福利彩票公益金推进养老事业发展探析

胡永志 邵祥东

[摘  要]为探究福利彩票公益金如何更好地助推养老事业发展，本文基于双侧检验法分析了1988年至2019年全国31个省份福利彩票公益金资助的1 715个养老项目使用管理情况。研究发现，福利彩票公益金使用中存在绩效评估机制不健全、使用效率低、信息透明度低、分配结构不合理等突出问题。因此要健全福利彩票公益金绩效管理与监督制度、信息披露制度以及优化资金分配结构。

[关键词]福利彩票;公益金;养老事业;社会保障

[中图分类号]C94-21  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）05-0069-06

一、引言

福利彩票公益金是我国养老保障和养老服务主要资金来源之一。1987年以来，我国持续加大福利彩票公益金对养老事业发展的支持力度。2012年民政部规定，各级民政部门用于养老事业发展的福利彩票公益金不得低于预算总额50%。2019年国务院提出，到2022年末各级各地区民政部门用于养老事业发展的福利彩票公益金不得低于预算总额的55%。截至2019年底，仅中央集中的彩票公益金拨入全国社会保障基金总额累计就超过了3 000亿元。由此可知，福利彩票公益金为养老事业发展提供了有力支持，在有效满足老年群体多方面、多样化的需求以及提高老年群體幸福感、满足感方面都发挥了重要作用。当前，我国养老事业出现了新变化，福利彩票公益金资助养老事业发展策略也需要随之做出调整，其前提是需要了解福利彩票公益金覆盖范围和项目结构等特征。

我国学术界对福利彩票公益金资助养老事业发展项目开展了一些有益研究。很多学者论证了福利彩票公益金用于养老事业发展的必要性，因为福利彩票公益金的公共属性与财政属性相契合（邵祥东，2017）[1]，所以福利彩票公益金资助养老事业发展符合福利彩票公益金相关法律法规。福利彩票公益金已经成为我国“十二五”期间养老事业发展的重要资金保障（夏艳玲，2017）[2]，对社会养老体系建设发挥了重要作用。随着福利彩票公益金筹集额不断增长，民政部本级福利彩票公益金及地方各级福利彩票公益金用于养老事业发展的金额也随之增加（张晓红，徐会超;2013）[3]，有效解决了养老服务体系建设中存在的资金缺口问题（胡祖铨，2015）[4]，切实维护了弱势老年群体的利益（江治强，孟凡杰;2012）[5]。同时，大量福利彩票公益金的投入还有效解决了养老服务供给不足与人口老龄化带来的需求猛增之间的矛盾。福利彩票公益金应重点用于社会养老服务体系建设，民政部本级应逐步实行“以奖代补”做法，充分发挥福利彩票公益金使用效益和引领作用（焦佳凌，2011）[6]。

综上所述，晓福利彩票公益金在养老事业发展中发挥着重要作用，但并不能获知福利彩票公益金资助的养老项目是否达到预期效果和老年人边际效用的变化趋势。基于此，本文从全国31个省级福利彩票发行中心和政府门户网站采集了1988年1月1日至2019年12月31日福利彩票公益金资助的养老项目，分析福利彩票公益金使用管理等内容，样本数据为1 715个。设置了11个指标，并对这些指标及含义作出界定：（1）帮扶主体所在省份为全国31个省份;（2）受益方所在省份为全国31个省份;（3）开展养老项目的主体具体分为民政部门独立开展项目、民政部主导多部门联合开展项目、慈善总会系统独立开展项目、慈善总会主导多部门联合开展项目、残联系统独自开展项目、残联系统主导多部门联合开展项目、环保系统独立开展项目、环保部门主导多部门联合开展项目、国家福利彩票机构、其他出资主体等10种情况;（4）福利彩票公益金覆盖范围是基础设施、救助金、基本生活必需品、精神慰藉、日用品、营养品、辅助器具、家用电器、旅游、健康保护、助老险、义工劳动、出行工具、服务劵或卡等14个指标;（5）养老项目开展的时间节点具体分为春节、重阳节、平日 、中秋节、元旦、端午节、世界助残日、三八妇女节、其他特定节假日等9种情况;（6）资助养老事业的福利彩票公益金空间匹配度具体分为流入本地区、东部流入东部、东部流入中部、东部流入西部、中部流入中部、中部流入西部、西部流入西部等7种情况;（7）养老项目评估类别具体分为政府、第三方机构、单位内部、其他情况等4种情况;（8）福利彩票公益金资助的养老项目公示情况具体分为有、无等2种情况;（9）福利彩票公益金资助的养老项目受益方居住地区类型具体分为市区、郊区、农村等3种情况;（10）福利彩票公益金资助的养老项目进展说明具体分为纯文字说明、文字+图片说明、纯图片说明、其他情况等4种情况;（11）福利彩票公益金资助方式分为物品、资金、服务、卡或劵等4种情况。采用双侧检验法运用SPSS18.0进行计量分析。福利彩票公益金覆盖范围分别与项目开展节点、出资主体、项目公示情况、项目进展说明情况等指标，受益方居住类型与资助方式，帮扶省份分别与受益方省份、空间匹配度进行双侧检验，皆发现显著性水平小于P=0.05，说明检验指标具有相关性。

