反馈进展情况，督促及时侦结，移送审查起诉;重点对派出所办案中采取刑事拘留、取保候审的人身强制措施和查封、扣押、冻结财产等侦查措施进行监督。二是纠正执法违法行为。派驻检察官对派出所侦查活动中的程序瑕疵和轻微违法问题予以现场口头纠正，对于严重违法行为依法及时书面纠正。通过适时行使不捕权，对侦查工作进行倒逼，推动公安机关提升侦查取证的质量。

（五）建立案后跟踪机制

一是对审查逮捕阶段证据有瑕疵、有欠缺的案件，定期向公安机关集中送达《逮捕案件继续侦查取证意见书》《不批准逮捕案件补充侦查提纲》，督促公安机关补充、固定、完善证据材料，保障刑事诉讼流程顺利进行，弥补捕后诉前的监督空白，提升全面规范取证能力。二是强化退侦提纲说明指明侦查方向。传统的补充侦查提纲的制作方法是向公安机关简要列出需要补充侦查的项目，至于为何要查这些内容以及如何查不做具体要求，造成公安机关在补充侦查时目的、方向和标准把握不明确，进而影响补充侦查的质量。为改变司法实践中长期以来承办检察官只需要列举补证问题的做法，该院进一步强化退回补充侦查引导和说理机制，要求检察官在制作补充侦查提纲时，不仅要将需要补充侦查的项目列出来，还要告知案件的承办民警每一个项目的侦查目的、侦查方向以及证据的规格、标准，必要时在退侦提纲中予以分析论证。在案件的审查起诉阶段，承办检察官通过积极引导公安机关补充证据，最大限度的丰富证据内容，可以提高补充侦查的质量，也可以防止案件重复退回补充侦查的情形出现。

（六）建立联席会议及交流培训制度

一是巩固公检法联席会议制度。不定期召开三方联席会议，就立案、逮捕、起诉、审判等各环节，共同探讨审查逮捕案件标准、适用立案监督和适用逮捕措施的条件等方面的问题，力争达成共识，促进案件的快捕快诉快判。二是与公安机关的交流培训实现常态化。不定期组织综合素质较高，业务能力较强，法学理论水平较高的业务骨干到公安机关对一线刑警进行业务培训。培训内容包括相关的刑法、刑事诉讼法等法律规定、罪名和证据界定以及与调查取证有关的内容。与公安机关联合组织举办赴高校开展有关侦查或刑法专题的业务培训，加强检察官与一线办案民警的交流学习。三是邀请侦查人员旁听法庭审判。对于个别重大疑难案件、公安机关与检察机关在证据认识上不统一的案件，在开庭时邀请相关侦查人员旁听审判，使侦查人员能够熟悉新的庭审方式，了解控辩双方究竟如何围绕证据进行举证、质证、辨证，以及法庭审理时对控辩双方证据的采信，庭后就庭审中出现与侦查有关的问题与侦查人员交流，让侦查人员渐渐习惯于按照庭审的要求收集、固定证据，以此来为侦查机关树立正确的证据意识，提高办案质量。

（七）全力提升队伍整体素质

一是加强刑事检察理论学习，定期集中学习讨论，组织员额检察官认真学习上级相关文件和最新司法解释，让检察官熟练、全面掌握侦查取证、证据收集以及审讯调查等规律方法;加强对司法辅助人员的集中管理，强化业务能力培养，由检察官负责组内助理、书记员的日常学习培训、文书校对等综合性工作，形成“大助理管小助理”的工作格局。二是发挥审前过滤作用，通过组织检察官出庭观摩庭审、参与批捕讯问等模式，实现批捕与公诉业务的深度融合，审查认定证据将非法证据和瑕疵证据解决在庭前，防止案件“带病起诉”，切实做到“在办案中监督，在监督中办案”。三是充分发挥检察官主观能动性，注重提高检察官的出庭应诉能力。要求推行以客观性证据为主导的证据审查模式，将证据核心理念向侦查环节传导，引导侦查人员按照庭审的要求和标准依法收集和固定证据，庭审时集中精力对争议的焦点重点予以举证，从而提升庭审效率，确保案件“捕得下、诉得出、判得了”，让每起案件、每个证据经得起实质化庭审检验。

五、结语

侦诉关系作为刑事诉讼中不可或缺的组成部分，直接关系到刑事诉讼制度的建构。如何在以审判为中心的背景下改革侦诉关系，具有重大理论意义和现实意义。以审判为中心的提出对我们重新定位和完善侦诉关系提出了新的要求，公诉职能在庭审中需发挥更加积极的作用，通过对侦查活动进行有效的控制确保侦查质量符合公诉的价值和审判的需要。当然，公诉价值的主导并非将公诉权凌驾于侦查权之上，也不是通过检察官代替侦查人员行使侦查权来实现，是通过强化作为法律监督权权能之一的侦查监督权来实现。总之，以审判为中心要求侦诉密切协作，公诉引导侦查建成大控方格局，强化侦查监督。加拿大学者约翰.沃施教授曾指出：“侦查的技巧和检察官的法律敏锐力有助于提高侦查和起诉的效率”〔5〕。

任何制度的构建和完善都需要漫长的过程，欲速则不达，我们应当正视当前存在的问题，秉持宽容的态度，以社会主义法治理念为指导，以我国国情为基础，结合法学理论与司法实践，再合理借鉴其他国家的司法体制，进而构建出体现社会主义法治理念的侦诉关系。

〔参 考 文 献〕

〔1〕赵静东.刑事诉讼中侦查和公诉关系研究〔D〕.复旦大学，2005.

〔2〕“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”〔C〕//.中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编，北京：人民出版社，2014，（45）.

〔3〕Adrian Hunt&John Baldwin，Prosecutors advising in police stations，Crim.L.R.521-536，（Aug.1998），转引自张小玲.审判中心背景下審前侦诉关系之重塑〔J〕.政法论坛，2016，（05）.

〔4〕法卡斯东.斯特法尼，等.罗结珍译.法国刑事诉讼法精义〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999：347-352，368.

〔5〕韩丹、刘大伟，检侦关系改进论——以公安机关考核机制对退回补充侦查的影响为视角〔J〕.辽宁大学学报：哲学社会科学版，2011，（09）：131.〔责任编辑：张 港〕