贫困县“清零”后，脱贫攻坚的路还有多远

陈惟杉　郭志强　王红茹

湖南省邵阳市隆回县三阁司镇沙坪村的油菜花开，生态农业引领当地脱贫。

留给全面打赢脱贫攻坚战的时间还剩下不到9个月，随着今年2月底3月初一批省份密集宣布贫困县“清零”，离2015年定下的“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的脱贫攻坚目标又近了一步。

贫困县全部摘帽是脱贫攻坚三个目标之一，尽管我国贫困县数量已从2012年的832个缩减至2019年年底的52个，但贫困县摘帽其实仅仅被视为“期中考试”，那么，贫困县摘帽后距离贫困人口全面脱贫还有多远？

在不少人眼中，留給他们打赢这场脱贫攻坚战的时间远没有9个月那么宽裕，哪怕是对于众多摘帽县而言。

从832个到52个，贫困县是怎么定的？

按照国务院扶贫办主任刘永富3月12日在新闻发布会上的介绍，贫困县数量已经从832个减少到如今的52个。

832个贫困县的名单是在2012年确定的。

当年，国务院扶贫办先后发布了两份名单——国家扶贫开发工作重点县名单、全国连片特困地区分县名单，前者包括中西部22个省份的592个县，后者则涉及14个集中连片特殊困难地区的680个县，有440个县同时出现在两份名单中，刨去重叠部分，全国共有贫困县832个。

“2012年发布的14个片区中，除了此前已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州外，新划分了11个片区，这11个片区所涉贫困县中有一部分已是国家扶贫开发工作重点县，还有一部分是此前的省定贫困县，经过地方争取也做了确认，后来统称为贫困县。”某省扶贫办相关负责人告诉《中国经济周刊》记者。

这832个贫困县是以何种标准确定的呢？

在国务院扶贫办于2012年公布14个片区分县名单时曾解释其划分标准：以2007—2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求。

前述负责人告诉《中国经济周刊》记者，2001年时，国家曾根据各个省份贫困人口数量、农民人均纯收入、人均国民生产总值、人均财政收入等因素对于贫困县指标进行过一次分配，“分配一定数量的贫困县指标到省，再由省里确定哪些县是国家扶贫开发工作重点县，之后再到国家层面备案，当时因为国家给的指标较少，省里还确定了一批省定贫困县。”

也正是在2001年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，其中明确了在四类地区确定扶贫开发工作重点县，即贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区。

经过当年的指标调整，东部地区的33个指标全部调到中西部地区，当时共确定了592个国家扶贫开发工作重点县，这与2012年国家扶贫开发工作重点县名单中贫困县的总数一致，只不过2012年时对38个县进行了调整。

再加上14个集中连片特殊困难地区涉及的县，2012年确定的全国832个县分布于22个省份，全部位于中西部地区，北京、天津、上海、辽宁、山东、广东、福建、江苏、浙江等9个省份没有贫困县。当然，没有贫困县并不意味着没有贫困人口，比如江苏就没有贫困县，但按官方公布截至2019年年底，全省尚有6户17人未脱贫。

2015年，正式由有贫困县分布的22个中西部省区市党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书。

还没摘帽的贫困县分布在哪儿？

根据国务院扶贫办官网发布的数据，2016年、2017年摘帽的贫困县数量分别为28个、125个。2019年9月底，刘永富曾介绍说，832个贫困县中已脱贫摘帽436个，而根据他在今年3月披露的数据，截至2019年年底，贫困县只剩下52个。

今年2月底3月初，曾有河北、山西等省份密集对外宣布贫困县全部摘帽。如3月2日，湖南省发出了对省内最后20个县市脱贫摘帽的批复，同意邵阳县等20个县市脱贫摘帽。至此，湖南51个贫困县全部摘帽。

“本来在2018年计划让18个贫困县摘帽， 经权衡，其中一个县被留到2019年再摘帽，这样湖南最后一批摘帽的贫困县数量就是20个。”湖南省扶贫办相关负责人告诉《中国经济周刊》记者，3月2日这个时间点只是批准的时间，20个县市真正脱贫摘帽的时间应以验收时间为准，而验收在2019年年底便已进行，验收由省里负责，国家也会适当进行抽查。

“这就像入党时间不是从上级党委批准的时间算起，而是从支部大会经过讨论接受你入党的时间算起一样。”某省扶贫办负责人向《中国经济周刊》记者解释说，“贫困县申请摘帽是分年度实施，批准的时间可能要晚一些，完成摘帽的年度还是归入上一年。”