二、福利彩票公益金推进养老事业发展现状

（一）福利彩票公益金主要用于资助养老类基础设施建设

分析1 715个福利彩票公益金覆盖范围样本数据可知，2008年至2019年，福利彩票公益金主要用于养老类基础设施类项目，使用额排在前三位的项目依次是基础设施（45.6%）、救助金（11.5%）、基本生活必需品（11.2%），三项占比68.1%。精神慰藉（7.7%）、日用品（5.4%）、营养品（5%）、辅助器具（2.8%）、家用电器（2.4%）、旅游（2.2%）、健康保护（1.5%）、助老险（1%）、义工劳动（1%）、出行工具（0.9%）、服务劵或卡（0.3%）等各类项目的使用额占比均低于8%。由此可见，福利彩票公益金偏重对养老类基础设施项目投入，对非基础设施类项目投入力度相对较小。

（二）福利彩票公益金资助养老项目的节点趋向日常化

分析1 715个福利彩票公益金资助养老项目节点样本数据可知，福利彩票机构在春节和重阳节使用福利彩票公益金资助老年人精神慰藉类项目的资金最多，占比分别为90.4%和56.4%。平日里使用福利彩票公益金占比最大的养老类项目有基础设施（84.6%）、生活必需品（66.5%）、救助金（64.8%）、营养品（39.5%）、家用电器（48.5%）、日用品（61.5%）、健康保护（61.5%）、助老险（77.8%）、辅助器具（66.7%）、出行工具（93.3%）、健身器材（61.1%）、服务卡或劵（80%）、义工劳动（54.5%）、旅游（57.9%）。其他法定节假日使用的福利彩票公益金占比均低于5%。由此可见，福利彩票公益金使用单位注重平日开展养老项目。

（三）福利彩票公益金资助项目实施主体具有广泛性

分析1 715个项目开展主体样本数据可知，民政部门独立实施养老活动占比74.6%，其中资助基础设施类项目占比最高，金额排在前三位的项目依次是基础设施（28.1%）、生活必需品（15.5%）、救助金（15.4%）。民政部主导，多部门联合实施养老项目占比15.7%，，其中资助基础设施类项目占比最高，金额排在前三位的项目依次是基础设施（24.4%）、救助金（22.6%）、精神慰藉（12.3%）。残联系统独自开展养老项目占比0.2%，其中辅助器具项目使用额占比50%，基础設施和生活必需品各占25%。慈善总会系统（0.1%）注重基础设施和救助金的帮扶。环保部门（0.1%）只注重基础设施的帮扶。慈善总会主导，多部门联合开展养老项目占比0.3%，其中辅助器具项目使用额占比40%，基础设施、生活必需品和日用品三类项目使用额各占20%。国家福利彩票机构资助养老项目资金使用额占比5.8%，其中基础设施（79%）类项目使用额占比最高，生活必需品（3%）、救助金（4%）、家用电器（1%）、健康保护（2%）、助老险（2%）、精神慰藉（4%）、服务卡或劵（1%）、辅助器具（3%）占比均低。其他主体资助养老类项目使用额占比3%，其中金额排在前三位的依次是基础设施（79%）、精神慰藉（30%）、救助金（7.7%）三类项目。

