政府购买养老服务中老年人需求表达机制研究——基于S市SJ区城乡接合部空巢老人的调查

季 璐,俞欣悦,刘红光

(南京农业大学 公共管理学院,江苏 南京 210095)

一、问题的提出

政府购买养老服务模式是当前我国地方政府提供养老服务的主要模式。满足困难老年人群体日益增长的养老服务需求，是政府购买养老服务主要的政策目标之一。当前，在政府购买养老服务的实践中，服务对象老年人需求表达却面临着诸多问题，影响了政府购买养老服务目标的实现，严重影响了政府购买养老服务模式的有效性。在政府购买养老服务中老年人的需求表达面临的障碍有哪些，是什么原因导致的，如何构建老年人的需求表达机制，这些都是完善政府购买养老服务模式迫切需要解决的问题。从当前的研究看，对于政府购买养老服务中老年人的需求表达的研究还很少，从两者的关系的角度进行专门的研究几乎没有。

空巢老人是60周岁以上，生活在空巢家庭的老年人群体,一般是指没有与子女(子辈或孙辈)共同居住的老人(通常是独居或者仅与配偶同住)。城乡接合部地区集聚了大量被征地农民身份的空巢老人，土地保障和家庭保障的弱化，使社会不得不承担起对这部分老人的保障责任。由于城乡接合部地处农村和城市的接壤处，政府各部门的利益关系纠缠不清，导致管理相对混乱。城乡接合部地区空巢老人是最为弱势的老年群体之一，这部分空巢老人的养老服务需求表达面临的问题具有典型性。S市的养老服务体系建设在全国走在前列，政府以服务券形式为困难老人和有特殊贡献老人购买养老服务是S市的一大特色。SJ区隶属于S市，其城中心是S市城区周边最大的卫星城市。根据民政部门公布的数据，截至2017年，全区60周岁以上老年人口数达17.9万，占户籍人口总数28.23%，并以每年1%左右的增幅攀升。近年来，由于工业用地的扩增以及城区周边农业观光旅游带的建设，区内城乡接合部的规模也迅速扩大，以失地农民、农村回迁户、老城回迁户为代表的城乡接合部空巢老人群体数量也大幅增加。SJ区作为社区居家养老服务和“医养结合模式”两项试点的地区，承继着S市先进的政府购买养老服务理念和政策设计，正着力打造着“幸福养老服务”的品牌。我们通过访谈相关主体，即正在接受购买服务的空巢老人、服务组织工作人员、相关政府部门工作人员和第三方评估机构工作人员，了解该地城乡接合部空巢老人的养老服务供需匹配情况以及空巢老人在政府购买养老服务各阶段的需求表达情况。基于SJ区城乡接合部的案例研究，本文尝试探讨政府购买养老服务中空巢老人需求表达面临的主要问题及成因，对政府购买养老服务的影响，并构建空巢老人需求表达的机制。

二、研究述评

需求表达指国家和社会中某一类利益群体通过某种方式和途径将他们的需求反映给执政党和政府的行为。[1]表达的方式和途径有自上而下和自下而上之分，常见的自上而下表达有民意测评、需求调查等，而自下而上则包括上访、信访、意见投诉等。对于需求表达机制的概念有“制度派”和“要素派”两类定义方式，制度派认为需求表达机制就是通过制度设计，让有需求的人能够通过有效且合法的制度内渠道向一定的组织或机构主张其利益需求。而要素派则认为需求表达机制由表达主体、客体、方式渠道、表达内容构成，并指出需求表达机制的运行过程就是表达者与权力主体互动的过程。[2]本研究认为，需求表达机制既包括制度化的表达渠道，也包括主客体互动过程。需求表达机制是表达主体为维护自身合法利益，通过一定方式渠道向表达客体提出需求内容，并得到客体回应的过程。

近年来国内学者关于弱势群体需求表达机制的研究日渐丰富，研究对象有农民、农民工、城市低收入群体等。关于弱势群体需求表达的特点，李怡婷等提出制度内的表达渠道存在不畅通问题，弱势群体可能更偏向于选择非制度化的表达渠道。[3]学者们认为弱势群体的需求表达存在着非组织化，缺乏表达意识和表达能力等问题，并认为政府的缺位是导致需求表达不充分的主要原因。如姚望认为农民工等弱势群体间的信任缺失，这使得他们的表达行为较为原子化和分散化，从而难以实现诉求。[4]赵海东认为弱势群体总体缺乏表达意识，且许多人文化水平较低，这使得他们的表达效率也比较低。[5]庞超认为政府有工作越位或缺位等问题，没有履行好完善表达机制的责任。[6]吴群芳关注政府的力量，认为政府要承担营造良好表达环境，监督表达过程和回应弱势群体表达内容的责任。[7]

