国家高新区功能偏离与回归本位分析

周新军 刘向阳

[摘  要]我国高新技术开发区（简称“国家高新区”）在30余年的发展历程中，总体上沿着国家所赋予的创新驱动发展的示范区和高质量发展的先行区目标定位向前迈进，但也出现了一定程度的偏离，主要原因是体制惯性所造成的负面影响。功能纠偏是新时代国家高新区面临的主要任务之一，只有从制度层面加快体制机制的深化改革，国家高新区才能切实担负起国家赋予的新的历史重任。

[关键词]国家高新区;功能偏离;体制惯性;绩效评价;改革取向

[中图分类号]C931.2  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）01-0057-07

截至2018年，我国高新技术开发区（简称“国家高新区”）已达到157家（包括苏州工业园区）。国家高新区在过去30余年的发展历程中，创造出了诸多骄人业绩，包括形成了一整套创新政策体系、培育了一批有竞争力的创新主体、率先形成了“大众创业、万众创新”的局面[1]32，已成为高新技术企业的摇篮和国家创新驱动发展的主阵地。但当认真审视国家高新区发展模式时，却发现在其辉煌背后一直伴随着的一个隐患，即全国部分国家高新区不同程度地存在着偏离国家高新区初始功能定位的现象，且这一问题已成为国家高新区未来发展的制约性因素。本文试图从制度层面探究国家高新区功能定位发生偏离的主要现象及形成的主要原因，并从深化体制机制的视角探讨国家高新区功能纠偏的政策措施。

一、现有研究的局限性

通过对中国知网检索，笔者发现，近10年来（2009-2019年），学术界发表有关“国家高新区”的文章共计788篇，其中涉及功能定位的文章只有4篇，而关于功能偏离的论文只有2篇。这并非说明国家高新区功能偏离问题的研究不重要，而恰恰说明了这一现实问题并没有引起理论界的应有重视。从国内文献梳理的情况来看，最早关注高新区功能偏离问题的是北京大学城市与环境学系教授王缉慈，她认为国内在培养自己的高新技术实践中偏离了高新区初始时的政策目标，把发展技术与发展园区、吸引外资和短期致富联系起来[2]。随后，学术界对这一问题的关注度逐渐升温。比较有代表性的是祝业精和陈家祥。前者研究了我国高新技术产业园区功能异化趋势，并提出了相應的对策[3]。后者不仅分析了国家高新区功能异化偏离的主要表现，探讨了其内在原因和机制，并提出了促使国家高新区功能回归的对策建议[4]，而且他还在构建创新型高新区评价指标体系的基础上，提出了偏离系数的概念和计算方法，并定量分析了53个国家高新区在其发展过程中功能实现与创新型国家高新区之间的目标差异[5]。根据他的测算，在这53个国家高新区中，功能偏离低和较低的有14个，占比27%;中等程度的有15个，占比28%;偏离程度高或者很高的有24个，占比45%。从这一组数据可以看出，国家高新区偏离国家定位的现象比较普遍，只是程度不同而已。龙海波的研究也认为，创业的近10年（1992-2000年）间，多数高新区存在过度追求GDP增长、土地扩张、发展粗放、创新能力不足、体制回归等问题[6]。这些研究为我们认识国家高新区功能偏离现象提供了参考，但不足的是，他们对造成偏离原因的分析还不够深入，没有从制度层面加以阐述，因此也不可能给出有针对性的治理对策。鉴于此，本文在重新梳理国家高新区功能偏离现象的同时，着重从制度层面剖析这一偏离的根本原因，并针对核心问题提出纠偏的政策措施。本文的理论创新在于：一是围绕国家高新区的功能定位从三个维度剖析实践中功能偏离的现象，既有宏观层面的分析，也有微观层面的调研数据;二是针对功能偏离的现象，从体制和机制缺失的视角挖掘其深层原因，并针对不同类型的国家高新区提出相应的治理构想。

