理性设计中国一揽子宏观政策

钟正生

一季度中国经济数据悉数公布后，负增长多年未见。当前新冠肺炎疫情的全球扩散令人惊愕，全球供应链的几近停摆更是始料未及。后续中国经济势必面临更为严峻的挑战，宏观调控也将面临更为艰难的权衡。

本文认为，相对滞后的复工复产、迫在眉睫的“二次冲击”、新旧不接的基建投资等，令中国经济明显偏离此前的增长轨道，因此“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响”;而房地产市场的相对平稳、传统制造业智能化升级的广阔空间、中国供应链的相对韧性等，则为中国经济提供了急需的回旋余地。中国需要理性设计一揽子宏观政策，一方面秉承“补差补缺”的底线思维，加力扶持受疫情冲击最重的行业、企业和个人;另一方面寓改革于调控中，着实推进一些关键领域体制机制改革，提升中长期中国经济的增长潜力。

一、当前中国经济的“利空”与“利好”

从六大发电集团日均煤耗量来看，4月中旬以来经济活动未有进一步修复，仅为去年同期的八成左右。这主要由于外需快速下滑，以及国内消费启动仍然十分有限，导致4月以来中国经济仍然没有扭转同比负增长的局面。这与此前市场普遍预期的二季度中国经济明显修复有较大差异，也是习近平主席指出中国要“做好较长时间应对准备”的宏观背景。

在此宏观背景下，中国经济中出现了一些值得关注的边际变化。借用股票市场的术语来说，有些边际变化是“利好”的，有些边际变化则是“利空”的。

先说“利空”的边际变化。一是，复工复产相对滞后。现在企业即便复工，未必能够很快复产;即便复产，也仍要以全球供应链的修复为前提。如果有一个关键零部件缺失，那么整个生产流水线可能都会停摆或延迟。

二是，“二次冲击”迫在眉睫。今年一季度中国经济首当其冲地受到疫情冲击，目前来看海外经济二季度所受冲击最大。因此，在中国疫情有缓解、经济正修复之际，不期而至的外需“断档”来袭。

三是，基建投资“新旧不接”。基建投资一直是中国逆周期调控的最重要发力点。以5G、数据中心、人工智能和工业互联网等为代表的新型基础设施建设，是早在2018年底中央经济工作会议上就提出的发展目标，也是未来国际科技经济竞争的焦点所在。今年以来，中央多次提出加快新基建建设进度，这对于中国的产业升级，以及在中长期内的平稳增长将发挥重要作用。不过，新基建不同于传统的资本密集型投资，其体量并不大。从此前市场理解的新基建七大领域规模来估算，2020年约为1.1万亿元，只占去年基建投资总额的6%。近期，国家发改委界定了新基建的范围，明显比市场理解的口径要窄，对中国经济的拉动作用也就更加有限。

再说“利好”的边际变化：一是，房地产市场恢复较快。目前，30个大中城市房地产销售面积已经回升到去年同期的85%。100个大中城市的土地供应面积，从3月中旬以来已经连续四周显著高于去年同期。这表明在财政收支压力较大的情况下，地方政府土地供应较为积极，房地产市场平稳运行的状况没有发生变化。这背后原因，有“因城施策”下的政策边际调整，有货币宽松背景下房企融资渠道的进一步拓宽，也有立足中长期的都市圈发展带来的愿景。

二是，制造业投资智能化升级可期。近年来，中国高技术产业一直保持快速增长。2019年，高技术产业增加值占中国全部规模以上工业比重上升到14.4%，万事达卡财新BBD新经济指数（衡量1单位GDP中新经济成分的占比）一直在30%附近。但新经济加速发展对中国经济的拉动不可过高估计。而推动传统制造业的设备更新换代，以此带动制造业投资，可对经济增长产生较明显的拉动作用。2019年底的中央经济工作会议上，明确部署了“支持加大设备更新和技改投入，推进传统制造业优化升级”，进一步把握好疫情带来的新的挑战和机遇。这是新经济与传统经济的契合点，也是经济短期增长与中长期增长潜力的平衡点。从非金融企业上市公司的资本支出增速来看，2020年恰逢中国新一轮设备更新换代的起点，如果没有意想不到的疫情冲击，可能已经开始“低位回升”之路了（逆全球化、智能化和集中化）。

