全过程工程咨询在输变电工程中的应用探索

吴 熙，杨 昀，刘煜谦（浙江电力建设工程咨询有限公司， 浙江 杭州 310000）

0 引 言

国家电网有限公司（以下简称“国网公司”）的“三型两网、世界一流”战略目标给输变电工程建设提出了高质量、信息化、集约化的发展需求。全过程工程咨询是国家供给侧结构性改革的重要手段，是工程建设行业转型升级的重要方向与途径。全过程工程咨询创新管理模式能够有效优化输变电工程的建设管理工作，进一步提升整体建设水平，实现电网高质量发展目标。

1 全过程工程咨询政策背景

1.1 国家层面政策

2017年2—12月，我国从国家层面相继发布了若干政策，指导全过程工程咨询模式的应用推广（见表 1）。

表1 全过程工程咨询国家层面相关政策

从国家层面政策可以看出：政策导向明确，主导推行全过程工程咨询发展；全过程工程咨询试点工作目前处于总结阶段，接下来将是政策密集出台、发展方向逐步明确的关键时期；全过程工程咨询是监理服务转型升级的重要方向，监理服务应抓住这一发展机遇，努力向“上下游”拓展，实现“监理＋”咨询；全过程工程咨询旨在为工程建设提供局部或整体的解决方案及管理服务。

同时，2019年3月 15 日，国家发展改革委与住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规 [2019] 515 号）（以下简称《指导意见》），在为期两年的试点工作结束前夕，《指导意见》的发布对下一步开展全过程工程咨询服务具有深远的指导意义。

（1）关于全过程工程咨询推进问题，国家发改委和住建部的首次联合发文，是国家层面试点实践的经验总结，实现了工程项目两大归口行政管理部门思路上的统一，推行和发展全过程工程咨询的基调更加明确。

（2）明确指出要重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，同时鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式，首次提出将全过程工程咨询细分为投资决策和工程建设两类，为全过程工程咨询服务阶段问题指明方向，也预示着全过程咨询推行的阶段发展性。

（3）有利于优化全过程工程咨询服务市场环境，建立全过程工程咨询服务技术标准和合同体系，完善服务酬金计取方式。

1.2 地区层面政策

截至目前，已有江苏、广东、浙江、福建、湖南、四川、广西、河南 8 个省出台全过程工程咨询试点推进相关方案，其中广东配套出台了全过程工程咨询服务指引，江苏和陕西配套出台了服务导则和合同示范文本，湖南配套出台了服务清单、招标文件试行文本和合同试行文本（见表 2）。

表2 全过程工程咨询地区层面政策

从地区层面政策可以看出：试点省及部分非试点省都积极响应全过程工程咨询发展的号召，开展试点工作，给电网输变电工程全过程工程咨询的开展提供了一定的借鉴和支撑。试点工作推进节奏和效果地区差异较大，存在两种相对明显的主观色彩，一种是观望型，任市场自由发展；一种是支持型，政府主导，自身开展多样性的试点工作，积极探索全过程工程咨询创新模式。部分省市试点成果已经初步体现，总结形成了试点经验并逐步产生和发布各类配套标准，表明该部分地方政府对后续全过程工程咨询发展持乐观态度。

2 输变电工程全过程工程咨询发展现状

2.1 输变电工程建设特点

（1）建设规模大，基建力量需求旺盛。目前，我国电网建设仍处于快速发展期，每年都有大规模的输变电工程开工建设。国网公司“三型两网”发展理念的提出，更加快推进了我国电力物联网的建设，输变电工程也必将迎来新一轮的技术革新升级和又一个建设高潮。

（2）涉及专业多，协调工作量大。输变电工程建设涉及土建、电气、安全、造价、消防、环水保等相关专业，不仅要协调好地方政府、发展策划部门、评审、设计、监理、施工单位等之间的关系，而且还要做好工程安全、质量、进度及投资间的相互平衡。协调工作内容复杂多样。

（3）建设要求高，安全不容有失。输电线路和变电站是关乎国家电力安全、促进社会经济发展、保障百姓民生的重要基础性设施，因而建设标准要求较高。具体而言：一是质量要求高，不能为后续设备运行留下任何隐患；二是安全要求高，严格满足国网公司设定的安全目标；三是建设进度刚性强，满足事先协调确定的停电时间，不能随意变更。

（4）地域性明显，工程等级分明。目前各省内电网发展水平参差不齐，输变电工程建设与当地电网发展水平、地方政府政策密切相关，具有较强的地域性；另外，输变电工程根据电压等级的高低，其建设规模相差较大。因此，在创新管理模式时必须同步考虑地域性和工程分级。

