对我国防震减灾法律体系的分析思考

王 萍

(天津市地震局，天津 300201)

我国是世界上地震多发、地震灾害严重的国家之一。做好防震减灾工作，事关人民群众生命财产安全，事关国民经济发展和社会稳定。防震减灾法律、法规、规章对于规范防震减灾活动发挥了重要作用，保障并推动了防震减灾事业的健康发展(晁洪太等，2015)。党的十九大报告中明确指出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。在此背景下，进一步完善防震减灾法律体系，对于提高全面依法治国能力、提升防震减灾工作水平具有十分重要的意义。本文采用对比分析和文献查阅等方法，对我国的防震减灾法律体系现状和存在的问题进行了梳理分析，并借鉴美国和日本等国家的先进经验，提出具体意见建议。

1 我国防震减灾法律体系建设现状分析

我国第一部有关地震灾害的立法是1988年由国家地震局(现中国地震局)颁布的《发布地震预报的规定》,此后陆续出台了一系列的法律、法规和规章。特别是1997年12月29日全国人大常委会颁布的《防震减灾法》，是我国第一部也是目前唯一一部专门针对防震减灾工作的国家法律，确立了“预防为主，防御与救助相结合”的防震减灾工作方针。2008年，在总结反思汶川地震抗震救灾经验的基础上，全国人大常委会对《防震减灾法》进行了修订，从43条增加至93条，对防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建以及监督管理和法律责任等进行了更加明确、细致的规定，在法律的完备性、合理性、操作性上有了明显提升。另外，2003年“非典”事件爆发后，全国人大常委会颁布的《突发事件应对法》，从规范突发事件应对的角度，对各灾种的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面共性问题进行了规定。这部法律综合了各部门防灾减灾法规无法解决的共性问题，明确了各级政府应对突发事件的权力和责任，也适用于防震减灾工作(王霄艳，2008)。

截至2018年底，在国家层面，我国现行的防震减灾法律主要包括国家法律、国务院行政法规和国务院部门规章三个部分(见表1)。

在省级层面，我国31个省级行政区划(不含港澳台，下同)共颁布实施了地方性法规41部、政府规章49部(具体见表2)。其中，在地方性法规方面，31个省级行政区划均颁布了防震减灾地方性法规，最多的为山东省和甘肃省(均为3部)；在政府规章方面，除湖南省外，也均颁布了相关的政府规章，最多的为山东省(8部)。

表1 国家防震减灾法律体系

表2 省级防震减灾法律体系

续表2

行政区划分类名称合计行政区划分类名称合计山东省云南省政府规章地方性法规政府规章山东省地震监测台网管理办法 山东省地震应急与救援办法山东省地震重点监视防御区管理办法 山东省防震减灾知识普及办法山东省地震应急避难场所管理办法山东省农村住房抗震设防要求管理办法云南省防震减灾条例 云南省建设工程抗震设防管理条例 云南省地震监测管理规定 云南省地震重点监视防御区防震减灾规定 云南省建设工程场地地震安全性评价管理规定 云南省地震预警管理规定624宁夏 回族 自治区湖北省甘肃省地方性法规政府规章地方性法规政府规章地方性法规政府规章宁夏回族自治区防震减灾条例宁夏回族自治区地震安全性评价管理办法 宁夏回族自治区地震重点监视防御区管理办法 宁夏回族自治区房屋建筑抗震设防管理办法湖北省防震减灾条例 湖北省地震安全性评价管理办法 湖北省地震监测管理实施办法 甘肃省防震减灾条例 甘肃省地震安全性评价管理条例 甘肃省人大常委会关于加强地震重点监视防御区防震减灾工作的决定甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定 甘肃省地震预警办法131232

经过数十年的不断发展和完善，当前我国已经形成了以《防震减灾法》为基础，行政法规和部门规章为配套，地方防震减灾法律法规为补充的立体式防震减灾法律体系，对防震减灾各领域和各环节工作进行了法律规定，为推进我国地震监测预报、灾害防御、应急救援、科技创新、科普宣传等工作提供了坚强保障，在2013年芦山地震、2014年鲁甸地震、2019年长宁地震等重大地震的抗震救灾工作中取得了明显的成效。

2 防震减灾法律实践中存在的主要问题

2.1 防震减灾职责权限不明确

法律实施效果好坏的关键，在于责任的落实。我国现行的防震减灾法律体系把防震减灾各方面的权力赋予了各级政府、地震主管部门和有关部门，但在有些条款中对各有关部门具体行使的职责权力并没有进行明确规定，容易出现权力交叉、九龙治水的问题。比如，随着我国城镇化水平的不断提升，地震观测环境破坏现象日益突出，严重制约了日常地震监测和科研工作的开展，亟需从城市总体规划的角度进行源头治理。但是，在此方面，《防震减灾法》第二十三条规定，“国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同同级有关部门，按照国务院有关规定划定地震观测环境保护范围，并纳入土地利用总体规划和城乡规划”，仅要求地震部门会同办理，没有对“有关部门”的具体职责和权力进行明确。《地震监测管理条例》第二十二条也仅要求“土地利用总体规划和城乡规划应当考虑保护地震监测设施和地震观测环境的需要”，并未将具体职权落到固定部门，导致各地方在具体实施过程中容易出现相互“踢皮球”的现象。

