易地移民搬迁能实现“搬得出、稳得住、能致富”吗?——基于陕南S 县的调查

刘金龙 金萌萌

21 世纪以来,易地移民搬迁由区域性、地方性探索转变为国家层面的系统工程,成为解决贫困与资源、环境问题的重要措施之一[1]。 易地扶贫搬迁是我国精准脱贫攻坚的重大工程,将陕南易地搬迁推向了一个新的层次。 根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》,“十三五”期间,对近1 000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁,着力解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫问题①国家发展和改革委员会.全国“十三五”易地扶贫搬迁规划.2017 04 28/2019 12 30. http:∥www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2016107WO20161031494556658763.pdf。。 陕西省2011 年启动了陕南大移民计划,启动了为期10 年、投资逾千亿元,涵盖陕南三市240 万人的陕南移民工程。 十三五期间,陕南地区总搬迁规模35.35 万户125.9 万人,其中建档立卡的贫困人口20.48 万户74.8 万人,同步搬迁的农户14.87 万户51.1 万人。

中央政府一再强调:有序推进易地扶贫搬迁,让搬迁群众搬得出、稳得住、能致富②国家发展和改革委员会地区经济司.易地搬迁,脱贫发展天地宽.2017 02 27/2019 12 30. http:∥dqs.ndrc.gov.cn/fpkf/201702/t20170227_839236.html。。 陕西省政府把“搬得出、稳得住、能致富”作为检验易地移民搬迁成功与否的重要标准。 S 县按照靠近工业园区、农业园区、旅游景区、城镇规划、中心村等“五靠近”和“先人后房、以户定建”原则,守住“建房面积、群众出资”政策红线,以“三精准”模式,即精准对象、精准搬迁、精准管理,确保搬迁一户、脱贫一户。 “三精准”模式得到了上级部门的认可,并得以在陕南易地扶贫搬迁实践中推广。

自愿移民一直是国内外学术界研究的热点课题。 一方面,易地扶贫搬迁可以推动城镇化,促进地方经济发展[2],基础设施和供给服务得到有效改善[3],非农就业机会增加[4],在实现生计转变过程中有效的降低农户对生态的依赖程度[5],达到生态保护与经济发展的双赢[6],解决一方水土不能养活一方人的问题。 但另一方面,国内的一些学者冷静地看到了至上而下政策推动下如此大规模易地扶贫搬迁存在的风险。 与土地增减挂钩政策相衔接的易地扶贫搬迁,在实际操作中使搬迁贫困户陷入“被动市民化”的困境[7]。 农村贫困人群关系型社会资本存量较少、范围较窄,而大规模被动移民难以有效改善其生存境地[8]。 简单套用非自愿移民的安置方式,忽视扶贫移民的自愿性和流动性[9]。 仅强调经济层面集约效应的城镇搬迁,而不充分考虑本地发展条件和贫困人口实际[10],会导致移民生计困难,甚至出现次生贫困或灾难转移,生态移民精准扶贫难以逃出贫困的怪圈[11]。 政府主导的移民安置方式、搬迁类型、搬迁农户所获得的扶贫项目数对搬迁农户生计适应情况没有显著的影响,搬迁农户没有随着搬迁时间的增加而提高其适应力[12]。

易地移民搬迁能否实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策目标呢? 在移民实践中,移民权力的保障、移民社区的重建、基层组织的重构需要得到学界的重视。 本文以陕南S 县为例,梳理了陕南易地搬迁的政策变迁历程,从目标、对象、手段和效果四个维度,从旧宅腾退、社区重建和市场培育等方面分别回答易地移民政策能否实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标,由此提出一些反思和政策建议。

一、研究方法

(一)S 县概况和易地搬迁政策变迁

陕南S 县是国家扶贫开发重点县、秦巴山区特困县、陕西省深度贫困县之一。 全县总面积2 307平方千米,总人口24.6 万。 S 县盛产茶叶、花生、核桃、板栗、食用菌、猕猴桃等秦岭特产。 有野生牡丹、丹参、杜仲、天麻等中药材达1 192 种,被冠以“天然药库”之美称。 截至2016 年,S 县森林覆盖率达到65.9%,气候温润、风景秀丽①商南县人民政府.县情概况.2019 06 04/2019 12 30. http:∥www. shangnan. gov. cn/info/egovinfo/1001/xxgk/xxgk_content/zfb-30/2019-0604003.htm。。 2017 年,S 县国民生产总值63.4 亿元,一、二、三产比重为19 ∶49 ∶32,地方财政收入3.58 亿,而支出达22 亿元,城乡居民人均可支配收入达到27 736.5元和9 346.2 元,分别为全国平均值的76.3%、69.6%。 2017 年底城镇化率达到了48.5%,低于全国平均的58.52%。