二、国家高新区功能偏离的现状

众所周知，国家高新区主要是靠国家政策发展起来的，在这一过程中，国家有关部门前后出台了数个重要的指导性文件，以规范国家高新区的发展方向。早在成立之初，国家有关部门在相关文件中就明确了国家高新区应该具有七大功能定位[5]。2002年科技部发布的《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》中提出，高新区功能定位要实现“四个跨越”目标：创新示范和战略引领使命跨越;面向全球、协同创新的产业组织方式跨越;创新型产业集群跨越;知识经济、创新文化和现代文明和谐社区、高科技增长极跨越。总的要求是要突出“新”和“高”的显著特点。但是在实际工作中，由于多种原因国家高新区在功能定位上出现了一定程度的偏离。这种偏离是指国家高新区创新能力及绩效偏离了目标值的程度，反映的是国家高新区距离创新型国家高新区目标的差异。

1.重视经济发展功能，忽视孵化功能。基于2017年的数据统计，这一年参与统计的156家国家高新区的园区生产总值加总为9.52万亿元，相当于2017年全国GDP（82.71万亿元）的11.5%[1]28。而该年度，全国219家国家级经济技术开发区（简称“国家级经开区，或开发区”）实现地区生产总值9.1万亿元，同比增长9.9%[7]。显然，国家高新区经济发展势头已经超过经开区，表面上看的确是一件值得鼓舞的事情，深思之却是一个巨大的隐患，因为它从一个侧面反映出国家高新区发展的错位，实实在在的经济发展却表明高新区的功能定位已经偏离了预设的轨道。当然，国家高新区也需要发展经济，技术的发展最终是要形成高端产业，进而会带动经济的腾飞，但毕竟技术性是第一位的，经济性是第二位的。国家高新区总体的研发、孵化功能在不断趋于下降和弱化[4]。据国家科技部发布的国家高新区创新发展统计数据可知，2015年至2017年，国家高新区中属于高技术制造业的企业占高新区统计企业的比重为14.9%、14.3%和13.1%，比重呈现连年下降趋势。2017年，156个国家高新区共拥有国家级孵化器538家，平均每个高新区只有3个。如果考虑各个高新区“贫富不均”的情况，有些高新区还不到一个。排名前3位的国家高新区分别为中关村高新区、武汉高新区、上海张江高新区，其国家级孵化器数量总和就超过了100家，大约占全国总数的1/5。促进孵化器、加速器功能实现的配套机制还不完善。比如，集国家高新区创业服务中心、专业孵化器、小微企业加速器、企业研发平台为一体的“四位一体”孵化体系以及科技中介服务体系还没有完全建立起来，有的国家高新区甚至还比较缺乏。

2.常规性技术和高新技术边界不清。国家高新区经过多年的发展，已成为我国高新技术产业发展最为主要的战略力量。但从总体上看，国家高新区产业技术含量不高。正如《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》中指出的，国家高新区还面临创新创业整体水平不高，尤其是具有先发优势的原始性创新成果不多、真正拥有全球主导权的高端产业偏少等问题。这是与长期以来没有处理好常规性技术和高新技术之间的关系密不可分。一方面，大量的常规性技术被当成高新技术引进高新区，随之而来的就是大量的较低层次的技术类企业充斥于高新区，仅2017年国家高新区新注册企业就达38.6万家，平均每天1058家。这些企业是否真正符合高新技术的标准，是否经得起历史的检验，也是值得认真思考的问题。从理论上讲，高新技术企业的培育是需要一定的生命周期的，不可能短期内形成。另一方面，由于高新技术研发需要高尖端人才和大量资金等做支撑，有些国家高新区本身资源禀赋就比较贫乏，于是退而求其次。这样一来，有些国家高新区逐步演变成了低端技术开发区，与前述的经济开发功能相融合，进一步演变为经济技术开发区（简称“经开区”）。自此，这些国家高新区的功能实际上与经开区的功能相差无几，甚至可视为完全同化，由此也带来了两个区在吸引外资、争项目时的内耗。为了解决两个区域争端问题，有些地方干脆将两者进行合并。截至目前，全国至少有十余个经开区和高新区等进行了不同程度的合并。由于高新区的身份并没有改变，合并后不仅原先的企业依然享受着高新技术企业的优惠政策，而且经开区的企业也开始因此而得利。由于优惠政策“普惠化”，它对高科技企业发展的促进作用就大打折扣。显然，要解决好这个问题，必须严格界定高新技术与常规技术的边界。