（5）设备采购进度与设计需求不对等。物资设备是输变电工程核心部分，采购进度影响工程建设整体进度，设备质量影响工程运行安全。由于输变电工程涉及物资种类多、体量大，招标流程较长，无法较好地满足设计前期对设备技术指标的需求，导致设计可能偏保守；或为后期设计变更埋下隐患，投资控制存在风险。

（6）参建主体既相对独立又内在联系。工程参建主体主要涉及发展策划部门、物资部门、基建部门、设计单位、监理单位、施工单位、设备厂家等。发展策划部门承担项目前期核准等工作，物资部门对口物资招标及管理，基建部门承担工程建设环节职责，系统内不同业务窗口将工程建设全过程流程割裂开来；存在合同关系的业主与监理、业主与施工，存在管理关系的监理与施工，既是相对独立的主体，又存在国网公司系统内上下级或平行级的行政关系，管理职权与合同约定不能严格对应。

2.2 输变电工程推行全过程咨询的必要性

（1）缩减层级，合并岗位，在一定程度上解决了现场管理人员结构性缺员的历史性问题，强化了现场尤其是安全质量的管控。

（2）加强设计专业化管理，利用咨询服务，串联物资、设计和施工 3 个环节，以优化过于保守的设计；充分考虑施工的便利性，以减少后续返工和变更，减少质量、进度和投资风险。

（3）简化原有建设流程，减少原有招标流程，以提升工程建设的流畅性和高效性，为基层工作减负。

（4）促进原有监理队伍转型升级，培育能够提供综合性服务的咨询公司，培养专业能力突出和综合能力全面的高水平咨询人员，迎接“三型两网”建设和“一带一路”倡议下国际化竞争的挑战。

（5）通过全过程工程咨询管理，由咨询项目经理统筹组织项目报批报建、备案取证等流程，实现建设流程的提前策划和搭接，减少不依法合规建设现象。

2.3 输变电工程推行全过程工程咨询的局限性

（1）系统内有相对固化的职能划分。由于国网公司系统内已经有成熟固化的职责分工，如发展策划、基建与物资三者的关系是相对独立的，各自承担着全过程建设流程的部分专项职能。若要打破该体制以实现建设流程的全过程畅通，则要由上而下对各级组织机构进行大调整，其难度较大。

（2）现有咨询公司结构性缺员严重。目前咨询公司主要人员为原监理公司人员，监理公司历史性的人员结构复杂、专业水平层次不齐、人员流动性大、人员缺口大等问题依然遗留到了咨询公司，咨询人员依然不能完全满足现场关键人员标准化配置的需求。

（3）咨询公司自主调整发展空间小。虽然咨询公司在组建、调整和发展方面具有较强的计划性、政策性和整体性，但前提是要与国网公司的战略部署、政策框架范围和系统内各咨询公司的发展目标基本保持一致，因而咨询公司在自主实行资源整合和结构调整的空间相对较小。

（4）咨询服务和创新能力仍有不足。咨询服务依然以监理和项目管理等碎片化服务为主，相较于大型建筑工程和国外工程，其对高科技、新技术、信息化手段的应用程度依然很低，并且普遍缺乏自主创新和研发的能力。

（5）标准体系及咨询氛围不够成熟。目前缺乏推广全过程工程咨询的标准体系基础，且配套的标准化建设流程、公司层面的职责分工、基建通用制度、项目部标准化手册、资料模板及归档要求、合同文本、取费标准、技经及财务流程等尚无正式文件。与此同时，原有业主、施工及设计人员对全过程工程咨询的认识不足，仍然将“咨询”等同于“监理”。咨询模式氛围不强，咨询效果不理想。

3 输变电工程全过程工程咨询试点分析

3.1 国网公司试点工作概况

2017年12月，国网公司出台《关于开展全过程工程咨询改革试点的通知》（国家电网体改 [2017] 1054 号），选取北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、四川 7 家省直辖市的监理公司开展全过程工程咨询试点。

随后，结合国网公司基建 12 项配套改革推进，7 家试点公司相继通过整合原有经济技术研究院建设管理中心和监理公司，成立建设分公司（咨询公司），形成了开展全过程工程咨询工作的业务主体。

2018年5月，国网公司出台《关于进一步规范全过程工程咨询试点基建专业管理的通知》（国家电网基建[2018] 381 号），确定了 12 项输变电工程为试点工程。

3.2 试点工程实施模式

由于试点省直辖市公司在成立咨询公司时的组织机构有所区别，且试点省直辖市的政策支持力度和指导实践意义各不相同，目前 12 项输变电工程试点实施模式存在一定差别，对具体实践进行分析，得出以下结论：