S 县是陕南大移民的重点县,在“十二五”期间,统规统建搬迁7 707 户25 818 人;统规自建2 946户11 390 人;自主建房1 747 户5 989 人。 十三五期间,易地扶贫搬迁4 266 户17 016 人,分别占建档立卡贫困户总数30.01%和37.10%,非贫困户易地搬迁(同步搬迁)3 646 户11 907 人。 从2011—2020 年,S 县估测易地上楼农村人口和家庭总数分别为48 974 人、13 926 户,占全县农村人口和家庭总数23.96%、24.09%。

应国家和陕西移民政策不断调整,S 县易地移民政策的变迁也发生了变化(见表1)。 “十二五”期间,旨在消除自然灾害对陕南人民群众生命财产威胁,补助资金到户,补助额度逐年提高,群众可自主选择集中安置和分散安置。 “十三五”期间,易地搬迁划分为两类,建档立卡贫困户易地扶贫搬迁和同步搬迁。 93%的搬迁户集中在16 个安置小区。 S 县自有财力有限,落实易地移民政策依赖上级的政策供应,易地移民政策资金主要靠上级财政转移支付或发行政府债卷。

(二)调研方法

2018 年7 月,研究小组查阅了S 县历史档案和脱贫攻坚相关文献,听取了S 县相关部门就地方经济发展、脱贫攻坚、移民搬迁等方面的介绍,共同探讨研究思路和方案,拟定调研问题提纲。 研究小组进驻S 县后,采用半结构访谈的方法,分别与S 县住建、移民办、发改、环保、国土、旅发部门等部门开展了访谈。 选择6 个移民安置小区,邀请安置点物业、社区/街道、乡镇相关领导、工作人员一起召开研讨会。 收集了上述部门与扶贫相关的档案资料和电子数据库资料。 访问了移民搬迁户11 户,讲述上楼前后的家庭生产生活、人际交往、社会活动等方面的变化,理解动迁对居民在生产、生活、精神、文化活动的影响。 在调研期间,调研组多次组织了相关部门领导参加的焦点小组访谈,就易地搬迁政策目标、对象、手段和效果,政策实施后潜在问题、解决之策开展了头脑风暴式的辩论。 本文主体部分除标注来源外,数据和判断均来自于田野调查。

表1 S 县易地搬迁政策变迁

(三)理论依据

本文以国际扶贫领域常用的“可持续生计框架”[13]作为逻辑依据来分析易地搬迁对农户的影响。 在可持续生计框架中,生计资本涵盖了人力资本、物质资本、金融资本、自然资本和社会资本这五大类,其中人力资本包括健康、知识和技能、劳动能力、适应能力等;物质资本包括支持农户生计所需要的基础设施和生产手段;金融资本指人们用来实现其生计目标的资金资源,包括现金、存款、贷出金额和收入等;自然资本指农户拥有或可能拥有的自然资源储备;社会资本指人们可以用来实现生计目标的社会资源[14]。 可持续生计框架关注的是当这五种资本在受到不同政策或环境影响时,生计策略如何随之发生变化,进而影响生计的可持续性。

在易地搬迁的过程中,政府的介入包括直接供给和间接影响,对生计资本变化和生计策略的改变起着调控作用,其中有效的政策供给是决定搬迁工程成败的关键。 政策可细分为政策目标与政策手段两个核心构成要素[15]。 本文基于政策文本资料来分析易地搬迁政策,从政策语句结构和政策实现方式两个方面来对政策文本进行剖析。 为分析搬迁政策的有效性,本文考察政策实施前后,实际所达到的政策目标与预定的政策目标之间的差距,以及分析差距由何而来,政策手段在实现政策目标的过程中起到什么样的作用。

扎根理论指导着我们对收集数据的分析。 田野调查每一个环节,调研组都精心准备希望理解的问题,带着假说走访社区、开展访谈。 每次田野调研后,做好数据的整理,并在研究小组中分享与讨论,形成对已有假说的结论,产生新的疑惑和对这些疑惑新的假说,再次开始相关部门访谈和社区调查。 如此循环往复,只到得到满意的答案为止。 研究组将形成的假说和答案与S 县相关部门分享,再次印证或修改之前的假说和答案,最终形成本文的结论。

二、易地搬迁政策分析

(一)政策落实策略

2011—2015 年,S 县布置了易地搬迁点136 个,约62%的搬迁点安排在城镇。 在农村安置点布置在美丽乡村建设、新农村建设示范点上。 地方政府希望推动乡村旅游业发展,为易地搬迁到他村的群众提供就业机会。 大部分安居点选择在就医、上学、出行、就业更方便的地方,但不方便原籍土地、山林经营。 这些易地搬迁点都难以提供充分的就业机会,全县建房规模远大于实际搬迁规模,形成了大批空置房和地方政府债务。