3.技术创新与体制机制创新本末倒置。国家高新区作为国家层面的创新示范区，理应成为国家层面通过体制机制创新进而推进技术创新的先行者。但就目前现状来看，部分国家高新区存在技术创新和体制机制创新本末倒置的现象，实际上偏离了创办国家高新区的初衷。宋捷认为，国家高新区目前对技术创新功能强调得多，而对园区管理体制、机制创新重视不够，比较而言，体制和机制创新更帶有根本性和内生性[8]。可以说，体制机制创新是国家高新区发展的基本保障。也正因为如此，早在2002年3月，科技部在《关于国家高新技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意见》中就指出，国家高新区管理体制改革与创新的主要目标是，在“十五”期间初步建立起“精简、统一、高效”的管理体系和市场化的服务体系[9]。如果忽视体制机制创新，一方面，国家高新区的运行实际上很难脱离旧有行政管理体制的轨道;另一方面，技术创新所需要的政策环境很难营造出来，高新技术发展就会受到很大的限制。目前，比较普遍的问题是，国家高新区把主要关注点放在技术创新的组织上，而忽视了体制机制的创新。比如，在科技企业孵化机构建设的政策、鼓励技术和管理层参与收益分配的政策、建立高新技术领域风险投资机制的政策和法规、扶持中小科技企业发展的政策、进一步鼓励留学人员创业的政策、促进科技中介服务体系建设的政策、鼓励高新技术产业出口的政策、保护知识产权的政策和法规、建立技术转让机制与高技术产业产权交易机制和资本重组的政策等方面投入的力量还很不够，没有形成一批创新性的成果。不仅如此，高新区部分环节和领域还出现了“体制回归”现象[10]。机构臃肿、办事效率降低、人浮于事等负面问题一直伴随着国家高新区发展，且有愈演愈烈之势。2002年，国家科技部火炬中心、科技部政策体改司对国家高新区管理体制做了一次比较系统的调研，报告显示：在人员编制上，41个国家高新区行政编制2502人，平均每个49人;事业编制共675人，平均每个16人，只是管辖相同区域及人口的一般行政区划的四分之一左右。客观地看，随着高新区规模的扩大，有增加单位和人员数量的需求，但也存在减缓的因素，比如，依靠技术手段提高工作效率、简政放权等，总的趋势应该呈现一种缓慢增长的态势，而目前的国家高新区机构和人员过快增长显然是偏离了内在需求。

三、国家高新区功能偏离的深层原因

导致国家高新区功能出现偏离的因素有多种，比如缺乏发展高新区的经验、科技和人才发展先天不足等等，但主要因素仍然是来自制度层面，“制度惯性”是根本因素。制度惯性指的是旧制度在新时期对新制度产生的影响、作用，具体表现为一种行为方式在一定的时间、空间范围内得到扩张和重复的情况下所形成的一种不成文的规则。制度惯性为何能得以延续呢？制度经济学认为，一切制度都是有成本的，包括形成成本、执行成本和变迁成本等。采用旧制度显然可以降低制度的形成成本。从前述分析中可以看出，国家高新区原本从一开始就有明确的功能定位，之后又不断得到完善，为何会出现偏离呢？主要是这种制度惯性作用使然，主要包括三个方面：一是区域发展业绩的评价制度;二是领导干部人事制度;三是国家高新区功能缺失的顶层纠偏机制。

1.区域发展业绩的评价制度不完善。目前各地对国家高新区发展的评价习惯用传统的考核指标，主要包括GDP增长、招商引资任务、项目开工和建设投产等，而最能反映国家高新区功能的主要指标比如创新能力指标（创新资源积聚、创新创业环境、创新活动绩效、创新的国际化和创新驱动发展）、体制机制创新以及融资平台等并没有进入国家高新区发展的考核范围。而对区域发展考核评价直接涉及国家高新区领导干部业绩评价制度，各地基本上采用了老城区领导干部评价制度，市委组织部在考核时是按照全市统一标准执行，并没有将国家高新区单列出来。为了应对传统的指标考核，国家高新区会把关注点放在经济发展规模、企业的数量和土地开发的面积等方面，粗放式经营也就在所难免。这样的考核结果，使得高新区的发展必然会逐步偏离预设的发展轨道，变成城市扩容的一种主要形式和实施土地财政的集中区。同时，也使得大量的常规性技术类企业大量涌入国家高新区，享受不应享受的优惠政策。为了降低制度成本，国家高新区会大量拷贝老城区的管理体制，使得国家高新区体制机制改革失去原动力。