共同生产理论为政府购买养老服务中老年人的需求表达提供了理论基础。老年人的需求表达也是老年人共同生产养老服务的一种方式，而不应该局限于向老年人直接提供养老服务。这种公民与公共服务供给者共同参与公共服务生产的现象被称为“共同生产”[8]。公共服务合作生产是指公共服务的使用者参与到公共服务决策、供给、评估等环节之中，由此，形成政府、非营利组织、志愿者、公民等之间相互协作的合法化关系。[9]在居家养老服务中，老年居民本身也是重要的服务生产者。[10]老龄化的背景下，老年人的需求表达问题也是国外学者关注的热点。Robert A. Cummins认为老年人的需求表达是政治参与的一种，也是积极老龄化的重要内容，对老年人的自尊实现和生活质量改善有着显著影响。[11]对于老年人需求表达的影响因素，Thom File和Sarah Crissey认为老年人的需求表达与文化水平有强关联性，文化水平越高，需求表达参与度也越高。[12]阿尔蒙德等指出受教育水平比职业、性别、收入等变量更能决定老人的需求表达参与度。[13]国内也有部分学者关注到政府购买服务中服务对象的需求表达问题。政府购买服务应强调需求导向，即购买何种项目要根据公众需求确定。在购买服务体系下，需求导向是一切工作的出发点，需求满足是一切工作的落脚点。[1]政府购买养老服务坚持需求导向的原则，应做到老年人需要什么服务，就购买什么服务，这既是建设服务型政府的内在要求，也是由老年人居家养老服务需求的异质性决定的。以需求为导向，要求老年人先“自下而上”地表达需求愿望，政府再“自上而下”予以提供。[14]从实践情况看,老年人在政府购买养老服务中的需求表达存在动因阻碍因素，使得政府购买服务时各主体对老年人需求获取不足，从而影响政府购买服务制度的良性运行。[15]

三、S市SJ区城乡接合部的调研情况

1.政府购买养老服务的基本情况

S市于2000年就提出了“居家养老服务”的概念，并率先开始由政府出资为特殊困难老年人购买居家养老服务，即特殊困难老年人以政府发放“居家养老服务券”的形式到街道一级基层政府组织处“购买”服务。目前，随着S市养老服务体系的日渐完善，养老服务券的使用范围已经大大拓展，目前包括四种养老服务，即居家上门服务、社区日托服务、社区全托服务、养老院照护服务。从服务对象看，主要是针对S市各年龄段的低收入的失能或其他有特殊贡献的老人；从资金来源看，养老服务补贴来自市区财政。直接将量化了的养老服务券发到老年人手中，让老年人拿着养老服务券自主选择养老机构进行养老服务消费。政府购买养老服务政策是S市社会养老服务体系的重要组成部分，是保障困难老年人基本生活的重要举措。实物化的养老服务券让老年人切实地感受到了实惠，同时也促进了S市居家养老服务的消费。

2018年，S市长期护理保险试点工作从局部试点走向全面铺开。试行长期护理保险制度之前，民政系统已有居家养老服务，服务对象中约40%是高龄老人、经济困难老人，由政府购买服务，属于基本的社会救助层面。而在试行长期护理保险制度之后，规定将居家养老服务对象中经评估达到相应照护等级老年人的“强制平移”，财政部门相应缩减了补贴支出。[16]为不断提高保障水平，并为做好养老服务补贴政策与本市长期护理保险试点的衔接，养老服务补贴标准进行过多次调整。最新规定如下：

购买服务的对象：本市户籍，且老年照护统一需求评估等级、经济困难程度符合相关条件的老年人，具体补贴标准见表1。

表1S市养老服务补贴标准

照护等级补贴对象补贴标准特殊规定一级第1类:最低生活保障家庭的老年人;第2类:低收入家庭的老年人第3类:年满80周岁且本人月收入低于上年度城镇企业月平均养老金的老年人每人每月960元每人每月768元每人每月480元第2、3类对象中,无子女的老年人或年满90周岁的老年人,再增加第1类对象标准的20%。二级至四级第1类:最低生活保障家庭的老年人第2类:低收入家庭的老年人每人每月896元每人每月补贴640元无五级至六级第1类:最低生活保障家庭的老年人第2类:低收入家庭的老年人每人每月640元每人每月补贴384元无