2016 年后启动的易地扶贫搬迁项目在一定程度上挽救了S 县。 S 县把易地扶贫搬迁作为“去库存”的重要政策抓手,优先消化“十二五”期间建设的存量房。 十三五期间,移民搬迁点大幅度减少到16 个,其中14 个点为陕南大移民而批准建设的小区。 移民向县城和建制镇集中。 县城安排了5 个扶贫移民搬迁点,新建的两个移民安置点均安排在县城,承担了超过50%的移民搬迁任务,其中东兴小区就承担了全县37%的移民搬迁任务。 对照扶贫搬迁单户面积标准,同步移民规划建设小区单套房型面积大的居多。 新增的两个移民搬迁小区建筑标准低、小区配套差、单套平均面积小。 因此新建的两个小区单套面积低于85 平米的比重高达100%。 地方政府吸取了陕南大移民教训,以搬迁到县城上楼为主,选址靠近旅游景区、农业园区、工业园区、集镇周边。 这些地方可以获得优质的教育、医疗、交通等方面的服务,信息、技术密度高,就业机会大大增加。

S 县在国土资源局下成立了正科级的独立机构:移民(脱贫)搬迁办公室。 新建搬迁房被明确为最重要的民生工程,农村建设用地土地征收和使用等各项审批、环境评估、社会风险评估、城市规划修订、建设项目审批、预售审批等事项都可顺利落实。 各乡镇人民政府成为易地搬迁项目的甲方。 选址县城5 个项目中,其中两个项目用地已经由私人开发商通过招拍挂获得了国有土地的使用权。 另三块土地镇政府征收了下属村组的集体土地使用权。 乡镇政府成为责任主体,只要敢于负债,在政治正确的指引下,乡镇政府开始了大规模的造房运动。

陕南大移民因而演化为地方“政治”行动,试图将贫困人口向城镇集中,充分发挥城镇的带动效应,让他们能够获得更多的就业机会、更好的公共服务,最终走上脱贫致富之路。 地方政府认识到,要让占全县近1/4 的人口,且为贫困人口搬迁到城镇,必须大力推动工业化进程。 S 县一直努力通过招商引资推动本县加工工业的发展。 然而,S 县处于南水北调工程的水源涵养区,宏观的制度环境以及自身的资源条件都不允许其发展粗放型小加工工业。 我国已经进入了工业化中后期,劳动密集型产业面临的竞争残酷,S 县难以谋求资源优势、政策优惠条件在竞争中脱颖而出。 十三五期间,S 县工业发展处于停滞的状态,核桃、板栗、食用菌、蔬菜、乡村旅游发展呈快速增长之势,人口布置与产业发展存在错配。

(二)目标人群

自愿移民主体通常家庭经济收入较高,接受教育年限长,人力资本优越的农户,易地扶贫搬迁往往搬迁出去不是预期的贫困群体,而是社区中相对富裕的群体[16]。 S 县严格遵循上级政府制定政策红线,只有建档立卡贫困户能够享受易地扶贫搬迁政策,而其他农户可以享受同步搬迁的政策,且不能重复享受。 在“十二五”期间,已经享受了陕南移民政策的建档立卡贫困户不能享受易地扶贫搬迁政策。

在S 县,愿意进城的农村家庭可分为以下四类:第一是比较富足的家庭,家庭可获得稳定的较高收入,可以支付购房和在城市生活的费用;第二是有在城镇读书孩子的家庭,十年来,S 县农村学校被裁撤,这就迫使适龄学童的家长期待城里有一套住房;第三是适婚男孩的家庭;农村适龄男女结婚首要条件是城里有房,适婚年龄的男孩家庭要进城买房;第四,为跟风好面子的家庭,易地扶贫搬迁政策规定一个四口之家只需缴纳1 万元就可获得一套城里的房使跟风者人群大幅增加。

S 县搬迁进城(镇)上楼农户可分为四类。 第一类为相对富裕的农户,他们不能享受易地扶贫搬迁政策,而通过自主购买商品房,或在“十二五”期间享受了陕南大移民政策,或在十三五期间享受同步移民政策进城。 第二类为有孩子在城镇读书非富裕户。 第三类为有适婚男孩的非富裕户,其余的为第四类,跟风的家庭。 第二类和第三类部分家庭在“十二五”期间会享受陕南大移民政策而进城,十三五期间,建档立卡贫困户可享受易地扶贫搬迁的政策,非建档立卡农户则可享受同步移民补贴政策。 第四类都为因易地扶贫政策吸引而跟风进城的(见图1)。

