以利益共同体引领京津冀城市群的协同发展

王雅洁 刘璐

摘 要：京津冀三地发展阶段、发展水平及行政归属不同，区域发展中各个利益主体的利益固化现象明显，导致发展落差大，协同效应低。构建基于利益共同体运行的保障组织、协同规则、一体化考核机制、利益分配与补偿机制，确保京津冀利益共同体的稳定、长期运行。可让三地同命运、共呼吸，走向共赢，实现充分协调发展，最终达成建设京津冀世界级城市群的目标，形成我国在新时期国际经济力的重要支点。

关键词：京津冀;利益共同体;保障组织;协同规则;利益分配

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.002

0 引言

区域发展比较平衡是一个强国的重要标志之一，为解决我国区域之间长期存在的不平衡、不协调问题，确保区域协调总体战略稳步推进，我国先后制定了一系列重大战略。从四大区域战略体系，到长三角、珠三角经济带，再到京津冀协同发展，我国区域协同发展成效显著，已形成多个跨省级的现代化城市群。这些城市群已经或正在成为新的经济增长极，有力推动我国经济的发展。

珠三角、长三角和京津冀作为我国三个经济核心区，未来发展对应的是世界三大湾区。2014年，习近平就京津冀协同发展提出了七点具体要求，2019年1月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出建立区域发展的长效协调机制的要求，为京津冀城市群建设和发展指明了方向。但与珠三角和长三角相比，京津冀城市群建设目前并未实现趋同化发展，协同发展效应较差，表现出核心区不断收缩、一城独大、简单均衡等特征。京津冀地区巨大的发展潜力并未得到有效挖掘，综合优势也尚未充分显现，环京津贫困带问题依然显著。京津冀地区协同发展困境的出现与三地政治经济地位不平等、区域利益冲突、市场力量发展迟缓等诸多因素有关。构建区域利益共同体利于打破京津冀协同发展中的制度藩篱，化解利益冲突，最终实现利益共享及协同发展。

1 京津冀区域利益主体及谋利行为

区域内部存在着不同的利益主体，可分为中央政府利益、地方政府利益、企業利益和居民利益四个不同层级。这些不同利益主体在区域经济活动中会采取不同的谋利行为，继而造成一些不良影响。京津冀区域利益主体及谋利行为如表1所示。

从表1可见，不同的利益主体在京津冀区域发展中扮演的角色不同，但三地的利益主体会为了谋取自身利益，趋利避害，采取各种利于自身发展的谋利行为，几乎不会考虑其他利益主体的利益。

2 京津冀区域利益主体谋利行为对区域协同的影响

2.1 总体发展呈“阶梯式”的差异格局

阶梯式格局反映出京津冀三地的发展差异之大。从图1和表2国家统计局发布的数据来看，2017年北京、天津人均GDP水平相当，均超过11万元，但河北的人均GDP一直处于落后地位，仅为45387元。按照世界银行发布的标准，北京、天津两地均已达到富裕国家的发展水平，但河北发展滞后严重，发达的京津与落后的环京津贫困带之间呈现非均衡化、两极化的不良发展态势。

2.2 三地优质资源要素分布呈两极化格局

京津冀三地行政地位不平等，在资源分配上采用的是行政主导分配的方式，没有建立市场分配机制。由于北京享有政治、经济发展的独特优势，在发展中享受的保障更多，在资源分配上占到了先机。高科技人才、优秀资本、科学教育、创新资源等核心优质资源向北京、天津过度集聚，河北资源分布呈现核心——边缘的两极分化格局，最终导致 “北京营养过剩、天津营养适中、河北营养不良”的“长短腿”局面。这也是京津冀区域发展水平远落后于珠三角和长三角区域经济发展水平的重要因素。

2.3 三地各自为战无法实现有效的协同

京津冀三地作为三个行政区，在发展中不可避免地会出现利益博弈现象，但这三个地区的利益博弈表现出明显的利己倾向。北京希望津冀服务自己，向两地转移污染产业，利用天津和河北解决自身的“大城市病”，同时巩固自身在京津冀协同发展中的核心位置;天津以发展成为北方经济中心为目标，认为自身具有沿海港口的区位优势和雄厚的工业实力。而北京经济在“政府强势”支持下已经取得了绝对优势，再发展经济会导致畸形生长，所以自己理应在京津冀协同中占据中心地位;河北认为京津冀协同发展就是为了解决区域间发展不平衡的问题，自己在这三地中发展程度最低，各种优势资源理应向自身倾斜，应该大力迁移北京和天津地区的优势产业。三地出于自身利益考量的局部发展观，使得他们缺乏全局战略，各自为战，在发展过程中出现各种恶性博弈行为。北京、天津在博弈中几乎占尽优势，河北则严重落后，最终导致京津冀城市群建设缺乏活力和动力，难以实现协同发展。