“省内最后一批摘帽的贫困县确实脱贫难度较大，从国家层面来讲，深度贫困地区主要是‘三区三州（编者注：‘三区指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区;‘三州指甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州），我们结合湖南脱贫攻坚的实际状况，也确定了11个深度贫困县，比如湘西土家族苗族自治州所辖8个县市中就有7个深度贫困县，省内最后一批摘帽的20个贫困县就包含了这11个深度贫困县。”湖南省扶贫办相关负责人向《中国经济周刊》记者表示，“深度贫困县一般来说脱贫摘帽的难度比较大，用时比较长。”

各省份脱贫攻坚挂牌督战县数量

资料来源：国务院扶贫办

那么，截至2019年年底，52个还没摘帽的贫困县又都在哪里？

国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员汪三贵在接受《中国经济周刊》记者采访时介绍，尚未摘帽的贫困县和贫困村主要分布在西部的深度贫困地区或者深度贫困县。国家层面的深度贫困地区有“三区三州”，此外还有一部分省内的深度贫困县，比如贵州虽然没有国家层面的深度贫困地区，但省内还有深度贫困县依然没有脱贫;再比如云南除了属于三区三州的怒江州和迪庆州（属四省藏区）以外，昭通市也有未脱贫的贫困县。

国务院扶贫办发布消息称，国家在52个没有脱贫摘帽的贫困县实施挂牌督战，有挂牌督战县的包括广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏、新疆7个省、自治区。

据《中国经济周刊》记者统计，目前这7个省份均对外称尚有还未摘帽的贫困县存在，其中不少处于连片特困地区。

例如烏蒙山区属于14个集中连片特殊困难地区之一，原本有38个贫困县，目前至少有13个贫困县尚未摘帽，其中有7个位于四川凉山州，而目前四川尚未申请摘帽的贫困县也正是这7个。再如新疆尚未脱贫的10个贫困县中有5个位于和田地区、4个位于喀什地区，皆在“三区三州”中的新疆南疆三地州范围内。

贫困县摘帽与贫困人口有何关系

如前所述，没有贫困县的省份并不意味着没有贫困人口，相应的，贫困县摘帽后也不意味着县域内不再有贫困人口，这就涉及到贫困县摘帽的标准。

2015年发布的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，“抓紧制定严格、规范、透明的国家扶贫开发工作重点县退出标准、程序、核查办法。”

此前，贫困县的数量曾多年不变，甚至有所增加：1986年我国第一次确定了331个贫困县，1994年经过第一次调整后总数上升至592个，后经2001年、2011年两次调整，国家扶贫开发重点县的数量始终是592个，2011年又将14个连片特困地区的680个县划入贫困县名单。刨去重叠部分，2012年贫困县数量确定为832个。

2017年9月30日，《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》（下称“实施办法”）开始实施，中部某省份扶贫办负责人告诉《中国经济周刊》记者，其中确定的贫困县退出标准可以用“三率一度”来概括。

“所谓‘三率一度就是综合贫困发生率、错退率、漏评率和群众认可度。”这位负责人告诉记者，“综合贫困发生率要降到2%以下，群众认可度达到90%以上，错退率和漏评率的控制很严格，原则上不能有。”

以2%的综合贫困发生率作为贫困县能否摘帽的标准，这是对于中部地区而言，实施办法提出：“对于综合贫困发生率高于2%（西部地区高于3%）的，提出当年不予退出的建议。”而对于脱贫人口错退率高于2%，或贫困人口漏评率高于2%，或群众认可度低于90%的贫困县，要由所在省份省级扶贫领导小组组织整改，并向领导小组报告整改落实情况。领导小组适时组织复查。

除了“三率一度”，前述中部某省份扶贫办负责人告诉记者，“有些指标国家层面没有着重强调，但从实际工作层面来讲，比如我们省还确定所有贫困村脱贫出列是贫困县摘帽的前提，贫困县‘清零也意味着不再有贫困村。”

“贫困县摘帽不意味全部贫困人口脱贫，但表示97%、98%以上的贫困人口都脱贫了。”前述负责人告诉《中国经济周刊》记者，宣布摘帽时还可以留下一点点尚未脱贫的人口，这是为了既防“急躁症”，也防“拖延病”，“防止没搞两下就摘帽了，禁不起历史检验，同时也防止800多个贫困县都拖到最后再宣布摘帽，所以要分年度做好计划。”

尽管贫困县摘帽不意味着县域内全部贫困人口脱贫，在湖南省扶贫办相关负责人看来，这确实意味着解决了大部分贫困人口的脱贫问题。

在江西省吉安市泰和县澄江镇杏岭村，农民利用晒干压瘪的扫帚草在编扎扫帚，变草为宝，助力脱贫攻坚。

按照刘永富的介绍，现行标准下的农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到去年底的551万人，贫困县从832个减少到52个。