如果從垂直机构的视角看国家高新区领导体制，这里还包括国家高新区管委会机构之上的两个管理层级。一是高新区审批部门和业务指导部门，属于国家相关部委层面;二是国家高新区业务主管部门，为省市级有关部门。受传统观念的影响，这些部门的领导往往希望高新区数量越多越好，至少每年都要有新增的国家高新区，这对他们而言，就是工作业绩，有了这些业绩就会在考核中占据有利位置。在这种考核制度安排下，国家高新区的数量越来越多，已从最初的一家（1988年）发展到2018年10月的169家，几乎每个省市（直辖市）都有国家高新区，甚至有的省有10多个高新区，几乎每个市（计划单列市和地级市）也都有国家高新区。虽然国家高新区不像开发区那样全国遍地开花，但数量之多，也是令人惊奇的。据统计，目前全世界有各类国家高新区2000个左右，作为一个发展中国家、高新技术发展与世界先进水平还存在一定差距的国家，中国国家高新区数量占到整个世界总数量的8.5%，接近1/10的规模，这个占比已是相当高了。那么，在这种华丽数据的背后，难免会存在一些国家高新区审批不严、条件不够具备而“照顾”的现象。

这种考评制度还催生了一种“摊大饼”的现象，有的国家高新区不断地扩容，已从最初划定的几十平方公里，扩展至几百平方公里，甚至上千平方公里。显然，作为高新技术聚集的区域，如此巨大规模的开发区域是不现实的，也是偏离国家高新区基本功能的行为。

2.国家高新区干部人事制度改革滞后。领导干部的经验、能力、意识和理念是决定国家高新区发展能否走上预设轨道的关键。从国家高新区发展过程来看，其主要领导主要来自三个方面，一是市区主管科技发展的领导，二是开发区的领导，三是从国家高新区内部提拔的领导，其中对国家高新区发展模式影响比较大的是前两类领导。第一类领导虽然没有亲身参与开发区的发展，但由于业务上的交往，使得他们对开发区发展之道比较熟悉。第二类领导亲身参与了开发区的建设，并且取得了比较大的成功，他们的经验使得国家高新区有了直接的参考模式。显然，任命这两类领导的好处在于可以发挥他们的经验优势，可以最大程度地降低制度寻找成本。但弊端也是显而易见的，他们容易照搬开发区既有的发展模式。实际上，经济技术开发区和国家高新区是有明显区别的，主要表现在三个方面：一是核心任务不同。开发区以“三为主”为核心任务，即以吸引外资为主、以工业为主、以出口创汇为主，属于典型的外向型经济。而国家高新区则以技术创新为主要任务，通过技术创新带动产业发展，是内向型经济，虽然也吸引国外的高新技术企业入驻，但不是主要任务。二是技术含量不一样。开发区也发展技术类企业，但大多不是高新技术企业，很多都是劳动密集型企业，技术含量不是很高，而国家高新区重点是发展高新技术，常规技术类企业应当排除在外。三是开发区的基本服务功能是为进驻企业配套基础设施，即从最初的所谓“七通一平”发展到后来的“十一通一平”。国家高新区主要是为企业提供孵化器平台和融资平台。因此，国家高新区强调的是注入科技要素，科技成果转化和技术创新应是高新区发展不能偏离的根本[1]56。如果将开发区和高新区混淆在一起，必然使高新区在功能上偏离原有的方向，不仅会使一个城市形成重复建设，使得双方争项目、争投资，由于“内耗”而降低效率，而且会使得这个城市失去发展高新技术的大好时机，会在技术创新领域失去竞争力。第三类领导由于是从高新区管理机构内部提拔的，本身已经打下高新区发展的深深烙印，在发展理念和精神动力上很难有较大的变化和创新，也就很难走出高新区既有发展模式的窠臼，反而很有可能在偏离的道路上越走越远。