图1 S 县不同类型农户的政策选择

S 县建档立卡贫困户平均规模为3.23 人,比该县农村户籍平均家庭规模少0.3 人。 贫困户中包括了五保户、单亲户、主要劳动力病残户等,因此建档立卡贫困户平均规模小。 易地扶贫搬迁户的平均规模达到了3.99 人,比建档立卡贫困户的平均规模多0.76 人(见表2)。 这说明在S 县,建档立卡贫困户中比较优质的农户选择进城上楼了。

表2 S 县不同类型移民户人口规模

为确保建档立卡贫困户都有一所安全住房,不愿搬迁贫困户可享受危房改造政策。 政策规定,鉴定为C 级的危房,进行修缮加固,补助标准为户均1.5 万元,鉴定为D 级的危房,则在原址新建,补助标准为每户3 万元(其中1 人户2 万元)。 2018 年,S 县参与危房改造的总户数1 150 户,而户均人口只有1.97 人,比易地扶贫搬迁户少了2.02 人。 从表3 可见,危房改造户中,53.7%为孤寡老人和单身男性户。 只有两口人的家占了危房改造户的18.5%,他们主要是无子女的夫妇、丧偶的单亲家庭等。 S 县的一些村,成为“驻村扶贫工作队员、书记、村长和孤、寡、残、伤、病与智障人”留守村。

表3 2018 年S 县危房改造户人口规模结构

十三五期间易地搬迁政策指向普通农户和其中的贫困户,然而,从实施的效果看,农村社区中相对优质的家庭离开了,而留下老弱病残。 在S 县Q 镇,除了镇政府附近的4 个村外,其余村能搬的都搬了(见案例1)。 少数社区已经从留守儿童、留守妇女和留守老人转变为社区“养老院”,或留守“等死院”。

案例1 Q 镇共有建档立卡贫困户1 027 户,其中320 户已经享受了危房改造和陕南移民搬迁的政策,在Q 镇附近的4 个村,约280 户已经有了安全住房,不列入移民搬迁范围。 其余三个村中,有30 多户建成了2 层民居,且处于交通方便、无地质风险的地方。 Q镇建档立卡贫困户中,选择易地扶贫搬迁的有406 户移民户,包括46 户去了县城,试马镇6 户,其余354 全部安置在青云小区。 还有67 户,群众不愿意走,单人户,就纳入到C 和D 级危房改造中。 大凡群众愿意要的,不违背政策的,都分了住房。

(三)政策手段

陕南大移民和同步搬迁移民明确了补贴到户,农户在规定的范围内选择项目地点、户型、楼层。从搬迁户的角度,易地扶贫搬迁变成了“我家三口人,交7 500 元,分我一套60 平米的房子;我家四口人,交1 万元,分我80 平米的房子;四口人以上,也是交1 万块,分我每人20 平米的房子”。 因此,表1 中所列的易地扶贫搬迁政策手段没有直接作用于应受益群体,而是省政府对县政府的资金划拨安排。 县移民搬迁工作办公室作为具体的落实单位,统筹使用上级部门下拨各项补贴资金。因此,县移民办不断迫使上级政府加大补助的基数,减少对资金使用的管制;充分发挥县、镇、村组织的优势,增加移民搬迁农户的数量。 两者的乘积就是上级转移支付的资金,资金盘子大了,可增强机动性和应对问题的能力。

陕南大移民政策内涵是为农民进城购房提供补贴。 然而,移民搬迁演化为给建档立卡贫困户发房子。 乡镇政府作为业主方,把每一个小区作为项目来运行,确保每一个小区的财务平衡、甚至略有盈余。 由于移民项目大幅度提高了补助标准,推动了县政府直接代替乡镇作为业主主体。 与普通房地产项目不同的,移民搬迁点建设重在各级政府部门从下至上的申请、从上至下的审批和资源的分配,无需办理“商品房预售许可证”。 组建搬迁点项目办公室,开展项目施工设计、工程的招投标,项目管理、验收和房屋分配、居民入住等工作,直到项目被物业公司和政府组建的社区委员会接手而终止。

作为工程项目,其效率原则无疑会优先。 而同步移民和扶贫搬迁政策为小区建设规划提供了基础的资源。 表4 列举了S 县二个小区出售的商业物业、居住物业、同步搬迁房、扶贫搬迁房、公共用房等结构情况。 在一个搬迁点,需要配置小区商业用房和车库,这价位是最高的。 可以配置部分商品房或同步移民用房,往往是位置、楼层和户型最好的,每一套的价格是由市场确定,买卖双方共商后成交的。 除预留一些公共用房外,剩下的为扶贫移民用房,以抓阄等公平的方式分给建档立卡贫困户(见案例2)。