2.2 与我国现行的防灾减灾救灾机制不符

主要表现在以下两个方面。第一，尚未实现从单一灾种向综合减灾的转变。防震减灾是一项系统工程，包括“防、抗、救”三个环节，涉及到社会的方方面面。2016年12月19日，中共中央国务院印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，要求“强化灾害风险防范措施，加强灾害风险隐患排查和治理，健全统筹协调体制，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”。但从目前看，我国现行的防震减灾法律体系依旧属于单一型模式，缺乏自然灾害防治方面的综合立法。这种立法模式存在着缺乏协调性、难以应对新型灾种和复合型灾种等问题，与救灾实践中的统一领导、综合协调原则不匹配(林鸿潮，2018)。第二，党的十九届三中全会提出了深化党和国家机构改革的总体部署，组建了应急管理部，成立了国家综合性消防救援队伍，对应急管理体系做出了重大调整。但是目前的防震减灾法律体系在此方面尚未作出相应的调整。

2.3 防震减灾法律体系滞后性明显

以国家层面为例，《防震减灾法》自1998年颁布实施以来，仅在2008年汶川地震后进行过修订，之后十余年未进行任何修订；同样，《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》《地震安全性评价管理条例》《地震监测管理条例》《汶川地震灾害恢复重建条例》等5部行政法规自颁布实施以来，也未进行过修订，颁布时间最早的《破坏性地震应急条例》距今已有24年之久。对比而言，日本政府颁布实施的《灾害对策基本法》，曾先后经历了20余次的修订完善。显而易见，我国的防震减灾法律体系缺乏动态立法的理念，在诸多方面与新时代防震减灾工作的新形势、新任务和新要求有差距。

特别是2008年汶川地震以来，我国防震减灾工作在诸多方面取得了重大进展和变革，亟需以法律的形式予以明确和保护。比如，当前我国地震烈度速报与预警系统建设初见成效，为了充分发挥其社会效能，必须将地震预警台网规划和建设、地震预警信息发布和处置、地震预警相关应急演练等纳入法制化管理；比如，“放管服”改革后，在我国重大建设工程地震强制安全性评估和普通建设工程抗震设防要求监管方面，提出了新的要求，探索了新的工作模式，需要通过法律制度来进一步理顺关系、明确职责；再比如，农村民居地震安全工程、减隔震技术、地震灾害保险、引导社会力量参与防震减灾工作等方面都取得了新的经验，并得到了充分的实践证明，但是目前还没有明确的法律制度予以规范和明确，等等，这些都是在未来防震减灾立法体系完善工作中应关注的重点领域。

2.4 存在“上下一般粗”的现象

我国幅员辽阔，各地地震地质构造、地震活动水平、经济发展程度差异很大，在地方防震减灾法律体系中应当结合自身实际，突出地方特色。从表2中可以看出，我国现行的省级防震减灾法律体系中，天津市、青海省、黑龙江省、甘肃省、云南省、广西壮族自治区、广东省和吉林省等8个地区在重点监视防御区管理、火山地震监测、地震群测群防管理等方面在制定“地方化”防震减灾法律法规上进行了一定的探索和实践，而其它地区的防震减灾法律均以细化和落实《防震减灾法》以及国务院行政法规、部门规章为主，缺乏地方特色，存在多震地区和少震地区一个样、经济发达地区和经济欠发达地区一个样、少数民族地区和以汉族为主的地区一个样等等问题。

3 国外防震减灾立法的先进经验

3.1 日本——操作性强的防震减灾法律体系

早在1961年，日本政府就颁布实施了《灾害对策基本法》，构建了一套包括暴风、暴雨、大雪、洪水、满潮、地震、海啸、火山喷发在内的多灾种的防灾减灾救灾体制。1971年之后，日本又专门针对地震灾害，相继出台了《大都市震灾对策推进纲要》《大地震对策特别措施法》《地震防灾对策特别措施法》等防震减灾专项法律法规。顾名思义，日本的防震减灾法律法规的立法重点在于“对策”二字，突出“对症下药”。以《大地震对策特别措施法》为例，该法将地震的日常防灾和灾害救援划分为地震防灾对策地区的指定、地区地震观测和测量实施、地震防灾计划、地震防灾应急计划、警戒宣言等10余个环节，并针对每个环节中从内阁总理大臣、中央防灾会议，到都道府防灾会议、各省厅、大城市震灾对策联络会议，再到居民、市町村长、警察官等的职责权限、具体任务、工作流程等均进行了详细的规定，具备极强的可操作性。