4月18日，合肥恒烁半导体有限公司工作人员展示已封装的50纳米128M高速低功耗NOR Flash存储芯片，该芯片可应用于人工智能、汽车电子、手机等行业。图/ 新华

三是，全球供应链短期内可能“偏向”而非“偏离”中国。根据WTO的《2019年全球价值链发展报告》，目前全球大致存在三大生产网络：美墨加为核心的北美产业链、德法意为核心的欧盟产业链、中日韩为核心的东亚产业链。到2017年，以复杂价值链划分（complex GVC trade networks），这三大供应链之间已经比较独立，不存在关键性的直接联系。目前，三大生产网络虽然都受到严重的疫情冲击，但在节奏上有所不同：中日韩疫情控制已经展现成效;欧盟以意大利为代表，疫情的后续发展仍然令人担心;美国已进入高发阶段，但在总统特朗普宣布进入国家紧急状态后，对疫情控制的举措在增强和调整。因此，有望率先走出疫情阴霾的中日韩，有加强产业链协作的基础。中美贸易摩擦不断的情况下，拓展中日韩的自由贸易关系，也有助于中国外贸的中长期稳定。特别是，随着欧盟产业链严重受挫，全球经济可能更加取决于中日韩这个东亚产业链的中心。

综合考虑以上的边际变化，中国一季度实际GDP录得-6.8%的增长，实际上要好于此前预期。之所以超预期，一个原因是工业生产的修复速度较快。3月工业增加值同比从1月-2月的-13.5%大幅回升至-1.1%。不过，工业产销率累计同比进一步下挫至96.2%，为2003年2月以来最低水平，意味着后续工业生产将面临库存激增的问题，以及新订单骤然消失的问题。另一原因是第三產业GDP增长好于服务业生产指数反映的情况。这可能与部分经济活动被涵盖在季度GDP核算口径中有关。1月-3月金融业与信息传输、软件和信息技术服务业分别实现6%和13.2%的增长，对第三产业GDP构成极大支持。

鉴于一季度中国经济明显负增长，全年下调经济增速目标已属必然。这出于以下考量：其一，按2019年数据计算，中国GDP增长1个百分点，可以带动222万城镇新增就业。近几年城镇新增就业目标都是1100万，按此比例2020年GDP只需增长5%，即可满足新增就业目标。考虑到中国经济结构的变化，以及当前宏观政策更加偏民生、保就业的取向，全年经济增速目标其实可以定得更低。其二，政府虽提及“要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响”，在实际操作中社融增速也超过名义GDP增速以体现加强逆周期调节，但政府依然对宏观杠杆率的过快攀升有警惕，对通胀的过快攀升有担忧。其三，在疫情发展仍有很高不确定性，海外经济和全球供应链几近停摆的情况下，中国再怎么加大财政货币刺激力度都有“独木难支”之嫌。

4月17日中央政治局会议上，未再提及“努力完成全年经济社会发展目标任务”，而是提出“确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会”，正是考虑到国内外经济形势发展后与时俱进之举。但我们认为，今年仍然需要有个增速目标，哪怕是更低的目标。一方面，中国的统计核算体系“纲举目张”的特征，仍需维持;另一方面，培育替代的地方政府考核机制，亦需时间。

二、理性设计中国一揽子宏观政策措施

理性设计一揽子宏观政策措施，可能需要在以下问题上达成共识：

第一，最终弱化经济增速目标，是设计一揽子宏观政策的逻辑起点。随着中国经济的转型，正如历史上韩国、日本、美国和德国等国经历的一样，中国的经济增速不可避免地会经历一个换挡过程。但更重要的是，如何能在一个更低的增速平台上“企稳”一段较长时间。考虑到中国经济中新的行业开始成型、新的增长点逐渐抬头，考虑到当前宏观政策也更加调适、不再像之前那样大起大落。因此，中国经济可以在一个相对较低的增速平台上企稳是很有可能的。

中国经济的“行稳致远”有助于缓解政府的“后顾之忧”，从而在现阶段的宏观政策出牌上不过急、过快。政策能够做到“补差补缺”，加力扶持受疫情冲击最重的行业、企业和个人（最近的中央政治局会议表述上从“六稳”到“六保”的转变正体现了这一点），同时推出一些立足中长期的体制机制改革举措，让中国经济在疫情后能够自然修复，以及在更远时间内能够平稳转型就已很好。与此相应，可在今年调低年度增速目标，在做“十四五”规划时完全弱化增速目标。疫情过后，弱化年度经济增速目标，突出政府治理能力和公共服务绩效的考核，不仅能为群众和市场所理解和接受，也意味着不用“倒逼式”地出台太强的逆周期政策，为改革腾出更多空间。

