韩国农业发展经验对中国的启示

文│贾乐王伯文（中央农业广播电视学校网络教育中心）

我国农业的生产水平影响着全球粮食市场的供求及价格水平，因此我国农业发展不仅是内部问题，也是全球性的问题。中韩两国是近邻，农业资源利用及发展具有很大的相似性，相互之间存在着一定的借鉴性。对两国农业进行对比分析，尤其对其先进农业政策进行借鉴，制定符合我国国情并具有自己特色的农业政策，对我国农业的发展具有重要意义。

一、韩国农业概况

韩国农业资源并不丰富，是世界上人均耕地面积最少的国家之一。据该国统计厅统计，2016年韩国耕地面积1667千公顷，占国土面积的16.9%，比1990年减少28%。韩国农民户均耕地面积1.56公顷，约为23亩，基本上属于小农经济。主要农产品是水稻。

截至2 0 1 7 年年底，韩国有农户104.2万户，占全国家庭总户数5.3%，每户人口平均2.3人，农业人口242万，占总人口比重4.7%，其中65岁以上人口比重高达42.5%，老龄化十分严重。2017年，韩国农林牧渔业占韩国GDP的比重仅为2.3%。有学者认为，在农业方面，韩国是个不折不扣的发展中国家。

二、韩国农业发展面临的主要问题

最近几年，韩国农业的比较劣势越来越明显，主要是因为韩国国内存在农村劳动力价格迅速提升等问题，境外面对开放农业市场、取消农业补贴等压力。因此，如何振兴农业，在韩国同样成为政府头疼和着力的问题。

韩国农业的问题，包括小规模家庭经营依然占主要地位，农业劳动力向城市流动、农村老龄化严重，农业在国民经济中份额持续下降，农产品自给率下降，农民收入多元化、负债率高等。主要存在问题：一是市场开放程度扩大，贸易不确定性增加，韩国已签署15个自贸协定，涉及50多个国家，市场开放扩大导致对本国农业冲击增加；二是社会老龄化、农业人口减少等农业劳动力问题日趋严峻；三是大米消费减少，农业食品消费萎缩，韩国人均大米消费量从20世纪80年代的132.4千克骤减至2015年的62.9千克。

三、韩国的主要农业政策

韩国是世界上最重视农业保护的国家之一，首先是对本国农民生产的农产品进行高额补贴，其次是对进口的外国农产品征收高额的关税。严格、大范围的保护政策，避免了韩国农业在全球竞争中的萎缩趋势。近年主要农业政策包括：

1.避免城乡收入差距拉大，持续推出针对性政策。乌拉圭回合后，随着国际市场的逐渐开放，韩国出现了城乡居民收入差距拉大的趋势。如何避免这种局面的持续恶化，缩小城乡收入差距成为韩国重要的农业政策目标。具体政策包括：

（1）制定“农业与农村综合计划”，建立“农业、农村十年中长期政策框架计划”，在食品加工、农业和农村发展三方面制定政策路线图。

（2）大幅增加预算，以直接支付的形式，保障农民生产经营和收入的稳定、持续提高。农户收入从2012年的3100万韩元（1韩元≈0.0028元人民币）增至2015年3700万韩元，年均增幅6.2%。

（3）鼓励“归农·归村”，提高农村活力。连年减少的农村人口重拾增势，农村人口从2000年的938万人一度跌至2010年的876万人，然而2015年又回升至939万人。

2.保障大米基本自给，同时发展高效作物。韩国大米的价格远高于国际价格，原因是长期以来对粮食生产实施了高强度的保护，以实现大米的自给，这主要是为了保障国家粮食安全。乌拉圭回合后，韩国加快了除大米以外的其他粮食作物市场的开放步伐，在确保大米基本自给的前提下，开始调减粮食生产。2014年正式开放大米市场，结束了长达20年的推迟大米关税化，正式建立开放应对体系。

但是，韩国农产品关税水平远高于中国。2015年1月1日起，韩国开始对超过现有义务进口配额40.87万吨的进口大米征收高达513%的关税。

3.发展着眼于提升竞争力的环境友好型农业，并将其确立为未来发展的方向。韩国政府先后出台了系列法律，明确环境友好型农业概念、发展方向以及政府、农民和民间团体应履行的责任，并采取措施降低化肥、农药的使用量，对从事环境友好型农业的农户提供的直接支付补贴等。

4.支持智能温室发展和六次产业创业，吸引农村游客，推动农业转型升级。一是扩大农产品出口。2016年韩国农食品出口65亿美元，同比增长6.6%。二是兴建智能温室。2016年兴建了1077公顷智能温室，同比激增196%。三是鼓励六次产业创业。2016年561家新兴创业，同比增长19%。四是吸引农村游客，2016年农村游客1001万人，同比增长15%。