资料来源：根据S市《关于调整本市养老服务补贴标准的通知》整理。

2.购买养老服务中空巢老人供需匹配情况

通过访谈调查S市SJ区城乡接合部的空巢老人，我们了解到政府购买居家养老服务供需匹配的情况：

在服务内容方面，主要有身体照护、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐、教育培训等需求，如今购买服务的内容已基本覆盖上述需求，但医疗保健和精神慰藉供给不足。空巢老人中患高血压、心脏病等慢性疾病的较多，对医疗资源的需求一向较大，然而，目前养老服务的医养结合模式还未在城乡接合部地区实现全覆盖，一些社区居家养老服务点医疗设施不足，导致老年人有突发急症得不到迅速救护的隐忧。由于子女不在身边、失去工作等原因，受访空巢老人普遍存在精神慰藉需求，据受访者反映，精神慰藉需求项目存在形式主义问题,严重损害了空巢老人利益，许多空巢老人提出要加强监管。具体来看，空巢老人们希望制定更严格的服务人员考核机制，并希望将机构项目考核与市场准入联系起来。与城市相比，城乡接合部地区政府购买养老服务项目偏单一,养老服务设施也相对落后，这与城乡接合部地区大量存在的空巢老人现象相违背。

在服务形式方面，现有的购买服务在居家养老方面设有各类民生服务站上门协助老年人居家生活，在社区养老方面设有各类老年人活动中心、日间照护所供老年人选择。因此，受访空巢老人表示在服务形式方面的需求满足度较高。

由于民政系统的居家养老服务与长期护理保险服务项目内容上存在一定差异，部分救助群体在“平移”到长护险服务系统后，居家养老服务内容大幅度减少，尤其是对临床护理需求不强烈的低照护等级失能老人的落差更为明显。[16]在统一身体照护需求评估制度实行后，各类项目以需求评估等级为参与的门槛。而据受访空巢老人反映，他们认为有些服务项目本可以推广到低评估等级老年人却设定了高门槛，希望能降低这些项目的参与条件。

3.政府购买养老服务中空巢老人需求表达情况分析

(1)决策阶段

根据受访的城乡接合部空巢老人反映，在政府购买养老服务的决策阶段，老年人参与养老服务需求表达较少，表达方式单一。这既有城乡接合部管理混乱的原因，也有老年人自身表达意愿和表达能力不足的原因。

在本阶段，老年人大多通过自上而下的需求调查形式。这里需求调查既有购买主体的调查，也有服务机构的调查。购买主体调查由民政部门主导，调查主要在街道或乡政府层面组织开展，收集部分目标老年人需求信息，继而交由第三方大数据机构进行信息分析和整合，最终的调查结果会上传区级平台以上的上级决策者。而服务机构在投标之前也会对老年人需求进行小范围调研，主要采取的是需求调查问卷等方式。城乡接合部地区没有统一的管理机构，基层政府、街道办事处、开发区管委的管理事权有交叉现象，导致它们对城乡接合部地区的管理积极性不高，所以在街道、基层政府层面展开养老服务需求调查时，城乡接合部老人往往不是首先考虑的调查对象。在此情况下，城乡接合部老年人需求表达不充分，使得购买结果与城乡接合部地区养老服务需求的匹配度不高。

在决策阶段,空巢老人的需求表达存在着表达意愿和能力不足的问题。城乡接合部空巢老人多由失地农民、农村回迁户、老城区回迁户构成，受教育程度偏低，相对匮乏的法律意识、文化素养以及偏低的经济实力使得许多老年人没有自下而上表达需求的意愿和能力。除需求调查以外，在政府购买服务决策阶段，相关政府部门还设立了听证制度、座谈会等渠道以供老年人反映诉求，而在购买机制外也有政务信箱、政府信访、自媒体网络平台等各类需求表达渠道。然而城乡接合部空巢老人对这些渠道的利用程度比较低，导致其养老诉求无法精准体现在购买决策中。一些老年人集体活动也是受访空巢老人们表达养老需求的渠道，但仅局限于有一定文化水平和政治意识的老年人群体。此外，也有部分老人存有消极心态，认为政府不会着力解决空巢老人的个人需求，从而抑制了他们的表达意愿。从访谈的情况看，空巢老人的组织化表达也很缺乏，也限制了老年人的表达能力。街道和乡镇基层政府都设有老年人协会，城乡接合部各社区或村委会内也有老年协会理事，这一机构本来就有收集老年人意见、为老年人争取权益的职能，且管辖范围内的全体老年人自然归属于该组织。然而，调查发现大部分空巢老人受访者不清楚自己的老年人协会会员身份，认为该组织存在的象征意义大于实际，更没有通过该组织进行过集体性的需求表达。此外，调研地城乡接合部地区也没有其他老年人权益相关组织，导致组织化表达缺乏。