表4 典型搬迁点小区房屋一览表

案例2 青云小区因陕南大移民而建,成于2015 年。 作为项目主体,Q 镇以4.5 万/亩的价格征收了村集体土地,腾退拆迁又花费约297 万元,建设投资约7 387 万元。 已经收到县移民办基础设施建设费用1 300 万元,扶贫移民补贴3 300 万元。 收缴入住群众房款约800 万元。 考虑到未收到陕南移民补贴款,约600 万元等各项补贴,因剩余了144 套房和商业物业,亏空约1 000 万元。 按建筑面积平米计,一层和六层,售价1 080 元;二、四、五层,1 280 元;三层1 380 元。 本小区除门面房外,剩余主要是楼层高、面积小的户型。 从提供的水电费开支清单看,入住350 户,实际常年居住户75 户,绝大多数户签了协议没装修,或者装修了也不住。

同步移民是买房补贴,而扶贫移民则成为限面积分房。 同步可以选择大户型,而扶贫移民限制在人均20 ～25 平米。 项目主体为了节约开支,一般都会以低限,即每人20 平方米为贫困人口分房。 在青云小区,一个4 口之家,建档立卡贫困户只要缴纳1 万元就可获得一套80 平米小产权的住房,市场价约10.24 万元。 而非建档立卡户可获得同步移民补贴5.3 万元用来购房,假设该房在二层,那么家庭需要额外花费4.94 万元方可购买这套住房,比建档立卡贫困户要多缴了3.94 万元。 然而,建档立卡户只能通过抽签分得住房,而同步移民户有优先选择位置、楼层和户型的权利。因此,在一个混合社区,对于选择,全款购买的优先,其次是同步搬迁的,最后才是建档立卡贫困户。开发商获得最大的商业利益,群众心理上可接受。

D 镇部分群众选择到县城,以东兴社区为例,该小区是该县重点扶贫项目,项目位置好、配套好、小区建设好。 能够获得房产证,市场均价在每平方米3 300 元,小产权市场价约3 000 元。 同样是四口之家,80 平米的小产权房,估值在24 万。 建档立卡贫困户还只是缴纳1 万元,而非贫困户则要缴纳18.7 万元。 考虑到对贫困农户在位置、户型选择上失去了权利,那么实际获益要少很多。从政策获益多寡来算,建档立卡贫困户都应当优选优质的东兴小区。 为了体现分房的公平,有意愿进城的农户只有一部分可以获得东兴小区选房的权利,因县城还配置了另4 个小区,位置各异,配套不齐。 如抽签到这四个小区,小产权房的均价多降到了约2 000 元左右,那么房产的价值缩水到16 万,且可能是不方便的位置,如距离孩子读书的学校较远等。 按照合同规定,享受政策补贴的房产在一定时期内(5 年内)是不可以卖的。 进县城后,生活成本会上升:物业、垃圾管理收费会上升,蔬菜等食品开支会大幅度增加。

(四)政策效果

易地扶贫搬迁的反贫困效果需要一定时间才能真实地显现。 以五资本模型作为分析框架,从资本组合和可能获益来推断减贫效果。 移民不能改善贫困家庭的人力资本。 贫困家庭账面的自然资产也没有变化。 由于居住地与自然资源在地理上被分离,贫困家庭从自然资源中获益减少,包括采集收入减少,自给自足经济被破坏。 作为政策方向,S 县在推动“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的三变改革(以下简称三变改革)。 这项改革旨在推动工商资本下乡,与集体经济组织对接,推动城乡要素自由流动,提高资源的效率。 这项改革隔离了农户与自然资源的直接联系。 居住地与自然资源的分离为这项改革的推进减少了阻力。

移民搬迁可显著提高家庭物质资本的总量,提高家庭资产的总量。 无论是同步移民还是扶贫移民,每个家庭增加了一套房产,总价在10 ～30 万之间。 而家庭资产总量,以一个四口之家,同步移民可获得补贴53 000 元用于购买住房,而扶贫移民的物质资本增加了8 ～16 万。 贫困人口在S县个人资产中的比重会大幅度上升,缩小了农户间财产总量的差距。

中央政府通过财政和允许地方金融创新输入了大量的资金到深度贫困县,可起到改善地方资金供应,降低企业和农户资金使用的成本。 大规模的移民搬迁,地方政府消耗了资金资源于房地产产业,农户需要投入资金用于购买房屋、装修、添置室内用品。 这可快速地抬升GDP 的增长,创造就业。 然而,这恶化了当地的资金供需平衡,导致民间借贷利率的上升。 2016 年以来,S 县民间借贷利率一直维持在高位,月利率约为1.5%。 S 县少数富商凭借人脉和资金的优势,相对容易获得本地银行的贷款,推高资金高杠杆。 民间金融高利率,富商的高杠杆又压抑了小微企业的发展,不利于返乡青年的创新创业,不利于地方经济的可持续发展。 资金面的紧张,会加重金融排斥,贫困农户获得和使用资金的成本上升。