3.国家高新区功能顶层纠偏机制缺失。目前，对国家高新区只有评价体系，而没有考核体系。评价体系既有官方公布的，也有学术界研究的一些评价体系。官方的有科学技术部火炬高技术产业开发中心与中科院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心联合编制的年度报告《国家高新区创新能力评价报告》，其中对国家高新区创新能力指数表现、创新资源集聚、创新创业环境、创新活动绩效、创新的国际化以及创新驱动发展等进行综合分析。学术界比较有代表性的研究成果包括闫国庆等人（2011）的中国高新区治理绩效评价和龙海波（2015）对国家高新区政策绩效所做的评估研究。前者从公共治理绩效的视角对2009年前公布的56个国家高新区进行了排序[11]79，虽然时间上比较陈旧，但依然为我们进行公共绩效评价提供了一种方法论。后者从宏观视角重点考察了国家高新技术开发区对企业绩效的影响。上述评价方法，均欠缺一种基于技术创新能力的高新区排序，更重要的是没有从国家层面制定相应的对高新区的考核制度。在这种制度安排下，国家高新区只有进入机制，而没有退出机制。也就是说，各地国家高新区不管是否执行了国家层面的功能定位，都可以安然无恙地存在并继续发展，因而对国家高新区功能偏离无法产生制约作用。

四、国家高新区功能回归本位的对策

新时代，国家开发区肩负着新的历史使命。《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》将高新区战略定位为：“着力推动国家高新区创新示范和战略引领，将国家高新区建设成为具有重大引领作用和全球影响力的创新高地，培育和发展战略性新兴产业的重要载体，转变发展方式和调整经济结构的重大引擎，成为建设创新型国家和世界科技强国的支撑点。将国家自创区建设成为体制机制改革和政策先行先试的创新特区，积极打造国家高新区升级版”[12]。要实现这一目标，我国高新区更需要坚定走创新之路，发展壮大高新技术产业，聚集一批一流企业，才能率先成为创新驱动发展的示范区和高质量发展的先行区。为此，实现国家高新区功能回归就是迫切需要破除制约国家高新区发展的要素和瓶颈问题。

1.完善国家高新区发展的评价体系。国家高新区所在的省市区要完善对国家高新区发展业绩的评价体系，应区别于包括开发区在内的其他区域，执行独立的考核评价标准，其考核指标可以参考国家科技部火炬高技术产业开发中心与中科院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心联合编制的指标体系，选择一些最能反映国家高新区功能的主要指标作为考核指标，比如高新技术产业发展、创新主体培育、创新人才集聚度、创业孵化以及风险投资等。同时，也可以参考国外高新区，比如美国硅谷指数里的评价指标。通过这种途径形成新的评价制度，既可以与国家层面的评价制度相衔接，又在一定程度上实现了与国际考评体系的接轨。在构建评价体系时，还需要结合当地的科技发展实际情况以及国家高新区发展现状，设置一些能够反映区域特点的指标。比如，初级阶段的高新技术产业应达到全市或全省先进水平，中级阶段的高新技术产业应达到国内先进水平，高级阶段的高新技术产业应瞄准国际最新最高科技水平。按照国家高新区发展的不同区域和不同阶段设置相应的考核指标，以体现各自的差异性。

2.加快國家高新区干部用人制度改革。从管理制度改革来看，最重要的是人的因素，尤其是实践国家对高新区发展定位的管委会高层领导，因此，推动国家高新区管理体制改革，首先需要对高层决策者的选拔任用制度进行改革。作为改革开放的综合试验田，国家高新区完全可以构建一套全新的领导干部用人制度，尽管会带来制度成本，但更大的收益在于提高了领导干部素质和整个机构的运营效率。总的思路是，在全球范围内选聘专家，组建专家团队，让专业人才干专业的事。可以尝试两种用人模式，一种是通过柔性引进，让专家进入领导团队，并逐步形成主流，这种模式简单可行，只要明确双方的权责即可;另一种是专家高薪全职进入领导团队，有岗位但无行政级别，彻底打破官本位，任期期满后经考核合格继续留任。2019年4月，天津滨海高新区推行法定机构改革，实行企业化管理，一次性拿出5个管委会副主任岗位面向海内外公开选聘[13]。这5个职位包括分管经济运行、科技创新、区域开发、财政金融和营商环境，力度之大为国家高新区成立以来之少见，体现了滨海新区深化国家高新区体制机制改革的决心。这种模式同样可以为其他高新区所借鉴，这对于坚持国家高新区的功能定位和宗旨至关重要，因为从组织和人事安排上提供了坚实的保障。通过引进新的领导元素，坚定深化改革理念和决心，推进国家高新区制度性变革，尤其是在科技体制、用人体制、融资体制和股权激励机制方面取得明显进展。