现行决策机制制约需求表达。一方面，相关法律的缺失使得空巢老人表达需求时缺乏支持，也没有相应的程序规制使需求表达制度化、规范化，这往往导致表达的实际效果不佳。另一方面，决策机制以政府部门为主位，购买决策开放程度较低，这使得大部分老年人对购买决策认知不足，仅了解大概的政策和情况，从而习惯于被动接受服务而非主动表达自己的个性化需求。当地政府购买居家养老服务模式中政府仍然处于绝对主导的地位，购买决策以政府意志和决策智囊团的意见为重。而在强势政府主导的招投标程序下，服务供应商所设计的服务内容也在很大程度上受政府意志影响。空巢老人的需求表达不充分，势必会导致最终确定的服务购买清单、许可的服务机构与空巢老人实际需求间存在偏差，从而影响购买结果的精准度与科学性。

(2)实施阶段

城乡接合部老人在这一阶段需求表达的参与度最高，但养老需求感知度不足。一方面，城乡接合部空巢老人对于养老服务的要求并不高，另一方面，有些空巢老人需求感知迟缓，或碍于面子，或生性包容，他们并不会在正式的需求调查中表达出自我的真实需求，而需要服务机构或服务人员在日积月累的陪伴中卸下这部分老人的心防，探寻其内在需求。同时，因为老人们在接受服务时亲身参与了服务过程，他们对服务内容、方式有意见会直接向服务机构或工作人员甚至各级政府反映。

在实施阶段，空巢老人的需求表达还存在着服务机构对需求表达的引导不足以及基层群众自治组织脱离购买服务实施体系的问题。设立在城乡接合部地区的养老服务机构大多是在弱竞争性下获得购买标书的，因此他们在服务供给时合同导向的意味更浓，而在需求导向下的创新服务意识不高，所以并不追求和引导空巢老人们表达自己个性化和多变性的需求，甚至想方设法地要减少需求的多变性。基层群众组织是最贴近群众生活、最了解群众切实需求与民情民意的最基层组织机构，然而政府购买养老服务的实施体系却没有纳入这类群众自治组织，形成了老年人、政府、服务组织、评估机构的封闭圈。据受访城乡接合部空巢老人反映，他们还是更为习惯“有问题向村、居委会反映”，而由于缺乏直接参与，村、居委会往往面临需求传达不畅等问题。

(3)评估阶段

SJ区政府购买养老服务的评估工作主要交由第三方评估机构例如律师事务所、专门研究机构开展，评估内容主要包括项目质量、需求满足情况和体系建设等方面。在此阶段，城乡接合部空巢老人可以通过参与满意度调查、参加代表座谈会、申述投诉等方式反馈自己的需求满足情况和表达新需求，此外还设有服务机构内部回访和需求跟踪、政府部门抽检、巡访、热线和信箱等渠道供老年人表达新需求。

在评估阶段，一方面，存在着城乡接合部空巢老人需求表达不充分的问题。由于知识水平限制，大多数城乡接合部空巢老人参与专业评估的能力受限，因此政府和评估机构也往往会制度性地选择具备更高素养的城市老年人参与评估过程，最终得出的需求满意度反馈和新需求表达也不能完全代表城乡接合部空巢老人的真实想法。另一方面，空巢老人需求表达不客观的问题也很突出。据参与过评估过程的空巢老人反映，评估机构来访时全程由街道和服务机构人员陪同，碍于面子，在涉及机构、管理方式等方面的需求反馈无法做到客观有效。

