县域统筹村镇建设典型案例调查研究

高宜程 陈玲

摘要：本调查研究分别从我国东中西部地区选取典型案例县区，开展县域统筹村镇建设调查研究，总结了县域统筹村镇建设的主要做法，主要有重视顶层设计，县域统筹推动资源、要素城乡一体化，统筹分类推进村镇布局优化，加大农村人居环境建设投入，以及开展共同缔造，动员村民、社会参与等。在此基础上，从找准工作主要抓手、建立协调机构、拓宽资金渠道，建立长效机制，建立考评机制等方面总结了县域统筹村镇建设的主要经验。最后，得出产业发展是乡村建设的根本动力，维护生态环境和基础设施建设是重要基础，试点示范工作是有效抓手，建立长效投入和管理机制是重要保障的基本结论。

关键词：县域统筹，村镇建设，共建共享，三产融合，机制创新

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.02.016 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）02-0111-06 文献标识码：B

Survey and Research on Village and Town Construction Based on Overall County Planning

GAO Yicheng， CHEN Ling

[Abstract] This article takes typical samples of counties and districts from the eastern， central and western parts of China， and conducts survey and research on village and town construction based on overall county planning. It sums up the main practices in village and town construction based on overall county planning， including attaching importance to top design， allocating resources in the whole plan of counties， rural and urban factors integration， optimizing village and town layout featuring different types based on overall planning， strengtheing investments in rural living environment construction， as well as working jointly where encouraging villagers and the society to participate. On such basis， the article sums up major experiences and practices in village and town construction based on overall county planning， from the perspective of positioning the major work instruments， establishing coordination organization， expanding capital channels， establishing long-term mechanism and evaluation mechanism. At last， the article researches the basic conclusions that industrial development is the fundamental driving force for rural construation， maitaining eco-system and infrastructure construction is the important basis， pilot and demonstration work is the effective instrument and establishing long-term investment and management mechanism is the important guarantee.

[Keywords] overall county planning； village and town construction； joint construction and share； industrial convergence； mechanism innovation

引言

村鎮建设工作既是单个村庄和城镇的建设工作，又是村镇建设领域全局性性工作[1-2]。多年来，我国开展村镇建设工作，一般从村镇建设专业技术领域出发，开展农房建设、重点镇建设、特色景观旅游名镇名村示范、危房改造、传统村落保护、农村垃圾治理、污水处理等[3-7]，均是从部门管理角度出发，开展技术指导、试点示范等工作，重视“条条”，忽视了“块块”。县级行政单元是统筹推进村镇建设工作的重要区域单元，开展县域统筹推进村镇建设工作，能够有效的将村镇建设工作纳入县域统筹工作全局，对于开展好村镇建设工作具有重要意义[8-9]。

全国各地在从县域统筹角度推进村镇建设工作中涌现出一些典型，为摸清全国县域统筹开展县域统筹村镇建设工作的主要做法和经验，研究探索从县域层面开展村镇建设工作的新思路。本文通过选取典型县区作为研究对象，开展调查研究，分别在我国东中西部地区选取县域统筹村镇建设工作较好的典型县区，开展县域统筹村镇建设调查，重点调查县域统筹村镇建设开展情况和经验做法，包括三产融合、公共设施共建共享、村镇建设体制机制等方面。旨在总结具有代表性的主要做法，并总结经验，为下一步国家做好县域统筹村镇建设工作提供借鉴。

1调查方法

1.1选取典型区县

为确保调查研究既具有县域统筹村镇建设工作优秀做法的典型性，又具有一定的普遍代表性，本次调查对象充分考虑到区域的代表性，分别在东中西部各选取1～2个县作为调查对象。同时，通过征询有关主管部门意见，选取县域统筹村镇建设开展较好的县区，分别是浙江省湖州市安吉县、安徽省滁州市全椒县和陕西省渭南市大荔县及西安市长安区（见表1）。

1.2组织座谈

根据调查目的，本调查主要采取座谈会方式，与典型县区有关部门管理人员、乡镇主要领导及村镇建设管理人员、村干部等座谈，了解其在县域统筹村镇建设工作中的主要做法、取得成绩及存在问题等内容，并收集有关政策文件、统计资料等，进行分析研究。

