城乡结合部街道办事处职能转变目标与路径研究

郑方静

摘 要：随着城市化进程的快速发展，城乡结合部是我国城市化进程的前沿阵地。在城市化进程的推动下，城乡结合部无论是是在经济还是社会结构方面均发生巨大的变化，这就给城乡结合部的街道办事處公共管理工作提出了全新的要求，需要其转变职能，适应城市化发展趋势。为探讨城乡结合部街道办事处职能转变的路径，文章结合工作实践，先对职能转变障碍进行探索，然后明确职能转变目标，最后提出职能转变的路径。

关键词：城乡结合部;街道办事处;职能转变

一、城乡结合部街道办事处职能转变探索

（一）职能转变障碍

通过实践工作观察与相关访谈调查发现，城乡结合部街道办事处在顺应城市化发展进程中的职能转变，主要存在以下几个方面的障碍：一是经济管理职能越位，街道政府经常介入市场调控领域进行行政干预与限制，导致市场化发展受限，而且经济发展中的政企合作过多;二是行政职能错位，尤其在公共服务管理方面，政府往往过于“负责”，不敢放权，对社会力量不放心，将自己当做提供公共服务的唯一责任人，不利于社会活力的激活;三是社会管理职能缺位，比如征地拆迁补偿问题、失地农民或进城农民的社会保障问题、公共服务责任问题等;四是公共服务职能单一，城乡结合部街道办事处依然停留在满足基本生活需求的层面，缺乏更丰富的公共服务供给。

（二）原因分析

城乡结合部街道办事处职能转变存在障碍是多方原因造成的，是诸多客观现实共同作用的影响，主要由以下几个方面：一是行政权力与行政责任不对等，街道办事处作为最基层的行政单位，尤其是城乡结合部，其往往承担较大的责任，而又拥有很小的权力，在管理中的力量有限，不能实现权力与责任的无缝对接;二是经济社会发展带来的职能履行压力，包括职能范围的变化、职能对象的变化等，这些都对职能履行主体素质提出更高的要求，尤其是在城乡结合部城市化建设的过程中，情况更为复杂，对街道办事处的要求更高;三是职能履行缺乏法律依据，面对城乡结合部城市化发展中不断变化的情况，缺乏清晰、全面的法律体系，现行规定过于简单，而且具有不确定性特点;四是社会组织发展不成熟，无法独立、完全承担公共服务供给的责任，在社区自治中也不能有效的发挥作用，这也是街道政府“大包大揽”的主要原因。

二、街道办事处职能转变原则与目标

（一）职能转变原则

结合现状以及城市化进程中城乡结合部街道办事职能作用高效发挥的目标，街道办事处职能转变应遵循以下几个方面的原则：一是权、责、利三者统一的原则，加快体制改革与优化，明确职能，厘清上下级政府职责，明确工作思路，下放权力，基于基层政府必要的支持;二是政府行政行为与社会自助行为相结合的原则，充分发挥社会力量的作用，加强民主决策，尽早建成新型社区管理模式;三是管理与服务相结合的原则，既要管理，更要服务，将服务视为一种管理方式，尤其是在基层工作中，只有扎根群众，面向群众全心全意的服务，才能做好群众工作。

（二）职能转变目标

一是优化经济发展职能，结合城乡结合部城市化发展的实际情况，以及城乡结合部街道办事处承担的经济发展职责，要明确工作目标，把经济职责做强做优，为推动地区经济发展、保障群众生活而努力;二是完善城市管理与公共服务职能，城乡结合部城市化发展中，农村转变为城市，农村村落也转变为新型社区，这必然会导致公共管理的变化。街道办事处应通过创新型、精细化的管理进行解决，解决人的城市化问题，完善公共服务职能;三是强化综合协调职能，协调乡村与城市管理，真正面对城乡结合部“城市与乡村的双重特征”，创新管理模式，秉承“分级管理、责任分担”的原则，使管理中心下移，让“最熟悉的部门管理最熟悉的人”。