三、福利彩票公益金推进养老事业发展存在的问题

（一）福利彩票公益金使用绩效评估机制不健全

项目评估效果不理想。绩效评估的流程主要包括单位内部评估、政府评估、第三方评估、社会监督。通过分析1 715个评估主体样本数据可知，单位内部评估计数为1377个，有效比为80.3%;政府评估计数为6个，有效比为0.3%;第三方评估计数为192个，有效比为11.3%;社会监督评估计数为139个，有效比为8.1%。通过分析上述数据可知，单位内部评估方式比重远远超过其他评估方式比重之和，福利彩票公益金使用评估仍处于内部自我评估阶段，政府、社会公众等监督主体的作用还没有得到有效发挥，福利彩票公益金使用公告中的使用效益指标的缺失也说明了这一问题。这间接表明政府存在管理机制不完善、监督措施不落实等问题，而这些问题又容易导致一些地方非法挪用福利彩票公益金。这些做法严重背离了福利彩票公益金“扶老”的发行宗旨，导致福利彩票公益金使用效率低。

（二）福利彩票公益金使用效率较低

分析1 715个福利彩票公益金资助的项目财政预算样本数据可知，有项目预算的比例较小，占比仅为48.2%;无项目预算的比例略大，占比为51.8%，比有预算的高出3.6个百分点。在不同类别的项目预算中，基础设施、助老险、服务卡或劵等有项目预算的占比较高，其中基础设施占比高达54.1%。其余项目无项目预算的占比较高，其中生活必需品和救助金无预算占比最高。总体来看，项目预算情况不理想，呈现出低效率现象。基础设施预算占比高于其他项目，说明政府重视基础设施项目，忽视非基础设施项目，这间接导致福利彩票公益金分配出现低效率现象。虽然政府重视基础设施，但是1988年至2019年中，后续资金没有到位情况占比81%，后续资金到位占比19%，这在一定程度上反映出福利彩票机构倾向将福利彩票公益金用于一些容易被绩效考核或短期绩效提升明显的形象工程、示范工程，造成福利彩票公益金使用低效率问题。

（三）福利彩票公益金使用透明度较低

1.项目进展关注度较低。通过分析1715个养老项目进展关注情况样本数据发现，“其他情况”（一般是项目进展过程为空白）占比最高，比例为60.6%;使用“纯图片”方式描述项目进展比其他形式占比相对更小，比例为0.3%;使用“纯文字”和“文字+图片”方式描述项目进展占比分别为22.4%和16.6%。项目进展中的“其他情况”，说明福利彩票公益金使用存在严重不透明问题。在不同的项目类别中，生活必需品（77.8%）、救助金（87%）、营养品（76.7%）、家用电器（78%）、日用品（80.8%）、健康保护（69.2%）、助老险（77.8%）、出行工具（73.3%）、健身器材（66.7%）、服务卡或劵（80%）、精神慰藉（72.3%）、旅游（78.9%）、义工劳动（80.3%）等项目进展情况为空白，比例均高于60%。基础设施采用“纯图片”形式公布项目进展情况的比例为57%，辅助器具采用“文字+图片”形式公布项目进展情况的比例为48.5%。可见，在项目进展公示中，存在内容公布不及时和不全面的问题，福利彩票公益金使用部门没有将福利彩票公益金使用的每一个步骤公布出来，缺失各个阶段的进展内容，说明福利彩票公益金使用过程严重不透明。

2.公示情况不理想。在1 715个福利彩票公益金资助的项目中，公示福利彩票公益金资助项目的占比为51.5%，未公示福利彩票公益金资助项目的占比为48.5%，福利彩票公益金使用透明度不理想。在不同的项目类别中，基础设施、救助金、助老险、健身器材等有福利彩票公益金使用公示的项目比例较大，其中基础设施占比最高为51%，救助金占比23.4%，其余各项目类别占比均低于3%。生活必需品、营养品、家用电器、日用品、健康保护、精神慰藉、出行工具、辅助器具、服务卡或劵、义工劳动、旅游等无福利彩票公益金使用公示的项目比例较大。可见，无公示项目数量比例远远高于有公示数量比例，这间接影响了福利彩票公益金公信力，也造成了群众对政府的不信任。

（四）福利彩票公益金分配结构不合理

1.城乡分配不均衡。分析1 715个受益方居住类型样本数据可知，市内、城郊和农村养老资源供给呈阶梯式变化，其中市内养老资源供给占比高于城郊和农村，比例为51.1%，而城郊和农村养老资源供给低于市内，分别为34.6%和14.3%。由此可见，福利彩票公益金倾向资助市内的养老项目，忽略城郊和农村，城乡养老资源供给明显呈现空间分配差异。此外，市内、城郊和农村提供帮扶的侧重点不同。市内和农村提供资金、物品和服务占比80%左右，提供卡和劵帮扶占比为20%。城郊提供资金和物品帮扶占比为67%，提供服务、卡以及劵帮扶占比为33%。由此可见，政府有关部门对于城乡帮扶结构存在差异化。

