我国行政诉讼管辖制度的现状与未来

刘柯

摘 要：行政管辖制度改革是行政审判体制改革的重点。实践中，国家探索跨行政区划管辖行政案件的改革试点，各地方出现了五种不同形式的改革方式。通过分析不同形式的改革试点，可以得出如下结论：利用专门人民法院管辖跨行政区划行政案件将是现在及将来一段时间内现在案件管辖的重点，而跨行政区划法院则是未来改革的方向。

关键词：行政管辖制度改革;行政机关干扰;跨行政区划法院

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.068

党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。随之从国家层面拉开了我国行政审判体制改革的大幕，“司法管辖制度改革是人民法院司法体制改革的重要组成部分”。

1 行政诉讼管辖制度采用“法律授权”的原因

2014年，为适应党的十八届四中全会提出的对“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的要求，《行政诉讼法》做出相应修改，其亮点之一即在第18条增加一款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。为我国人民法院跨行政区域管辖行政案件提供了明确的法律依据。从立法体例上看，《行政诉讼法》第18条第2款应为法律授权，即《行政诉讼法》授权最高人民法院可以批准由各省高级人民法院确定的若干人民法院审理跨行政区域管辖行政案件。2018年2月，最高人民法院出台司法解释对管辖制度进行了进一步规定，因而行政管辖采取的是“人大立法+司法解释+法律授权”的立法体例。采取该立法体例具有现实的原因。

我国现行行政管辖体制的不合理，司法权易受行政权的干涉，即地方政府对行政诉讼的抵制和干预。1989年《行政诉讼法》颁布时，我国改革开放仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，经济状况、社会发展等各方面均不太完善。因此，制定《行政诉讼法》时采取的是原告就被告的行政管轄体制，这种行政管辖体制与行政区划完全重合，可以说在当时的历史条件下这一管辖体制具有历史的优越性。可是，随着我国行政诉讼案件的增多和社会的发展，行政诉讼管辖制度暴露出了一些较为明显的弊端，其直接表现就是法院人财物不独立而造成的行政审判的相对困难。另外，我国存在的长期的行政权优异于司法权，在行政诉讼中，地方政府自己直接做被告的案件，往往受到地方政府的抵制和干预。在这种行政区划和行政诉讼管辖重合的制度下，人民法院必然处处受制于人民政府，很难做出相对独立、公正的判决。

行政诉讼被告的特殊性和优异性。而行政诉讼是指作为行政管理相对人的原告对政府等公权力机关的作为或不作为不服提起诉讼。在法庭上，原被告的关系表现为法律上的平等关系，在法庭之外，原被告的关系发生了变化。由于公权力机关掌握着公共资源，因而相对于行政管理相对人而言，具有优越性。行政诉讼中的原被告双方，在实际生活中的地位是不平等的，而且往往表现为被告的优越性。相较于民事诉讼中平等主体之间的原被告、刑事诉讼中原告具有相对优越性的原被告而言，行政诉讼中被告具有优越性的原被告关系，使得行政诉讼的开展相对困难起来。

国家也考虑到因为行政诉讼管辖体制与行政区划完全重合以及行政机关主体的优越性对行政诉讼造成的干预和抵制造成的对行政诉讼公信力的影响，因而决定通过改革现有的行政管辖体制，来解决行政审判容易受地方政府干预的问题，从而提升司法公信力。我国幅员辽阔，各地情况千差万别，可以通过法律授权的方式，授权省高院根据各地方实际情况，自行制定本地区管辖制度改革方案，报最高院批准，待条件成熟后，再总结各地试点情况，选择较好的管辖方式采取立法方式加以规定。综上考虑，国家采取了在跨区域管辖为基础的前提下，授权立法的方式授予省高院根据各地情况自行制定本地管辖制度改革方案，报最高院批准后施行。因此，从立法体例上，行政诉讼管辖制度相较于民事诉讼、刑事诉讼多了一个“法律授权”的立法体例，这也是从实践中反映出来问题的解决措施。

2 “法律授权”下各地行政诉讼管辖制度改革现状

通过整理部分省市高级人民法院出台的相关文件，可以看出：自2014年12月，上海市第三中级人民法院（以下简称“上海三中院”）和北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）相继成立，成为我国前二个试点审理跨行政区域案件的法院以来，至2019年，各地改革模式主要有五种：