农民长期生活在同一个社会网络中,将传统的文化和习俗代代相传。 农户通过婚、丧、嫁、娶、祭祀等活动,维护其社会网络。 搬迁上楼后,这些贫困农户远离了原来熟悉的社会网络,他们的生活因此而被隔绝。 社区缺乏适应农村活动的公共空间;红白喜事都要进饭店也是贫困农户所不能承受的。

传统地区的农户,资源或资本自然配置有其深刻的社会经济动因。 小农决策是最优的,至少是次优的。 移民搬迁政策改变了农户资本的配置,使得他们把比较多的资本配置到房产中,而政策规定5 年内,移民搬迁政策支持的农户房产不可以进入市场。 对部分农户而言,这出现了资本错配。如果直接将搬迁可能获益以补贴的方式发给农户,农户会将增加的资本合理分配到生产资料和生活资料的物质资本储备、自然资本改善、人力资本提高等上来。 如果采纳陕南移民搬迁后期棚户区改造政策手段,直接将获益以购房补贴的方式发放,大幅减少政府对地产市场的影响,不仅有利于房地产市场健康发展,而且有利于增加农户选择,改善购房农户生活、学习、工作空间配置的效率。

三、易地移民政策效果分析

(一)宅基地腾退与“搬得出”

2018 年3 月,国务院办公厅颁布了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。陕南深度贫困县可向江苏省调剂土地用地指标,江苏省为每亩建设用地指标支付50 万元,调剂资金经财政部列入中央财政对地方财政一般性转移支付,全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略,优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。 根据地方政府与易地扶贫搬迁户的协议,农户需要腾退旧宅基地,并给与奖励①S 县旧宅基地腾退补助资金:土木结构房屋140 元/平方米,砖木结构180 元/平方米,砖混结构220 元/平方米,厕所、猪圈、院落等设施一次性奖补5 000 元。。 S 县估算,按每宅0.5 亩计,包括腾退、复垦等各项费用测算在10 万元左右,一般性财政可结余15 万元。 此项政策为深度贫困区县级人民政府开展旧宅基地腾退工作提供了激励。

随着易地扶贫搬迁规模增大,地方政府为“搬得出”想了很多办法。 扩大可移民的人群基数,积极为迁入地降低生活成本、创造就业机会,改进社区服务,提高入住率。 然而,一些入住农户,旧宅依然在使用,老人、小孩、妇女留守在农村,坚守自给自足为主的生产方式。 青云社区是一个相对成熟的小区,2016 年竣工验收入住了。 所在镇政府为社区配置了公益岗服务人员,物业费定为每平米0.2 元,小区总共581 套房,签约437 套,占75.2%;已经装修350 户,占总套数的60.2%。 然而,连续6 个月及以上,每月都发生水、电消费的套数只有71 套,实际入住率只有12.3%。 可见易地搬迁效果很不理想。

S 县政府意识到,“两头扯②“二头扯”是陕南地区地方政府为了回避入住率低的问题造出一个名词,指的是一户中年轻人住在城里,而老人和小孩住在乡下。 陕南年轻人在本地打工的比重不高,所谓“两头扯”,大多实质就是没入住,城中房屋闲置。”不符合扶贫移民搬迁的出发点和初衷,农村留守老人、留守儿童居住在老宅中,没有实现挖穷根、除险根、促生产生活方式转变、促城乡一体化发展的目的。 S 县政府为禁止“两头扯”,落实整户搬迁,采取宣传、规劝、执法等多重手段,以减少“两头扯”的现象。 然而,对存在“两头扯”搬迁户访问发现,老人不随子女入住的原因包括:老人习惯农村生活;城市生活成本高,“城里连放屁都要收费”;农村可种点蔬菜;婆媳关系远香近臭。 法律规定,农村居民可根据“一户一宅”的原则享有宅基地长期的土地使用权。 上楼的农民,只要集体成员的身份不变,不能剥夺作为集体成员所享有的权利。 从乡镇人民政府和易地扶贫搬迁户合同来看,对于拒不腾退旧宅基地的农户,唯一有效的措施是追回政府已经兑现的相关补贴。 若农户拒不执行合同,追回相关补贴是不可能的。 因此,若以整户搬迁作为衡量“搬得出”的主要考量,S 县是难以做到“搬得出”。 合适的目标是为农户提供了第二居所,有利于增加贫困户的选择和提高机动性。