5.建立严格的农畜产品安全制度。对所有的屠宰场进行HACCP认证早在1997年就开始了。2004年，韩国启动了对农畜产品的跟踪计划。从农产品的生产、销售等环节进行质量跟踪。2005年建立了对牛肉质量检测的DNA检测系统。2006年政府建立了农产品跟踪信息系统。这些制度的设立，很好地保障了韩国农畜产品的品质。

四、值得中国借鉴的政策措施

农业是韩国经济的基础产业，而农业政策对农业发展起着决定性的指导作用。韩国的农业国情跟我们国家有很大差距，可能在很多方面不具有可比性，但韩国政府为发展农业实施的一些有益的政策措施，仍然值得我们学习和借鉴。

1.制定“六次产业化”政策。

农业六次产业化的基本内涵是，通过把农业向第二和第三产业延伸，打造围绕农业的产业融合，进而形成农业生产、加工、销售、服务一体化的产业链。

吸引更多人，特别是年轻人回归农业和农村，提高农业和农民收入，重塑农业生产活力，这是韩国推行农业第六产业化的目的所在。具体融合方式是紧紧围绕农业这一中心展开，依靠加工拉长产业链条，大力发展销售、流通、餐饮、体验、乡村旅游等服务行业。具体举措包括，首先在农村振兴地区设立农村复合产业区，发展集多功能于一体的未来增长型产业。同时设立农业基金，鼓励更多人从事农业第六产业的创业。另外，还建立高水平的农业职业教育体系，增加对信息技术设施的支援力度，增加产地食品直销店等。

2.出台“归农·归村”政策。

“归农·归村”归根结底是一种人口转移政策。“归农”指的是从农村以外的地区移居到农村，融入当地环境，直接或间接地从事农业生产经营活动；“归村”则是具有融入当地意识的从事非农业者移居到农村的一种生活方式。通过“归农·归村”政策，归农者既能从事农业生产经营活动，也能在环境优越的乡村定居生活，使人口不断减少的农村恢复活力。

韩国政府从四个方面推进该政策实施：一是政策扶持方面，对申请者提供创业及购房等补贴，想要“归农·归村”者提交申请书，经政府评审后，选定扶持对象。二是财政投资方面，提供贷款和补贴，政府给“归农·归村”者创业、购房或建房等进行最大限额贷款，利息为3%，10年内分两次定期偿还，对其教育培训给予不同比例的补贴。三是成立“一站式”服务中心，利用网站和热线电话等，为“归农·归村”者提供所需信息。四是鼓励相关机构做好培训，“归农·归村”者要想得到教育扶持金，必须在韩国农林水产食品部指定的教育机构接受教育培训，培训不合格者得不到教育扶持金。

3.强大的韩国农协。自然禀赋远不及我国的韩国农业，却率先实现农业现代化，这里面除了政策支持和法律保护之外，农协发挥了极为关键的作用。1957年韩国就颁布了《农业协同组合法》，1958年成立了首个全国性农协组织——国家农业协同联盟。经过几次大调整，形成上至中央会、下至基层农协的农协体系，它是组织严密、功能齐全、结构合理，集生产、加工、流通、金融服务、技术培训与推广于一体的组织。韩国农协由基层农协和农协中央会两级组织组成，几乎囊括了所有农民。

4.积极支持开展农业对外投资合作。作为农业资源相对匮乏的发达国家，韩国在农业对外投资合作方面积累了丰富的海外投资与合作经验。韩国的海外农业开发活动，主要包括农业直接投资（FDI）、农业官方开发援助（ODA）和政府层面支持推行的海外农业开发事业三个方面。具体措施包括：一是建立支持农业走出去的法律制度保障，如《海外资源开发事业法》《海外农业开发协力法》等。二是大力创设农业走出去的政策支持体系。韩国政府对海外农业开发的支持主要体现在贷款与补贴上。对申请贷款且被审查通过的企业，根据年预算规模及年贷款申请总额，通过国库资金在其开发费用的70%的额度内予以贷款，贷款利率按2%～3%低年息计算。农业补贴则主要侧重于海外农业开发贷款项目的管理、政策调查和人才培训与教育及信息项目。2014年度贷款和补贴两项支持的财政投入预算规模为327.5亿韩元。三是注重构建农业走出去的公共信息服务体系，包括向企业提供海外农业投资相关信息、印制目标国家的海外农业开发指南、信息刊物，举办研讨会、投资说明会等。四是积极营造服务农业走出去的投资环境。

我国也鼓励农业走出去，海外农业投资开发如果仅靠企业自身的力量，受制于耕地保障及持续可利用性、资金及销路等问题，很难取得成功或持续发展，在这一方面，韩国政府领导群众合作运作的模式值得我们学习借鉴。