3.2 美国——针对性强的地方防震减灾法律体系

美国应急管理的大部分工作实际上是下沉到各州的，各州有完整的应急管理法律体系和制度(吴大明等，2019)。按照美国《国家地震灾害减轻计划法》规定，美国有包括加利福利亚、阿拉斯加、夏威夷等在内的39个州有遭受重大或中强地震的危险，有关各州针对自身的地震活动情况、地震灾害风险特点，制定了多部有关的法律法规。比如，在美国地震活动最活跃的加利福利亚州，这里有著名的圣安德烈斯大断层，该活动断层是地球表面最长和最活跃的断层之一。为了加强对该活断层的研究和减轻因活断层活动对建筑物造成的破坏，加利福利亚州先后颁布了《1972年加州阿奎斯特―普罗地震断层区域法》《1990年加州地震危险编图法》《1994 年加州加快编制地震区划图的震后基金》等一系列地方性法规(周伟等，2015)。2015年，洛杉矶政府还出台了“全美最严”的地震安全法案，强制要求15 000余栋住宅及房屋进行加固及修缮工作。各州针对性强的防震减灾法律法规，有效保障了防震减灾工作的开展。

4 对防震减灾法律体系完善的建议

4.1 加快实现从单一灾种向综合减灾的转变

为了提升防震减灾以及其他各灾种的综合治理能力，加强各部门之间的力量整合和职责衔接，建议开展以下两个方面的工作。第一，修订《突发事件应对法》，特别是要突出国家综合性消防救援队伍的职权和作用，增强自然灾害的综合应对能力。第二，落实“以防为主”的防灾减灾救灾工作方针，在国家层面制定出台《自然灾害防治法》，整合各灾种优势资源和力量，明确各部门在自然灾害防治工作中的主体责任，从法律制度的层面推动实现“三个转变”。

4.2 适时修订国家层面的防震减灾法律体系

随着我国近几十年来经济社会发展取得了显著变化，防震减灾法律体系也应当与时俱进，重点开展以下三个方面的工作。第一，随着几十年来的防震减灾工作实践，在地震监测预报、地震应急管理、社会力量调动等方面积累了很多新的工作经验，形成了很多新的工作机制，需要通过修订《防震减灾法》来予以明确。第二，应当针对我国新一轮的机构改革、职能转变以及“放管服”改革等重大改革事项，就防震减灾法律体系中的有关内容进行修订，进一步理顺部门管理体制。第三，应当进一步完善配套法规，比如在地震预警信息发布、地震灾害保险等方面，我国现在还缺少有关的法规予以规范。

4.3 进一步细化明确防震减灾法定职责任务

防震减灾立法应当注重法律机制的完善、法律条文的细化，提高法律的可操作性(杨建军，2009)。建议学习借鉴日本《大地震对策特别措施法》的先进经验，对防震减灾法律各方面的法律职权进行进一步的明确和细化。第一，要明确各级政府在防震减灾工作中的主导作用。比如，目前我国各省级行政地区一般都成立了防震减灾工作领导小组和抗震救灾指挥部，应当对这两个工作机构的职责权限进行明文规定，特别是应加强日常防震减灾工作的指导和考核职责。第二，要明确各级政府有关部门的职责分工，遵循权责一致的思想，在法律责任的规定中细化各职权部门的行政责任，划清各部门之间的职责边界，加强各部门之间的职责衔接。第三，要明确社会公民的防震减灾职责，加大对传播地震谣言、破坏地震监测设施和观测环境等行为的处罚力度。

4.4 大力完善“地方化”防震减灾法律体系

地方防震减灾法律体系应当更加突出地方特色，把地方防震减灾工作中的实践经验加以凝练总结，上升到法治层面来明确，使国家层面的防震减灾法律体系和地方法规相结合、相补充，提高防震减灾地方法律体系的可操作性和针对性。比如，对于郯庐断裂带、河北平原断裂带等重大地震活动断层所在的地区，建议效仿美国加利福利亚州的先进做法，制定出台针对地震活动断层探测、地震区划等方面的有关地方法规。再比如，以农村或少数民族为主的地区，应当针对农村民居抗震设防、少数民族地震科学普及等方面，制定出台有关的规章制度。

5 结论

通过对我国现行的防震减灾法律体系进行全面梳理分析，总结凝练了我国防震减灾法律体系还存在的4个方面的问题和不足。对比分析发现，日本防震减灾法律法规对防震减灾工作每个环节、每个部门、每个岗位的工作职责进行了细致的规定，具有较强的实操性；美国各州结合当地实际，制定了针对性较强的地方性防震减灾法律法规体系。通过梳理分析和学习借鉴，对完善我国防震减灾法律体系提出了四个方面的具体建议。