2.区域分配结构不理想。通过对1 715个养老项目资金流向样本数据分析可知，福利彩票公益金流向地存在区域性差异。福利彩票公益金主要流向山东、江苏和陕西三个东中部省份，其中山东获得福利彩票公益金最多，比例高达15%。北京和宁夏获得福利彩票公益金最少，占比仅为0.2%。而贫困地区云南、贵州、广西、西藏以及宁夏等西部省份共获得福利彩票公益金的比例仅为5.2%，不如山东（15%）一个省份多，仅为山东的1/3，说明福利彩票公益金支持西部比例相对更低，福利彩票公益金分配不理想。

四、福利彩票公益金推进养老事业发展的对策

（一）健全福利彩票公益金使用绩效管理制度

良好的绩效管理不仅可以提高福利彩票公益金的使用效率，还可以提高政府的公信力和影响力。随着养老项目逐渐增多和分散，需将绩效管理理念深度融入到福利彩票公益金年度预算、资金分配、预算审批、项目跟踪、信息公开、绩效评价以及监管全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。科学编制福利彩票公益金年度预算[7]，建立健全福利彩票公益金分配制度，提高福利彩票公益金使用效率。政府应在宏观政策的引导下，从养老项目数量、质量、时效以及效益等方面综合衡量福利彩票公益金使用效果，科学制定福利彩票公益金年度预算，合理优化不同类别项目福利彩票公益金分配比例，进一步提高福利彩票公益金使用效率，提高老年群体的幸福感。在福利彩票公益金分配上，应遵循“最大最小限度原则”，资助社会边际效应较大的非基础设施类项目，保护老年群体利益。政府有关部门应按照公开、公平原則，进一步加大福利彩票公益金预算执行力度，做好项目跟踪工作，对实施期超过一年的重大项目实行全周期跟踪问效，绩效低下的项目要及时清理，杜绝资金使用的随意性和人为性，确保绩效管理不缺位，资金真正用到老年群体上。项目完成后，及时组织开展绩效自评和外部评价。一方面通过评价积极探索完善福利彩票公益金使用长效机制，提高福利彩票公益金使用效益;另一方面定期向社会公告福利彩票公益金使用效果，在展现福利彩票公益金公共性的同时，引导社会公众对福利彩票公益金的使用绩效进行及时反馈，形成良性监督，达到强化绩效管理的目的。

（二）完善福利彩票公益金绩效监督制度

持续加强对福利彩票公益金的绩效监督力度，将预算制度、会计制度以及审计制度等公共资金管理与福利彩票公益金绩效评价统一协调成绩效评价、绩效审计、社会评价为一体的评价机制，使民政、财政、审计、纪检等部门各司其职、相互衔接，有效督查福利彩票公益金使用情况。在宏观层面加快彩票立法，以法律的形式规范福利彩票公益金绩效监管，有效避免法律缺位导致的福利彩票公益金缺乏绩效监管问题。在中观层面上民政部门加强对养老项目实施的情况跟踪，确认有无非法挪用资金兴办经济实体、购买股票等情况，督促福利彩票公益金使用单位按批准内容组织实施;财政部门主要负责检查福利彩票公益金预算和养老项目资金到位情况，确认有无福利彩票公益金倾向用于一些容易被绩效考核或短期绩效提升明显的形象工程、示范工程等情况;审计部门主要加强对福利彩票公益金安全使用监管，确认有无违规使用、超范围使用情况，切实保障福利彩票公益金使用的有效性;纪检部门负责全程监督是否出现渎职情况。在微观层面上规定在资金使用单位做好自我评估的基础上引入具有法人资格的会计师事务所、行业评估中心等中介机构共同参与福利彩票公益金使用绩效评估工作，通过招标筛选的形式，保证第三方评估的公正性。健全绩效评价结果反馈制度和问题整改责任制，引导社会公众对福利彩票公益金使用评估结果进行及时反馈，形成良性监督。

（三）规范福利彩票公益金使用信息披露制度

1.完善福利彩票公益金使用公示制度，实现福利彩票公益金使用公开透明。地方财政部门、民政部门必须按照相关彩票条例规定，全面公开福利彩票公益金筹集、分配以及使用情况。福利彩票公益金使用部门应向社会公告福利彩票公益金使用项目数量、资金预算、项目执行效果、经济社会效益等内容。