1.3实地走访

实地走访典型建制镇、村庄等，实地踏勘了解村镇建设的主要做法、成效及存在问题，并与当地村民进行访谈，了解村民诉求、意见等。从2019年8月到9月调查组先后走访安吉县、全椒县、大荔县和长安区，调查了5个乡镇（街道），18个村庄，分别与县、镇、村各级政府管理人员、村民座谈。

2县域统筹村镇建设主要做法

2.1重视统筹县域村镇建设顶层设计

（1）将县域村镇人居环境建设作为做好村镇建设的头号任务。近年来，从全国范围来看，从中央、省级到基层各级政府對农村人居环境、小城镇环境整治重视程度不断提高。从调查的4县区来看，政府和有关领导高度重视尤为突出。浙江省近20年持续不断改善农村人居环境，关停污染企业、清理坑塘沟渠，开展村庄整治、小城镇综合整治等工作，持续不断提升乡村地区人居环境质量。安吉县作为浙江省美丽乡村建设的代表，在积极落实上级村庄整治和小城镇综合整治各项工作的同时，不断提高自身村镇建设标准和要求，分阶段实施全域美丽乡村建设，最终形成安吉模式、安吉品牌。陕西省大荔县、长安区在村镇建设方面成绩突出，县区政府和有关主要领导重视更为明显。大荔县建立美丽乡村建设领导小组办公室专门推动美好乡村建设，加大村镇建设财政投入、加强美好乡村建设考核。长安区同样重视村镇建设，通过创建花园村庄、花园乡镇，增加财政投入，通过积极争取各部门项目和资金等方式，推进美好乡村和小城镇建设。在现行体制下，领导重视是工作有效推进的根本前提。近年来随着全国改善农村人居环境等工作的开展，各地大部分地区对农村人居环境建设重视程度有了明显提升。

（2）注重规划设计引领，强化政策和技术引导[11-13]。各地在开展村镇建设工作过程中，已经把规划设计作为重要工作之一。安吉县先后编制了《安吉县县域村庄布点规划》《安吉县“中国美丽乡村”建设总体规划》《安吉县县域乡村建设规划》《安吉县农村社区建设总体规划》等，从县域层面统筹推进乡村建设。安徽省全椒县也先后编制《全椒县村庄布点规划（2013—2020）》《全椒县县域乡村建设规划（2017—2020）》等相关规划[14]。在推进村庄和小城镇建设过程中，安吉县注重规划设计的引领作用，积极编制村庄规划、小城镇综合整治规划等，有效改善村镇环境、提升设施水平、传承历史风貌等。这些村庄和小城镇规划设计的实施，极大提升了村镇建设水平，并起到了很好的示范引领作用。

在此过程中，各地不断制定和完善各项村镇建设管理制度、技术导则、技术要求等。例如安吉县制定《安吉县农村生活污水处理实施操作指南》《安吉县农村生活污水处理工程长效管理实施办法》《安吉县农房改造建设示范村工程实施方案》等一系列村镇建设管理制度、技术规范等，有些甚至通过人大会等形式，固化成为长效管理措施，有效保障了村镇建设工作的顺利推进。

（3）以县域开展试点示范、称号创建等工作为抓手统筹推进实施。与城市建设管理方式不同，村镇建设管理因为缺乏观念上的支撑，没有稳定的财政预算，难以形成长效投入。当前，比较有效的措施是采取试点示范、创建各种称号等方式，逐步改变观念，增加投入，建立机制。浙江省级层面开展的“千村整治，万村示范”工程、小城镇综合整治工程有效的推动了全省村镇建设整体水平提升。安吉县通过创建“中国美丽乡村”活动，在全县域范围内将美好乡村建设进一步提升档次。西安市长安区通过“三三三”战略创建“花园乡村”“花园街道”“花园城镇”推进村镇建设。大荔县通过创建“美好乡村”改善农村人居环境。区别于城市建设有稳定投入机制，村镇建设没有形成长效机制、没有形成统一观念，通过试点示范、称号创建等方式是为“权益之计”，但当前阶段确实成为推进村镇建设的有效手段。

2.2县域统筹推动资源、要素城乡一体化布局

（1）县域统筹开展人居生态环境整治。顺应全国环保形势要求，各地加强全域环境治理工作，有效的改善了农村环境。近年来以县区为单位，统筹推进全域环境保护工作，取得重大进展。如安吉县从20世纪90年代就开始关停污染企业，清理坑塘沟渠，统筹县域产业布局，加强县域环境治理（见图1、图2）。全椒县县域一盘棋，加强植被绿化，治理坑塘水库，关停生态红线内旅游餐饮等项目，改善生态环境。西安市长安区大力清理秦岭山麓违章建筑，恢复生态环境。各地采取这一系列措施，有效的改善了全县域的环境质量和生态条件。这些都是从县域统筹角度开展工作，既是县域全局性工作，又改善了农村人居环境。