三、城乡结合部街道办事处职能转变路径

（一）理顺职能部门关系

一方面，在职能转变中要严格遵循“权责统一、则随权变”的原则，明确各部门职责分工，尤其是街道办事处权责对等下的职责，把原本其他部门、上级部门的工作任务与连带责任剥离出来。比如街道绿化、违章拆除等工作，需要有专门的部门履行职责。而且街道办事处职能外的工作，需要由上级部门审批才能派发，并提供配套方案。街道办事处集中精力为辖区群众办好公共服务工作。另一方面，为保证街道办事处职能转变与职能发挥，上级部门还需要下方相应权力，比如工商、城管、卫生等工作，街道办事处应有指挥调度权、领导统筹权等。

（二）组建专业化工作队伍

随着城乡结合部城市化发展进程的不断加快，街道办事处工作任务越来越繁重，工作压力越来越大，工作内容越来越多，这就需要结合实际情况组间专业化工作队伍，进一步提升工作队伍建设，补充新鲜血液，优化人员结构，吸纳更过优秀的人才充实工作队伍，比如公开招考、提升聘用人员工资等。在考核机制方面，也应结合城乡结合部实际，创新街道办事处人员的培训和考核方式，充分发挥在位人员优势与特长，制定相应的奖惩机制，激发工作动力。在条件许可的情况下，还可结合实际设立基层工作人员个人发展专项奖励基金，以表彰工作表现突出的工作人员或单位。

（三）扶持引导社会组织发挥助力作用

在公共管理领域，不仅要在管理上向城市看齐，在公共服务上也应向城市看齐，考虑到城乡结合部街道办事处公共服务的单一性，服务能力不足、治理能力短板等问题，要积极借鉴城市公共管理经验，扶持引导社会组织发挥助力作用。一是要加强政企合作，充分发挥市场作用，引入竞争机制，逐步完善政府购买服务机制，扩大购买种类与领域，为群众提供更丰富的服务;二是依托社会组织实现社区自治，比如街道办可以将学童看管接送、养老、纠纷调解等服务转交社会组织，街道积极拓展志愿者服务范围，出台相应奖励措施，搭建志愿服务平台，组织各种公益活动，丰富社区精神生活;三是培育多样化的社会组织，积极整合社会资源，充分利用社会组织的特点，有效维护社会和谐运转。

（四）推动经济职能转型，实行新的财政保障机制

一是推动街道经济职能从招商引资向特色服务转变，比如淡化乃至剥离经济管理和招商引资职能，设立专门的职能各部门，专门承担这部分工作，并进行单独考核，而街道办事处职能转变后则主要负责“如何营造良好的营商环境”、“如何更好的服务企业”等方面的职责。二是结合地区特色经济优势，发挥特色产业优势，促进经济结构转型升级，加强区域经济竞争力，充分发挥经济比较优势;三是健全街道财政保障机制，考虑到城乡结合部人口流动性强、基础设施落后等实际情况，为进一步提升公共服务水平，应秉承财力与事权相匹配的原则，制定街道基本公共支出保障标准，健全多元化资金筹措机制。

（五）制定科学的工作考核评价体系

为进一步保障城乡结合部街道办事处职能转变的顺利进行，还需要结合实际情况制定科学的工作考核评价体系，提升工作保障。一方面要尽快建立权责清单，切实保障城乡结合部街道办事处的多项工作落实有力，推行法制化，实现职能行使制度化、规范化。另一方面必须加强街道办事处社会管理和公共服务工作的考核比重，而且要注重考核的方式，突出走访考核，广泛吸纳群众意见，进行有效的民意调查。此外还需要将考核成绩与街道工作人员的福利、升迁等挂钩，形成有效的激励制约机制。

综上所述，在城乡结合部城市化发展中，街道办事处处理问题时存在权责定位不准，职责不明确的问题，针对这些问题需要作出必要的改变，扩充政府无形的职能，做到管理有序、有效。

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