2.进一步完善信息公告平台，充分利用大数据智能功能，提升福利彩票公益金预算、项目分配、效益产出等数据信息采集的准确性和完整性，通过对项目数据整合分析，定期形成相关分析报告，全面、精准地发布不同类别项目信息，保障公开信息的规范和透明，同时出台彩票法律法规，为福利彩票公益金公示制度保驾护航。

3.统一规范福利彩票公益金发布内容。福利彩票公益金属于财政资金，财政部需统一规定各地区福利彩票公益金发布的内容、格式（文字+图片）、时间段（开始日期和截止日期）等内容，强制各地财政、民政和福利彩票使用单位对公益金使用信息进行公示，并实现公示信息的全覆盖，保障公示信息的规范高效。

4.拓展信息公开渠道，除了常规的政府机构信息公开外，要多借助福利彩票官方媒体、福利彩票非官方网络媒体、福利彩票以外的媒体、福利彩票报纸以及杂志等，定期向社会公布项目预算、福利彩票公益金分配和使用效益，主动接受媒体的质疑和监督，以便提高福利彩票公益金的使用效率。总之，通过各种形式公示信息，尤其是互联网公示方式，形成立体化公告效果，提高福利彩票公益金社会影响力和社会关注度，实现福利彩票公益金的透明化、公开化。

（四）优化福利彩票公益金分配结构

福利彩票公益金分配要把实现公共利益和满足公众需要放在第一位，在养老项目资金的分配出现严重的不均衡时，应对现有资源进行优化配置。充分利用信息公示系统对养老项目数据进行整理分析，统筹规划项目资助体系，优化选择福利彩票公益金资助项目，科学设计分配比例，实现基础设施项目和非基础设施项目资金合理分配，提高福利彩票公益金使用效率。根据边际效用递减规律，在一定的时间内，在其他投入固定不变时，连续增加某一投入超过某一水平之后边际产出则会下降。由此可以推出，受众群体持续享受相同的项目供给时边际效用会下降，实行差异化帮扶是有必要的。因此，在具体的帮扶中应从重视城市转为城乡均衡发展，把农村老年群体即失去收入来源的“五保户”作为第一受益群体，使他们享受的帮扶处于高端水平。与之相对的是有稳定收入的市内老年群体，他们享受的帮扶应处于低端水平。郊区的老年群体享受的帮扶水平处于二者之间，实行浮动式帮扶。通过这种方式的帮扶，最终实现福利彩票公益金分配效益的最大化。

财政部应统一规定福利彩票公益金收支数据的统计口径，利用数据共享技术全面、精准地监控各地区福利彩票公益金收支变化，应以最佳的分配原则为基础，将东部省份闲置沉淀的福利彩票公益金調入中西部经济欠发达省份，最大限度发挥福利彩票公益金的经济社会效应，缓解中西部养老压力。同时进一步加大中央集中的彩票公益金转移支付力度。中西部地区福利彩票公益金增长量远远小于东部地区，中央集中的彩票公益金支持落后地区是必要措施、有力保障。同时，要提前出台政策，防止出现“一平二调”现象。

参考文献：

[1]邵祥东.福利彩票公益金公共财政职能争论与辨析[J].地方财政研究，2017，（8）：85-90.

[2]夏艳玲.福彩公益金的使用与监督研究——以广西福彩公益金中养老服务项目为例[J].财政监督，2017，（14）：73-76.

[3]张晓红，徐会超.基于社会公平视角下彩票公益金优先发展养老事业的探讨[J].财政监督，2013，（35）：66-68.

[4]胡祖铨.养老服务业领域政府投资规模研究[J].宏观经济管理，2015，（3）：46-48.

[5]江治强，孟凡杰.关于两省一市养老服务与福彩公益金管理的调研报告[J].中国民政，2012，（6）：9-12.

[6]焦佳凌.创新推出养老彩票筹集服务专项资金[J].社会福利，2011，（3）：32.

[7]王余娟.基层福彩公益金使用管理现状及改进对策[J].行政事业资产与财务，2016，（25）：37+57.

责任编辑  杜福洲

[作者简介]胡永志（1994- ），男，山东枣庄人，沈阳师范大学管理学院硕士研究生，主要从事福利彩票公益金研究。

邵祥东（1972- ），男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学彩票研究所所长，沈阳师范大学管理学院副教授、硕士研究生导师，主要从事福利彩票公益金研究。

本文系国家社科基金一般项目“福利彩票公益金的社会责任研究”（编号：17BSH129）的阶段性成果。