(二)社区重建与“稳得住”

社区重建是S 县大规模移民搬迁“稳得住”的关键。 易地扶贫搬迁不只是居住空间的调整、生计模式的再造,更重要的人们日程生活精神家园的重建。 这包括物理公共空间、社区正式和非正式组织和制度、社区文化和价值的培养等。 只有形成了共同的归属感,“异乡人”方可转化为“故乡人”[17]。 然而,各级相关部门没有意识到社区重建的重要性,社区重建没有体现在规划和各级党委和政府的议事日程中。

移民搬迁社区缺乏公共空间建设的规划,难以满足贫困人口寻求帮助、学习、维持乡土风俗的需求,没有考虑到养老、托儿、教育、健康、卫生、文化等事业的配套设施。 搬迁上楼后,每一个家庭被安置在独立的单元中,楼上楼下、左邻右舍都不认识,单独面对市场和社会寻求各自的生计而忙碌。 东兴社区总面积达50 万平米,而公共建筑只有1 780 平米,只占0.36%,主要满足供水、电、气等,及垃圾、社区物业管理等需要。 小区公共用房规划远达不到总建筑面积2%的国家标准,因而大大压缩了居民交往、开展精神文化活动、社区托儿、养老、休闲、养生、娱乐等活动的空间。 作为借鉴,可参考贵州黔西南州变“搬出人”为“搬文化、搬心、搬神”,把搬迁群众千百年来在大山里传承的文化遗存、民族风俗、传统工艺等,原原本本、原汁原味地搬到城镇,留住“故土情”,体会“乡愁味”,增强“获得感”[18]。

在乡村,传统的家族、宗族影响了每一个家庭的经济和社会生活,嵌入到村庄政治活动中。 农村社区正式和非正式的制度安排传承了乡土文化和礼治格局,延续和发展着村落共同体[19]。 村党支部、村委会是落实党和政府各项涉农政策的末端,在一定程度上充当了乡村群众庇护者的角色。搬入新居后,新成员需要一起共同努力建立起正式和非正式的社区制度,需要建立业主委员会管理小区的公共物业,需要创建社区自治制度,需要建立社区居民互帮互助,开展自愿服务等。 由于客居他乡,土地、山林管理需要与村委会的协助,医疗、健康、教育、养老等各项社保和民政服务需要回到户口所在地政府办理。 这都需要建设新的社区制度,共同维护社区人的权力,改善政府管理。

社区制度和文化建设需要一个漫长的过程,是立足于“稳得住”的长期考量,而如何提高上楼人群的适应能力,尽快融入城市生活则是“稳得住”的当务之急。 搬上楼的贫困人口,普遍存在城市生活适宜能力不足,S 县政府没有将之置于议事日程中,为上楼居民提供适应城市生活的学习平台,包括构建人际交往、社区互助等新的知识体系。 还应当引入社会组织,为搬上楼的居民提供心理疏导、就业服务、法律咨询等服务。 培育农民改变旧惯习,接触城市思维和生活方式,融入城市社区生活,自觉爱护社区公共空间。

“稳得住”将会是对基层治理体系重构和地方政府治理能力的考验。 地方政府需要认识到,维护和发扬地域乡村文化特色有利于唤醒搬迁户对传统生活的记忆和体验,让社区留下乡愁。 培育和发展社区组织,引进社会组织、社会企业服务于社区,形成政府与各类民间组织之间分工、协作的治理模式,增强移民搬迁社区的组织性,整合多元化利益和协调社会矛盾。 创造更多移民搬迁群众利益表达的公共空间,实现多渠道、多方式的民情沟通和民意表达。 本世纪以来,物化主义的发展逻辑压倒了人本主义的发展导向,政府自上而下的推动的农民上楼运动,引发的社会、文化冲突,成为我国社会治理问题最为集中的区域[20]。 S 县大规模集中贫困人口于狭小的楼宇中,发生社会风险概率大增。 地方治理体系如何有效应对和防范当会是一个难题。

(三)市场培育与“能致富”

S 县把就业和创业作为搬迁户“能致富”的重点。 组建投融资平台,积极招商引资,兴建“脱贫车间”“社区工厂”,增加由财政出资的公益性岗位,为入区群众创造就业岗位。 促进电商发展,发展“特色门店”,改善创业环境,促创新创业。 短期内,S 县还是为贫困人口创造了一些新的生计渠道和方式。