具体到湖南，2012年贫困人口尚有767万，贫困发生率13.4%，全国15个连片特困地区，湖南就有两个。但到2019年年底，湖南剩余贫困人口19.9万人，贫困发生率降至0.36%。

“十八大以来，湖南全省贫困人口减少了700多万，贫困发生率降至不到1个百分点，这不就是解决了大部分贫困人口的脱贫问题？”前述湖南省扶贫办相关负责人告诉记者。

也有省级扶贫办负责人向《中国经济周刊》记者介绍，“中国的贫困现象有一个特征，从国家层面来讲，贫困人口集中于14个片区，进一步来看就是以县为区域的区域性整体贫困，当然，这之中还包含一个更小的概念，就是贫困村。贫困县摘帽意味着比较好地解决了区域性整体贫困问题。”

“收官”不能等到年底，剩余的贫困人口怎么办？

既然贫困县摘帽并不意味着全部贫困人口脱贫，因此即使是宣布贫困县“清零”的省份也有贫困人口尚未脱贫。

记者注意到，今年以来，一些省份“挂牌督战”时，范围不仅是尚未摘帽的贫困县，一些剩余贫困人口较多的摘帽县亦在此列，如四川“挂牌督战”的范围不仅包括7个未摘帽的贫困县，还包括3个剩余贫困人口超过1万人的摘帽县（区）。

目前湖南还有19.9万贫困人口，其中已经摘帽的51个县贫困人口合计11.6万人，占湖南总贫困人口数量的58%。

“对于2017年、2018年已经摘帽的贫困县，我们曾跟他们讲过，摘帽仅仅相当于‘期中考试，2020年还有一个‘期末考试。”湖南省扶贫办相关负责人告诉《中国经济周刊》记者，所谓的“期末考试”指的就是今年要进行的脱贫攻坚普查。

3月12日，刘永富曾透露，“为了检验脱贫攻坚成果的真实性、准确性，国家决定要在今年开展脱贫攻坚普查，这项工作已经开始部署，在今年下半年和明年年初完成这项工作。”

“普查从今年7月就将开始，就是要为宣布全面打赢脱贫攻坚战起到数据支撑的作用。”某省扶贫办负责人向《中国经济周刊》记者透露，因此今年上半年就要完成全部贫困人口的脱贫，“不然怎么迎接普查？这就相当于你作业都没有做完，怎么进行检查？”

湖南省扶贫办相关负责人也表示，“剩余的19.9万贫困人口肯定不能等到下半年再脱贫。”

记者注意到，一些省份也明确表示要在今年上半年就完成贫困人口脱贫的任务，如贵州就提出：采取进村入户方式，逐村逐户逐人逐项筛查过关，确保上半年全面消除绝对贫困，下半年进一步査缺补漏，做到不掉一户不落一人。

如此算来，留给剩余贫困人口的脱贫时间只剩几个月。

“已经摘帽的贫困县剩余的贫困人口又由两部分构成，一部分需要依靠兜底才能脱贫，另一部分可以通过帮扶完成脱贫，通过帮扶实现脱贫的难度确实大一些，容易实现的早就实现了，剩余的贫困人口中有大概一半需要通过兜底的方式实现脱贫。”中部某省扶贫办相关负责人告诉记者。“说句实在话，剩余贫困人口的脱贫不是什么問题，兜底就不存在困难了，实在不行的话全部兜底也可以实现脱贫。”某省扶贫办负责人告诉《中国经济周刊》记者，“兜底就是如果距离脱贫标准还差200元，那给你200元你不就脱贫了吗？所以从目前剩余的贫困人口数量来看，完成任务肯定不成问题，但总体上我们首先还是要去帮扶。”

“对于需要兜底才能脱贫的贫困人口，有一部分之前已经兜底，还有一部分没有兜底，就剩下来了，里面可能有重病户、重残户，或者劳力较弱的情况，比如有些地方大病救助的措施还没有到位，导致贫困人口没有脱贫。”某省扶贫办负责人告诉记者。

3月12日，刘永富曾介绍脱贫需要达到的收入标准，“国家的收入标准是2010年的不变价农民人均年收入2300元，按照物价等指数，到去年底现价是3218元，我们计划到今年是4000元左右。根据我们建档立卡的信息，已经脱贫人口的收入人均都在9000元以上，剩余贫困人口人均收入在6000元以上。”

一位基层的扶贫干部告诉《中国经济周刊》记者，根据国务院扶贫办和省扶贫办的要求，为了防止有些地方搞突击脱贫、数字脱贫，兜底保障贫困户原则上不能提前脱贫，必须统一放到2020年收官之年宣布脱贫，可以让兜底保障对象真正脱贫，做实扶贫工作。