3.建立国家高新区功能纠偏的体制和机制。为保证高新区始终执行国家的功能定位和发展战略，应从国家层面建立国家高新区功能纠偏的体制和机制。从国家层面建立一套对高新区的考核评价制度。2002年科技部发布了《关于进一步支持国家高新技术产业开发区发展的决定》（国科发火字[2002]32号），提到：“按照中央的要求，切实加强对国家高新区的考核与评价，根据高新区发展的不同阶段和不同条件，适时调整考核和评价指标体系，引导高新区始终坚持正确的改革和发展方向。对先进高新区进行表彰，对于个别长期发展速度缓慢、改进措施不力、改革力度不大的高新区，将出示黄牌，直至报请国务院取消其国家高新区资格”[14]。但在执行过程中并没有形成完整的考核制度，退出机制也没有建立起来，至少到目前为止，还没有一家国家高新区因为偏离正确的改革和发展方向而被亮“黄牌”。在深化改革阶段，需要进一步细化操作方案。可以考虑，在综合前述三种评价体系的基础上，按照不同地区（东中西部）、不同发展阶段（初建期、发展期和成熟期）建立国家高新区发展绩效的考核细则，针对不同类型的高新区设计核心考核指标。比如，初建期和中西部地区的国家高新区要求具备省级或周边省区的先进科技水平，发展期的高新区按照国家最新的科技创新要求进行考核设计，东部和成熟期的高新区参考世界级高新区的高科技考核标准，如美国硅谷等，同时要注重物质结构、宇宙演化、生命起源、意识本质等一些重大科学问题的原创性突破和一些重大颠覆性技术创新的考核。每年向社会公布一次高新区排名结果。根据评价结果，对偏离功能定位的高新区按照程度不同分别实行警示、黄牌警告直至劝退的“渐进式”退出制度。

4.完善高科技企业的认定标准。2016年新的《高新技术企业认定管理办法》，以及《国家重点支持的高新技术领域目录》和《高新技术企业认定评分标准表及细则》，是对以往认定制度的进一步完善。但在实际执行中，仍能发现存在一些比较突出的问题。一是没有建立第三方统一的认证机构。目前的认证机构是由各省、自治区、直辖市、计划单列市科技行政管理部门同本级财政、税务部门组成的。一方面，虽然国家有明确的规定，但执行的标准不统一。另一方面，存在地区利益偏向问题，各地方为了争取更多的企业入围和申报高新区，可能会降低标准。二是中介服务机构不规范，有些地方将高新技术评定权下方给第三方服务机构，但由于监管不严，出现违规操作问题。三是对专家队伍的责、权、利未有明确规定，导致技术评定上的疏漏或者无法保证其公正独立性。因此，针对上述问题有关部门需要进一步完善认定办法。这是从源头上界定一般性技术项目和高新技术项目的根本举措，也是防止高新区将一般性科技企业升级为高新技术企业的一道屏障。如果这道屏障不能保护，就会造成高新技术企业的泛滥。

5.国家有关部门在考核中加强对国家高新区的巡视。及时发现国家高新区在资格审批、高新技术企业认定、指标评价等环节中存在的利益输送行为，加大处罚力度，对那些靠走“上层路线”、弄虚作假走捷径、涉嫌腐败的行为坚决予以打击。同时，还要打击假冒伪劣的第三方认证机构。只有这样才能保证国家高新区管理者真正承担起高新技术发展的组织者、服务者和监督者的作用，规范办事机构和中介机构的行为，才能确保入区企业的高科技含量。

五、结论

国家高新区在发展过程中出现的功能偏离现象，包括重经济发展、轻技术孵化，重技术创新、轻体制创新，重常规技术、轻高新技术等。这种现象涉及多种因素，其中主要是制度因素。制度问题必须从制度层面来加以解决，包括完善国家高新区管委会领导干部的业绩评价和考核制度、领导干部人事制度以及高新区本身的评价和考核制度等。从制度层面入手才能加快体制机制改革的步伐，尽管会带来制度成本的提升，但收益得到成倍放大。完善制度，是确保国家高新区发展目标、发展定位沿着国家总体战略布局和赋予国家高新区新时代历史责任前行的根本途径。

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责任编辑  王  雨