3 京津冀区域利益共同体内涵、基础及内部结构

3.1 京津冀利益共同体内涵

京津冀区域利益共同体是指北京、天津和河北三地以打造世界级的城市群和新型首都圈为目标，结成区域经济、文化等各方面协同发展的行动体，深化在交通基础设施、环保与相关产业、公共服务等诸多方面的合作。在协作的过程中，三地之间通过公平对等的协商来解决利益分配问题和具体合作方式问题，形成稳定、平等的长期合作关系。

3.2 京津冀利益共同体的构建基础

（1）京津冀共同的利益诉求。总体来看，北京、天津和河北当前处于工业化的不同时期，北京即将结束经济资源集聚阶段，迈入向外扩散辐射的新阶段，天津尚处于经济资源集聚阶段，河北则处于产业结构调整改善的重要阶段。同时，京津冀区域污染问题比其他区域要严重得多，资源环境超载形势严峻。只有通过协同发展、生态联防才能解决区域性的生态环境问题。通过组成利益共同体，实现协同发展，利于资源整合和利益共享，可以在不同程度上满足京津冀的发展需求。

（2）京津冀打造世界级城市群的共同目标。城市群被认为是城市发展的最高阶段，目前世界上已经形成了六大公认的城市群，我国的长三角城市群位列其中。我国作为世界第二大经济体，在长三角之后必然要打造新的世界级城市群，而京津冀是最有条件的区域。与长三角相比，京津冀三地在科技、人才及资金等诸多核心要素方面优势显著。北京拥有无可比拟的政治优势及科技创新优势，天津拥有研发成果转化优势和制造优势，河北作为制造业基地，拥有区位优势及发达的商贸物流产业。将京津冀打造成世界级的城市群意味着京津冀三地的经济综合实力将得到显著提升，城镇化体系将日趋完善，在世界经济中将占据重要地位，这对京津冀三地来说是千载难逢的机遇。这也决定了他们可以成为利益共同体，为打造世界级城市群的共同目标而结成利益联盟。

3.3 京津冀区域利益共同体的内部结构

京津冀区域利益共同体中的利益主体包括中央政府、地方政府、企业和居民，这四个主体之间既相互制约又可以形成良性互动，这种独特的内部结构是利益共同体构建的重要保证。

（1）京津冀区域利益共同体的纵向制约结构。中央政府在京津冀区域利益共同体中是顶层设计者的角色，享有最高的政治权威及资源配置权力，是京津冀区域协同发展总体战略的制定者、指导者及推动者，在京津冀利益共同体中居于顶层位置。地方政府是区域内各个地区利益的代表者，对上接受中央政府的委托践行区域协同发展政策方针，对下接受地方企业和居民等微观利益主体的委托，因而它在京津冀利益共同体中居于中间层级。企业和居民都属于区域利益共同体中的微观利益主体，居于区域利益共同体的最基础层级。从各个利益主体扮演角色及所处层级来看，四者之间形成了一种与金字塔类似的纵向制约型关系结构，如图2所示。

（2）京津冀区域利益共同体的多重委托代理结构。在区域利益共同体中，中央政府、地方政府、企业和居民之间实际上形成了一种多重委托代理关系。一方面，地方政府可以视为中央政府在各个行政区域的代理人，而地方政府本身又是该区域内企业和居民利益的代言人;另一方面，中央政府与企业和居民之间也存在委托关系，它是受全国人民代表大会委托，而全国人民代表大会又代表全体人民的公共利益。如此一来，中央政府、地方政府、企业和居民之间都存在委托代理关系，每对关系中的利益主体都是作为委托人和代理人存在的，如图3所示。

从区域利益共同体的内部结构可以看出，京津冀区域协同发展中各个利益主体具有利益的相互制衡关系，也存在关联互动关系。这决定了他们可以组成利益共同体一起致力于京津冀的协同发展，也表明各个利益主体在利益共同体中应发挥不同的作用，各司其职，通力协作。

4 构建京津冀区域利益共同体促进协同发展的对策

当前，京津冀在综合人口数量、生产总值及城镇化率等方面已经接近世界级城市群的规模及集聚水平，发展成为世界级城市群的雏形已经初现。通过利益共同体的构建，引领京津冀城市群建设，推动协同发展进程，尽快实现规模效应。