第一种即建立跨行政区划人民法院管辖行政案件。上海市和北京市采取的是这种模式。2014年12月后，相继在北京铁路运输中级人民法院和上海铁路运输中级人民法院设立了上海三中院和北京四中院两个跨行政区域人民法院。上海三中院和北京四中院的主要职能是审判本行政区域内的跨行政区划的行政案件，而北京、上海其他同级人民法院不再管辖依法应当由上海三中院、北京四中院管辖的行政案件。

第二种即在铁路运输法院等专门人民法院基础上的跨行政区域管辖行政案件。利用专门人民法院管辖行政案件主要包括利用铁路运输法院和其他专门法院。采用此种模式的主要包括广西、甘肃、河南、陕西、云南、广东、江苏等。

第三种即由普通基层法院开展相对集中管辖。主要包括两种形式：第一，在全省范围内开展相对集中管辖，如贵州确定全省中若干个基层法院施相对集中管辖和交叉管辖、广东省要求各地市分别选择1-2个基层法院开展行政案件相对集中管辖，除此之外，还有福建、江西等省份;第二，在全省部分地区实施相对集中管辖，即相对集中管辖并没有在全省全面铺开，而是在部分地级市进行试点，如河北、湖南、湖北等。

第四种即在全省实施异地交叉管辖。贵州、重庆、甘肃、福建、河南5省市采取的既是此种模式。有些地区仅在基层人民法院实施异地交叉管辖，而有些法院则在基层法院、中级法院都实施了异地交叉管辖，如重庆等。异地交叉管辖的方式又分为相互交叉和循环交叉两种方式。相互交叉管辖较为简单，可以理解为你管辖我的案件，同时我也管辖你的案件;而循环交叉则是指1地管辖2地行政案件，2地管辖3地行政案件，同时3地管辖1地行政案件的跨行政区划管辖方式。

第五种即由当事人自由选择管辖法院。其代表地区为山东。当事人可以自主的选择是否在本辖区内自己的行政区划法院管辖或指定的本辖区内的其他法院提请行政诉讼，这样就充分的尊重了当事人选择的权利。

根据法律授权，全国各地根据本地区实际情况开展了各具特色的行政诉讼案件管辖制度。一时间，行政管辖制度如雨后春笋般在全国各地遍地开花。各式各样的管辖制度，首先保障了“法律授权”的有效实施，说明全社会法治观念的增强，同时尊重了各地的不同情况，充分发挥了各地的积极性。

3 各地行政诉讼管辖制度辨析

纵观以上五种跨地域行政案件管辖制度试点改革类型，北京四中院和上海三中院的跨行政区划法院模式是党中央支持下的深化司法体制改革的试点工程，由于其和部分专家学者提出的建立独立的“行政法院”的思路相似，能够从根本上有效的解决行政区划与行政案件管辖重合带来的行政案件受行政机关干预的情况，因而在党中央的支持下，代表了未来行政管辖制度改革的方向。利用专门法院审理跨行政区划行政案件的原因主要是因为铁路运输法院等专门法院受理案件较其他法院少，为了有效整合利用司法资源的基础上，在最高人民法院的支持下进行的试点改革。专门法院管辖原来应当归本法院管辖案件的前提条件不变的情况，将跨行政区域行政案件及重大跨行政区划民事、刑事案件交其管辖。北京四中院和上海三中院也是在铁路运输中级法院的基础上组建起来的，改革进行的较为彻底。之所以其他铁路运输等专门法院没有一步到位改革为跨行政区划法院，改革进行的相对缓和，主要有两点考虑：其一，跨行政区划人民法院目前仍处于试点阶段，不适宜全面铺开;第二，主要是立法限制。《法院组织法》规定专门法院的组织和职权由全国人大常委会规定，因而在《法院组织法》现行框架下，对铁路运输法院等专门法院不适宜进行较为彻底的改革。

相对集中管辖是跨行政区划管辖的一种方式，它和全省范围内异地交叉管辖的区别在于，异地交叉管辖，各基层法院原有的管辖行政案件的职责不变，只是不在管辖本地区的行政案件，而相对集中管辖行政案件，被集中的地区则不再享有该类行政案件的管辖权。当事人自由选择管辖权充分尊重了当事人自由选择行政案件管辖法院的权利。在行政诉讼管辖制度改革试点之初，允许当事人自由选择管辖法院具有积极的意义，这也是保障程序正义的方式之一。受传统“原告就被告”管辖制度思想的影响，部分当事人仍会选择被告所在地人民法院進行起诉。这时赋予当事人自由选择被告所在地法院或异地法院进行管辖，不仅尊重了当事人程序性权利，也节省了当事人因诉讼支出的相关费用。