市场才是“能致富”的治本之策。 贫困地区市场机制发育不良既是贫困的原因,也是贫困的结果。 贫困地区优势的产业依赖当地自然资源。 与其他深度贫困县一样,S 县政府推动削减贫困人口对自然资源的权力,而将管理权让渡给企业家和“能人”提高资源利用效率,附着在自然资源管理和开发上的各项优惠政策,包括金融扶持,转移给资源实际控制者。 S 县,扶贫贴息贷款资金集中到“能人”手中,2017 年,通过中央财政贴息、地方财政增信,S 县商业银行给“能人”或公司以建档立卡贫困户小额信贷名义,按贫困户入股资金计入,贷出了约6 亿元资金,约定2018—2020 年入股资金按年股金8%分红,2020 年按12%分红,2021—2022 年按10%分红。 S 扶贫实践满足了资本和“能人”对资源(包括扶贫贷款资源)控制的欲望,同时基层政府背负着精准脱贫的政治责任,迫使强势群体给贫困人让渡利益,协助政府按时脱帽,打赢决战脱贫攻坚的任务。 S 县扶贫创新很大程度上是政-商合谋的产物,难以保障这一制度安排的可持续性。 S 县的扶贫实践,涉足扶贫的农业、轻工、房地产等行业,私人企业靠补贴盈利,这显然不正常。

营造新型政商关系,还市场于市场应当是S 县市场培育的基础工作。 从以经济建设为中心时期训练出的大批干部,积累了丰富的亲商知识,推动地方经济发展,带动人民脱贫致富。 然而,S 县不再强调以经济建设为中心,而把“脱贫攻坚”和“生态保护”作为最重要的工作。 而这两项工作要求地方政府官员深刻认识到并适应迅速变化了国家发展战略的调整,以及这种调整对地方社会经济发展的规定。 地方政府要从亲商转向亲民,从促进地方经济发展,转向到民生改善、社区管理和社会和谐建设中。 这需要时间让地方政府学习,需要新的知识体系的支持,很难在短期内发生较大的突破。

需要准确把握区域经济的特色,找到区域经济的比较优势。 S 县应当高举“生态文明”“绿色发展”“宜居生活”的大旗,把生态农业、绿色食品、小批量、高质量、小批量作为发展农业的主导方向。 山区细碎化的土地不适应发展现代农业,难以与土地平坦、靠近消费市场地区的现代农村相抗衡。 坚持发展劳动密集型轻工业品生产,循环经济作为突破口。 寻求全域生态旅游、乡村旅游发展措施、小规模农产品物流和销售支持系统。

四、结论与讨论

从S 县扶贫实践来看,如以宅基地腾退、社区重建和市场培育角度看,易地搬迁是不能实现“搬得出、稳得住、能致富”的。 易地搬迁增加了这些人群的家庭财产的总额,缩小了贫困地区家庭财产的差距。 然而这些资产成为部分贫困户的“死”资产,演变成贫困户的负担。 易地搬迁可能会强化贫困农户金融排斥,不利于贫困农户管理社区自然资源,维持自给自足的经济形态。 将建档立卡贫困户中人力资本相对优质的农户搬迁到城镇。 需要从健康、卫生和教育人手,大幅度改进的贫困户人力资本,方有可能阻断贫困的代际传承。

S 县易地搬迁早期,尚能考虑到多点布局、分散安置,逐渐演化为单一的城镇集中模式。 这折射出受限于资金与土地的双重约束,以及城乡二元思维的支配,地方政府将城镇化视为拉动经济增长、实现贫困人口致富的主要手段,易地搬迁的城镇集中模式表现出鲜明的经济增长和现代化理论熏陶下我国发展的逻辑[10]。 政商学界深受经济增长理论和现代化发展观的熏陶,指引着我国人民发生期待中脱贫的线性转变。 从S 县易地扶贫搬迁实践中,这样的线性转变是难以发生的。

易地搬迁需要统筹安全的住所、合适的工作、齐备的设施,更需要社区的重建、治理体系的重构,考验地方政府顺应国家发展战略调整的能力和治理能力。 我们建议:(1)保障贫困户的权利,维护法律底线,寻求具体的措施落实迁入户的房屋产权,改强制腾退旧宅为自愿腾退;(2)地方党委和政府积极介入移民社区,加强基层党组织建设,以党建为龙头,带动楼宇和社区自治组织的发展,开展居民间互帮互助活动,成立红白理事会、社区冲突调解委员会,开展社区精神文化活动等;(3)积极制定建设规划,充分利用小区的建筑,大幅度增加物理性公共空间的面积,提供老人餐桌、幼托、卫生健康教育等服务,提供开展麻将、棋类、书画等文娱文化活动的场所。 积极拓展就业渠道,鼓励多元化就业措施,尤其返乡青年的创业、新业态(比如绿色和地方特色农产品);(4)净化市场环境,让市场成为资源配置的主导力量,重建政商关系,把本地人创业摆到招商引资同等重要的高度上来。