五、政府购买养老服务中老年人需求表达机制的构建

1.完善养老服务的运行机制

应该明晰各级政府权责分工。在政府购买养老服务管理这一块，可以根据各项养老服务项目的受益范围以及事权性质，合理划分各政府的管理范围和应承担的责任，使其在养老服务体系下发挥更积极的作用。应该增强购买决策的开放度。各项政府购买养老服务都是先行试点，继而迅速推广，各级政府部门在开展服务设计和购买决策时，基于政绩考虑更多地追求“指标和数字”而非服务质量，也并不重视老年人等利益相关者表达需求和参与决策，因此没有向社会公布更多的购买细节。政府购买养老服务机制的决策体系在政府部门、服务机构、第三方机构之间形成了一个封闭环，公众和老年人都无法切实接触服务项目的购买规划。然而老年人作为服务的直接受益人，对服务供给方式、供给质量、供给过程中的缺陷有着直观而切身的感受，是服务项目和供给方式的“最佳决定者”。[17]因此，当前亟须提高购买服务决策体系的开放性，让老年人需求切实反映在项目购买结果上。可以探索建立一套购买服务公共咨询机制，以民主协商的方式吸纳老年人需求表达，最终实现政府决策偏好与老年人养老服务需求偏好的无缝衔接。健全需求表达制度规范。制度建设是一切工作的先导，当前城乡接合部空巢老人需求表达效果不理想，很大程度上要归因于制度规范的缺失。一方面，市政部门要制定配套的法规，充分保障购买服务各阶段城乡接合部空巢老人需求表达渠道畅通有效，并使其需求表达规范合理、有据可循。另一方面，要特别注意政府和服务机构等表达客体的回应性，落实问责机制，严肃处理表达客体不回应、不作为现象，保障老年人需求表达的有效性。

2.服务机构应转变观念

提供服务的组织对于效益追求以及合同履行度的考量多于对老年人需求满足情况的考量，社会组织没有义务披露投招标信息。在这样的非需求导向服务观念下，城乡接合部空巢老人的多样化需求表达不受重视，也会最终影响到服务供给效果和服务项目优化。因此，转变机构的服务观念势在必行。一方面，可以加大第三方评估时对老年人需求满足情况的考量，另一方面，也可以将老年人新需求调查和服务优化写入招标合同，以强制手段规范服务机构行为。

3.增强老年人的表达意识与能力

加强对老年人的宣传引导，唤醒其表达需求的意识。目前，城乡接合部地区空巢老人大多文化水平低下，对自身在政府购买养老服务中的主体地位认识不足，当自身权益得不到满足时，往往不具备主动表达的意识，因此必须设法强化其养老服务主体意识。一方面要做好法制宣传，例如在街道、社区定期举办宣讲会，在居民楼张贴宣传字画等，让老年人明晰自己拥有哪些合法权益，从而树立正确的权利观念，增强其通过合法手段来维护自身合法权益的勇气和信心。另一方面，也要注意培养尊老、敬老的社区文化氛围，让空巢老人肯定自身价值，从而增强其表达需求的积极性。提升收入水平，实现需求表达的愿望。城乡接合部地区空巢老人收入水平大多不高，仅能维持生活，难以为养老服务的需求表达提供物质保障。具体来看，除了逐步完善养老保障制度，提高支付水平，还可以促进低龄空巢老人“老有所为”，增加其获取生活物质资料的途径，从而提高其需求表达的可能性。

4.提高老年人需求表达的组织化程度

应该发展老年人权益维护组织。相较老年人群体分散化、个体化的表达，通过一个强有力的组织将老年人群体的所有需求统一向政府购买养老服务主体进行表达的方式更能引起重视。例如被称为美国最有影响力的老年组织的AARP曾在维护美国老年人养老服务诉求方面起过不可小觑的作用。[2]而在我国城乡接合部地区，许多地方空巢老人权益组织缺失，也有部分老年组织虽存在却发挥不了实际作用。基于此，一方面要对老年权益组织的创立和有效运转提供资金和制度支持，创建有利于其发展的环境；另一方面，要对空巢老人群体加大此类组织功能的宣传，鼓励其加入组织。调研发现的部分政府购买居家养老服务项目脱离群众自治组织的现象亟需扭转。近年来许多省市开始实行网格化管理制度，培养出的大批具有专业能力的网格管理员，能够具有深入发掘老年人潜在需求的能力。因此，将群众自治组织纳入政府购买养老服务体系中，充分发挥其在城乡接合部空巢老人需求表达机制中的作用具有重要意义并具有现实可行性。