4 我国行政诉讼管辖制度的未来

在行政诉讼管辖制度改革之前，主要借鉴民事诉讼相关制度，采取“原告就被告”的诉讼原则，同时也是根据案件的不同类型对管辖制度进行细化，如对限制人身自由的行政轻质措施和对对不动产提起的行政诉讼等均是采取类型化的管辖制度。行政诉讼管辖制度改革后，法律赋予各省跨行政区划管辖行政案件试点改革的权力，因此，现阶段，我国行政诉讼中管辖体制是由不同的地域决定的、而不是由于不同类型案件决定的。这种行政管辖体制是由于目前我国正在进行的行政司法体制改革造成的。这种各省域不同的行政管辖制度存在着不合适的地方：

第一，不利于国家法治统一。国家法治统一要求一国范围内自上而下的法律体系应当尽量一致，不能出现不适宜的地方。在行政诉讼管辖制度改革阶段，各省根据本省实际情况制定的管辖制度虽然调动了各省的积极性，但也因各省管辖制度的不同而造成一定程度上行政管辖制度的不统一。

第二，为原告造成不必要的麻烦。改革后，各地迅速制定了本省的跨行政区划行政管辖制度，由于我国省域众多，即使是法学学者、专业律师也得再学习之后才能了解不同省域的不同管辖制度，更别说普通老百姓。因此，众多的管辖制度给普通群众造成了一定的负担。

因此这种改革并不是长久之策，在经过若干时间的行政司法体制改革后，立法必定要选择一种适合国情的、适应于法律体系统一的行政管辖制度。

从全国范围内试行的这五种跨行政区划管辖制度来看我国行政诉讼管辖制度发展的未来：

第一，从时间顺序来看，利用基层法院开展相对集中管辖、全省范围内异地交叉管辖和当事人自由选择管辖法院三种行政案件管辖类型是在党的十八大以后进行的行政案件管辖制度有益探索，跨行政区划法院和利用专门法院管辖跨行政区划是在以上三类管辖制度之后出现的试点改革，因而更容易引领时代发展的潮流。

第二，从支持主体上看，跨行政区划法院是党中央从全国战略高度出发做出的试点改革，代表了国家的决心和方向;利用专门法院管辖跨行政区划行政案件是在最高人民法院支持的背景下做出的试点改革，而其他三类则是由各省自行制定的试点改革。党中央和最高人民法院做出试点是从全国的角度出发、而各省则是从本地区实际情况出发，从这一方面看，跨行政区划法院和利用专门法院管辖跨行政区划行政案件更有利于全国的实行。

第三，从资源整合来看，跨行政区划法院和利用专门法院管辖跨行政区划行政案件是在整合原铁路运输法院等专门法院的基础上进行的改革试点，对于现阶段专门法院审理案件较少、人员闲置等情况具有缓和作用，集中管辖也具有资源整合和合理利用的优点，而异地交叉管辖和自由选择管辖则不具有资源整合的优点。

第四，从排除行政机关干扰的作用来看，跨行政区划法院和利用专门法院管辖跨行政区划行政案件更倾向于司法机关管辖的独立地位，因而更有利于排除司法机关的干扰。集中管辖和异地交叉管辖在实行之初可以有效避免当地行政机关的干扰，但时间一长仍然不能绝对排除干扰，自由选择管辖给予了当事人自由选择的权利，一定程度上避免了行政机关干预司法公正的问题。

5 结论

综上所述，“行政案件跨区域集中管辖属于行政审判体制改革的过渡性制度安排。”以集中管辖、交叉管辖等为代表的行政管辖试点改革则将会在试点改革后经过总结进行有效的整合。而利用专门人民法院管辖跨行政区划行政案件将是现在及将来一段时间内现在案件管辖的重点，而行政案件跨行政区划管辖向行政区划法院改革则是未来发展的方向。经过一段时间的试点改革后，经过修改法律等方式对行政管辖制度进行确定性规定，既是维护社会主义法治统一之举，同时也更有利于通过管辖制度保障程序正义。

参考文献

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