第二，珍惜正常的财政货币政策空间，不盲目跟风，也不刻意保守。目前，主要经济体央行已将政策利率降至零，甚至为负，中国央行要不要亦步亦趋，更快更多地降息？西方发达经济体的抗疫财政政策包几乎都要超过该国GDP的10%，中国什么时候推出更加积极有为的财政政策“大包”？发达经济体赤字货币化已经或者即将蔚然成风，中国还需要在多大程度上维持稳健财政的基调？我们认为，在回答上述问题时，或者说在定位逆周期调控政策的节奏和力度时，主要还是应该立足中国国情。而海外财政货币政策的“花样翻新”，完全可以作为一个终极的“压力测试”，让我们搞清在极端情境下，不同的宏观政策组合效力究竟如何，这其实是一个另类的“干中学”的机会。

中国有更多财政货币政策空间，这是我们的“错位”优势。但这并不意味着如有些专家所说的肯定不可持续，也并不意味着我们必须把手里的牌一次打完。还是需要根据国内的宏观经济形势，设计前瞻、适度和有效的一揽子宏观政策。比如，最近央行如期把中期借贷便利（MLF）的利率再度调降20个基点到2.95%，以进一步降低银行的负债成本，为进一步降低银行的贷款利率、更好输血实体经济创造空间。但是否要下调存款基准利率，就需要在降低商业银行负债成本、从而降低实体经济融资成本的诉求，维持实际存款利率相对稳定，“不让老百姓手里的票子毛了”的诉求，以及维持适度的中美利差，维稳人民币汇率的诉求之间，寻求一个平衡。

再比如，中国早已推出旨在补差补缺、扶危纾困的财政货币举措，不少甚至成为后来西方发达经济体效仿的榜样。但要不要在此基础上，再推出一个财政刺激的“大包”呢？考虑到后续即将出台的地方专项债的扩容、特别国债的发行、赤字率的上调，以及一直在做的企业社保缴费的减免征收、针对受疫情冲击较大的企业和个人的专项资金支持，以及继续盘活财政存量资金等，其实中国推出一个10萬亿元量级的财政政策大包，也不像初看起来那么重磅、那么离谱。中国需要做的，只不过是将“零敲碎打”的政策，“整体包装”成一个看起来更重磅、更能提振信心的政策包而已。但也不要低估这种“化零为整”的举动，它对管理和引导好预期会起到非常重要的作用。

第三，既要做好短期的逆周期调控，又要着眼于提升中长期中国经济的增长潜力。也就是说，要更多地“寓改革于调控之中”。3月30日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。这份文件是在2019年11月26日召开的中央全面深化改革委员会第十一次会议上通过的，就其思路是着眼于中长期的经济改革发展。但在此时点发布，与当前全球新冠肺炎疫情暴发，中国率先控制疫情后，亟须提振市场信心有关。这是“非常时期，行非常之举”的一个非常积极的信号。仅以资本市场非常关心的两个问题为例，就可看出其中蕴含多少由于资源重新配置带来的效率提升和增长助推。

其一，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，推动公共资源按常住人口规模配置。这对于推动公共资源和服务均等化、提升城市住房需求具有重要意义。我国城镇化率的统计分为常住人口城镇化率（2019年为60.6%）和户籍人口城镇化率（2019年为44.38%）。放开落户限制后，后者将向前者收敛，城镇常住人口占比也将得到提升，因为城市的规模经济和集聚效应会更充分地体现出来。即便按常住人口城镇化率来看，与发达经济体相比，中国的城镇化率至少也有10个百分点以上的提升空间。这个举措，也有助于减少不必要的人口迁徙流动，这在本次疫情中加剧了疫情防控和复工复产的困难。

其二，全面推开农村土地征收制度改革，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。农村土地价值的盘活，对于农村集体收入，以及房地产供给（从而促成房地产市场平稳发展的长效机制）皆有裨益，也是一直以来改革的一块硬骨头。如果借助疫情带来的经济压力而得到大力推动，将可以成为将城镇化的进一步提升与平稳地“去房地产”化有机结合的一个切入点，成为中国中长期经济增长的一块可贵增量，值得高度关注。

（编辑：苏琦）