（1）服务阶段主要为工程前期、工程建设及总结评价3 个阶段，部分试点服务涉及项目前期工作，但不承担主体职责，作为参与方参加审查、提供资料或提供建议；

（2）除江苏和上海以外的 6 家试点公司，其服务内容主要涵盖项目管理和工程监理，江苏公司模式涵盖的业务较广，拓展空间较大，更符合全过程工程咨询内涵；

（3）试点模式基本上仍保留原监理模式，项目部基本都设置 1 名项目副经理，明确其承担总监的职责，政策上仍然相对保守；

（4）委托方式仍以公开或邀请招标为主，或在监理已招标基础上进行业务补充委托，仍未实现一体化招标；

（5）取费标准基本以服务内容为衡量原则，按比例叠加项目法人管理费与工程监理费，无法论证其合理性和规范性。

3.3 试点工作成效

（1）逐步建立起技术标准体系。经过不断收集和梳理全过程工程咨询的相关政策、方案、标准、论文、理论书籍等资料，初步形成了公司级知识库；在试点工程中进行策划文件、岗位职责、咨询服务内容、档案资料模板等内容的实践、优化、总结和标准化，着手编制形成《全过程工程咨询项目部标准化手册》和《输变电工程全过程工程咨询导则》，作为国网公司推行全过程工程咨询的重要配套标准。

（2）简化了工程建设管理层级。将前期管理、现场业主以及监理项目部统一合并为咨询项目部，压缩了传统建设管理层级，由 3 级（及以上）管理压缩为 2 级管理，更直接、快捷地传递管理指令，提升了管控效果；同时简化了档案资料流程，如试点工程将原有 170 余张管理资料模板简化为 120 余张，工作效率提升约 30%。

（3）强化了安全质量管控力度。全过程咨询模式下，在减少咨询项目部总体人数的基础上，增加安全质量核心人员的数量以实现减员增效。以试点线路工程为例，现场管理人员由 1 名/12 km 提高到 1 名/10 km，进一步强化了安全质量管理。

（4）打破条块分割，提高了综合效益。打破了输变电工程原有项目管理、设计及监理之间条块分割现象，由咨询项目部串联工程前期、工程建设和总结评价 3 个阶段，由一次咨询委托替代原来多次招标，不仅节省了时间成本，而且更有利于实现全过程的投资控制；在前期解决了以往输变电工程建设阶段出现的典型问题，减少了工程投资、质量和进度风险，提高了综合效益。

4 输变电工程全过程工程咨询推行建议

（1）持续寻求政策支持。在省直辖市层面，试点企业应加强与地方政府沟通，定期汇报全过程工程咨询的进展情况；适当参与地方政府相关政策和标准的研究，争取输变电工程全过程工程咨询得到地方政府更大支持，获得更多资源支撑，以保障工程依法合规建设。

（2）加快配套标准出台。结合输变电工程特点和试点情况，建议行业协会加快出台输变电工程全过程工程咨询配套标准和细则。例如，基于目前监理企业现状与咨询服务成本，行业可制定出相对统一的取费标准。

（3）提升设计管理能力和资源整合能力。由监理转型主导的输变电工程全过程工程咨询应着重加强两种核心能力：一是设计管理能力，全过程咨询须依托设计，在不具备自主承担设计工作前可以从设计管理能力入手，通过人员调动、人员培养、咨询公司部门调整等手段，提升咨询公司设计管理能力；二是资源整合能力，资源整合是全过程工程咨询的本质，将碎片化、条块化的资源集约整合管理，尤其在输变电工程中，既要整合内部资源，又要充分利用发展策划、属地、物资和设计等各方资源。

（4）部署人才队伍建设和智能化咨询关键战略。全过程工程咨询本质是一种智力服务，其核心竞争力在于人才队伍和智能化咨询。一方面，要把培养储备具有较强综合管理能力的高质量咨询服务专业人才作为一项立足当下、服务未来的公司级战略，在全过程工程咨询服务过程中有意识地融入人才培养措施，给更多咨询人员提供自我成长和积累的实践平台。另一方面，要更加全面、广泛、有针对性地推进智慧咨询战略，加大自主开发和创新力度，将互联网＋、BIM 技术、大数据等智能化手段充分融入各个咨询服务环节中，从而达到提质增效的目的。

5 结 语

输变电工程推行全过程工程咨询模式是实现电网高质量发展的基础性手段，是基建部门实现“三型两网”建设目标的重要探索。试点实践证明，在国家宏观政策的支撑下，全过程工程咨询模式在输变电工程中的应用取得了一定成效。然而，由于输变电工程建设的特殊性及国网公司组织机构的相对固化等局限性，全过程工程咨询模式在应用输变电工程的实践中仍然存在人才、制度、资源等方面的不足，应当在地方政策支持、配套实施标准、设计管理能力、资源整合能力、人才队伍建设和信息智能化等方面提前部署相应战略，积累相关经验，为输变电工程建设模式的优化和集约打下坚实基础。