近年来，随着全国改善农村人居环境工作的推进，各地对改善农村人居环境工作重视程度不断提升。农村垃圾、污水、村庄整治等工作不同程度的推进，对改善农村人居环境起到了积极的作用。

（2）县域统筹城乡公共设施布局。公共设施和服务投入是地方政府，尤其是区县政府的重点工作之一。县域统筹教育、医疗、社会服务等资源方面的工作开展相对较好。从调查的4县区来看，中小学学校、教学点，卫生院、卫生室，图书室、活动室及健身广场、器材等，基本能够根据人口分布和流动特征进行优化调整，县域统筹布局公共资源配置。如全椒县适时撤并缺少学生、师资难以匹配的学校，设置教学点。安吉县工业园区附近为外来人口居住集聚区配置学校、集贸市场、健身娱乐活动场所等。

（3）通过土地整理、撤村并点等推进城乡土地资源综合利用。各地通过土地征地制度，土地增减挂钩、占补平衡等政策，推进村庄布局优化，开展撤村并点等工作，将结余的土地指标用于城市建设。这已经成为各地推进城乡土地资源综合利用的普遍做法。一方面，通过优化全县域的村庄布局，将即将消亡的村庄进行迁并，统筹配置公共服务、基础设施等，能够有效改善农村人居环境和农民生活水平；将结余的土地指标用于城市建设，也能够有效统筹城乡要素，推进城乡有序发展。另一方面，如果操作不当，也会出现建设大规模农村社区，农民集中上楼，农民生活不便，甚至形成新的问题。统筹协调好城乡发展，对于村镇可持续发展，传承村镇乡土特色等方面具有重要意义。

（4）统筹县域产业发展布局。统筹县域产业发展是优化空间布局，改善县域整体环境的基础。主要做法为县域统筹安排工业入园区，集中布局工业；推进农业产业化、规模化发展，壮大村集体经济；根据乡村资源特点，有针对性地发展“农文旅”产业。通过调查发现，虽然各地发展阶段和水平不同，但发展模式比较一致。通过统筹县域产业发展布局，优化了空间资源利用，提供了推动县域村镇建设的基础，并改善了原来违法占用基本农田、农村小企业监管难等造成的环境污染现象。

2.3统筹分类推进村庄布局优化

（1）挖掘乡土资源、农文旅融合、支农惠农政策推动村庄发展。挖掘乡土资源，面向城市市场开展农文旅项目，已成为村镇发展的新潮流。利用支农惠农政策，引入农业企业和村集体合作共同推进村庄建设发展也成为主要手段之一。安吉县大竹园村利用良好的生态资源和传统文化资源，引入外部工商资本和运营团队，发展民宿、观光体验等活动；安吉县蔓塘里村在优良生态环境和传统民居资源基础上，引入运营团队，打造灯光秀、“网红”等旅游IP，发展乡村旅游（见图3）。全椒县将支农惠农政策综合利用，在二郎口镇太平村引入专业农业企业，通过土地流转，规模化种植碧根果，形成企业、村集体、村民良性互动发展机制（见图4）。

（2）改善村镇基本公共服务和人居环境。对于长期存在而又没有特殊资源的一般村庄和小城镇，采取的方式为改善基础设施和公共服务。如安吉县安城村，原为撤乡并镇后的集镇所在地，安吉县通过改善道路、污水、垃圾等基础设施，提升村庄村容村貌等方式，改善人居环境，提升居民生活水平。全椒县为14个乡镇配置标准化图书馆、活动室、体育器材、室外健身广场等，对于整体改善农村人居环境和公共服务起到重要作用（见图5）。大荔县通过美好乡村建设，将全县村庄公共环境卫生、垃圾收集运转处理等工作整体改善（见图6）。但从调查来看，此类项目多为一次性投入，尚未形成长效机制。