4.1 建立京津冀利益共同体运行的保障组织

4.1.1 建立利益共同体利益诉求公平表达的组织

建立畅通的利益表达通道，让各利益主体能够公平地表达自身意愿及诉求，是确保利益共同体长久稳定运行的基础。当前，已经成立了由16人组成的京津冀协同发展专家咨询委员会，但是有15位是北京的專家，河北无人入选该委员会。这在某种程度上意味着河北在京津冀区域利益共同体中的利益表达处于弱势地位，北京则处于强势地位，这显然不利于京津冀利益共同体的合作运行。因此，要重新组建由地方、企业、居民及社会组织等参与的利益表达组织，组织成员的筛选要以京津冀三地均衡为原则，确保各个利益主体在利益诉求表达中处于平等地位。

4.1.2 建立利益共同体畅通运行的合作协调组织

建立对利益共同体中的各方进行利益协调和分配的组织，以避免利益共同体运行中出现利益格局失衡的情况，促进京津冀城市群之间的协同发展。因此，要立足国家层面成立一个能够协调利益共同体内各方关系的委员会，下设专门负责三地合作事物的职能机构，包括区域交通协同合作机构、区域科技协同合作机构、区域公共服务协同合作机构、区域产业协同合作机构等，负责区域内所有的协同性事项。由委员会根据京津冀三地的发展情况，各类资源情况，在充分的信息沟通基础上，统一制定能够确保京津冀利益共同体运行的整体发展规划。

4.1.3 建立利益共同体资源要素分配的共享领导组织

构建协调三地资源要素分配的共享领导组织，以实现区域内要素资源的统一整合。由其制定京津冀三地产业协同的整体框架及具体的协同计划，对区域内的教育、卫生等公共服务资源、公路、铁路、海港等交通基础设施资源及产业资源进行合理高效的配置。推动区域内各利益主体在重大能源项目上进行深度合作，引导区域内各利益主体进行产业转移及升级，实现各利益主体资源的充分共享。

4.2 建立京津冀利益共同体的协同规则

为避免京津冀区域协同发展中出现“囚徒”困境，引导各方进行合作，必须制定京津冀利益共同体的合作规则，以确保利益共同体内的各方都能按照规则进行合作。但京津冀区域协同当前处于较低层次，要推动其向更高层次的协同发展，必须要制定更多可以覆盖科技创新资源、医疗卫生资源、公共服务资源、教育资源、生态信息资源等各个领域协同的合作规则，以形成对三地的统一管理，深化协同成果。

4.3 建立京津冀利益共同体一体化考核机制

建立针对京津冀的区域一体化考核机制，将区域整体发展作为地方官员政绩考核的重要标准。将京津冀在交通基础设施、环保产业、公共服务、高新技术产业等方面的协同纳入考核指标，将京津冀三地的区域贸易、人才流动、市场一体化建设壁垒等作为重点考核对象。考核指标的引入能够让区域内的地方政府官员树立协同发展观，改变唯地方政绩是大的政绩观，让他们更积极主动地投入到京津冀区域协同发展中。

4.4 建立京津冀利益共同体利益分配与补偿机制

京津冀区域利益共同体的协同关键在于利益协同，如果出现利益分配不均的情况，势必会影响利益共同体内各成员的协同积极性。但京津冀三地在主体功能定位及经济发展程度方面存在显而易见的差异，为了保证三方在利益共同体内享受到公平的利益分配，最终实现各方共赢，必须要建立合理的利益分配与补偿机制，发挥市场主导和政府间协商补偿的作用。具体应包括京津冀生态环境的多元横向补偿机制、资源输出地与输入地之间的利益补偿机制及财政补偿机制等，实现跨省级利益补偿，确保利益共同体内各方平等享受区域协同发展的红利。

5 结语

京津冀城市群建设是基于优化提升首都功能，打造新的国家经济增长极的目标提出的，与其他区域相比，占据人才、自然资源、优惠政策等综合优势。当前京津冀三地为了深化合作，签署了多项协议和文件，但由于三地在政治经济地位上的不平等及在区域发展中的谋利行为突出，京津冀区域经济发展活跃程度不及长三角和珠三角。将京津冀打造成世界级城市群，不仅需要三地在战术层面加强合作，还需要中央恰当的助力和一个能够协调三地产业合作、利益分配的完善系统。区域利益共同体是一个由多方利益主体组成的有机整体，各个主体之间合作共赢，既共享利益，又共担风险和损失，最终达成协同发展的局面。构建区域利益共同体，树立京津冀区域发展全局观，进行合理的利益分配，能够打破三地存在的行政壁垒和既得利益格局，引导三地广泛参与合作，在协同发展中释放更大潜能，推动协同发展大局及建设世界级城市群目标的实现。

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