2.4加大农村人居环境建设投入

（1）政府投入开展农村人居环境建设。从调查来看，各级政府投入是改善农村环境的根本前提，尤其是公共环境、基础设施和公共服务等方面。主要来源有上级各类试点示范、各部门项目资金、县级政府财政投入等。从调查的4县区来看，普遍做法是通过各种渠道争取各种资金，统筹用到村镇建设上，逐步积累形成村镇建设良好局面。例如安吉县积极争取上级各项试点示范，鲁家村成为全国明星村，其争取上级各部门资金累計达上亿元。长安区将“跑部门”“进高校”“进省厅”作为争取资金和项目的重要“法宝”。二是积极增加县级财政投入，安吉县、全椒县、长安区、大荔县，均是因领导重视才增加相关财政投入，开展村镇建设。如长安区每年安排1个亿资金开展花园乡村和花园城镇建设，有效提升了村镇建设水平（见图7）。但是由于没有稳定的财政预算投入，资金规模与城市建设投入规模无法相比。

（2）引入市场机制运营公共服务。通过引入市场机制改善农村饮用水供给、垃圾处理、污水处理等成为改善农村公共服务和人居环境的重要方式。安吉县、全椒县均引入自来水公司、垃圾收运、污水治理企业，通过政府购买服务的方式运营相关项目。调查中了解到，这种运营机制能够有效改善农村公共服务和人居环境，但由于农村地区居民点分布分散、距离远等特点，收运成本和敷设管线等成本相对较高，所需资金需要县财政投入，形成长效机制有一定困难。

（3）村集体和村民投入。村集体和村民投入是村镇建设来源之一。调查中发现，村庄有村集体收入的较少，而且即使有村集体收入，水平也相对较低。村民投入机制也尚未形成。对于像安吉县这种发达地区的村庄，尤其是有山林等村集体资产的村庄，开展村庄建设会有较好的集体收入保障，而在中西部地区，对于村集体基本没有收入的村庄，难以保障投入。

2.5开展共同缔造，动员村民、社会参与

采用共同缔造的方式，动员村民、社会参与村庄建设，是一个开展村庄建设的重要方式，能够有效调动各方力量，共同开展村庄建设。安吉县鲁家村通过“村民变股民”调动村民积极性，参与村庄发展建设，起到很好的效果。大荔县严通村通过共同缔造，引导村民投工投劳，通过收取卫生费制度，调动村民持续关注、主动参与和自觉维护村庄建设与环境提升[15-16]。长安区利用区内34所高校资源，积极对接高校，引入设计团队、文创团队，参与村镇建设，提升设计水平和产业发展质量，起到良好效果（见图8）。

3经验总结

3.1通过县级试点示范为抓手，推动县域村镇建设

如上文所述，在当前行政管理体制和投入机制下，村镇建设尚未形成长效机制。通过开展试点、示范、创建各种称号等活动，普及村镇建设重要性，应当增强财政投入的观念，解决村镇建设当前面临的实际问题，探索逐步建立村镇建设长效投入、管理机制。

3.2通过建立协调机构，统筹推进村镇建设

从调查中笔者了解到，国家高度重视农村建设发展，各级各部门对农村地区有诸多项目和资金投入，但大多因没有协调机制，各部门条块分割，导致资金利用效率低。从县域统筹角度，成立如小城镇综合整治办、美好乡村办公室等机构，统筹各部门涉农人员、资金、资源等共同统筹推进村镇建设。这样既能满足上级部门要求，又能统筹资金和项目共同推进村镇建设发展，避免“撒胡椒面”。

3.3通过积极争取各渠道资金，加大村镇建设投入

资金投入是开展村庄建设的基本保障。应当积极引导县级财政投入，形成长效机制。积极争取上级各部门项目和资金支持。引入市场机制，引导社会资本投入。积极对接地方企业、能人等，统筹利用好社会捐赠。积极壮大村集体经济，保障村庄建设长效投入。积极引导村民参与，共同缔造，投工投劳。

3.4通过立法等形式建立村镇建设长效机制

借鉴安吉县通过人大立法等形式，形成村镇建设的长效机制。将各项村镇建设管理制度、办法、技术导则、规划设计等，通过人大会、常务会等形式固化成制度，长效推进村镇建设发展。

3.5通过观摩评比，建立考核评价机制

任何工作推进，必须要有考核评价机制。借鉴湖州和安吉做法，通过定期检查和不定期抽查方式，对村镇建设工作进行考核。借鉴长安区通过人大、政协监督的方式，推进花园乡村和花园城镇建设，通过观摩会、评比打分等形式，开展互相学习、评比活动，推动村镇建设整体发展。

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