水利水电工程投资超概算的原因及对策

陈美红

（广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司，南宁 530023）

由于水利水电工程项目庞杂、涉及面广、技术难点多、地质复杂及工期长等特点，工程投资控制风险大，超概算现象时有发生。

近年来，笔者接触了几个水利水电工程修改概算项目，从资料的收集到报审稿出版，少则两三年，多则五六年。造成超概算以及修改概算编制进展困难的原因是多方面的，本文站在造价从业人员的角度就超概算的原因及应对措施进行分析总结，供业内管理及相关专业人员互相学习，引以为戒。

1 超概算原因

1.1 地质因素

水利工程建筑地址的选定不完全决定于地质条件，而首先考虑的是整体经济建设的发展和需要。即便是根据地质条件选择的地址，也不完全是理想的，难免会存在地质问题。因此，前期地质情况没有查明或认识不足会导致在施工期内由于不良地质条件引起的一系列超概算问题，特别是地下工程，由于前期难以完全探明存在的地质缺陷，施工阶段新增的工程处理措施会导致投资增加。

1.2 物价因素

1999年水利部转发国家计委《关于加强对基本建设大中型项目概算中“价差预备费”管理有关问题的通知》（计投资[1999]1340号），按照文件要求，自1999年9月起，水利工程投资就不再计列价差预备费，一直延续至今。近10年材料价格稳中有升，特别是近5年，人工和材料价格不断攀升，导致工期较长的工程实际结算价格大大突破审批概算。

为了对近年人工工资和水利水电工程涉及的主要材料价格变动情况有直观的了解，本文以可再生能源造价信息网发布的历年价格指数为依据对2011-2018年数据进行统计分析（见图1）。

由图1中数据可得知：①与人工成本有关的劳务类和管理性费用逐年上涨，8年总涨幅30%～40%；②变幅最大的材料是钢筋，8年间最高与最低值之差超过50%，其次是油料和水泥；③施工用电、炸药和施工机械相对平稳，变幅不大。

因此，物价因素对于工期在2年以内的项目影响较小，如中小河流治理、堤防加固等项目。而对于水利枢纽工程、大型灌区、大中型水源工程等，由于施工条件相对复杂，工期较长，投资控制风险也较大。

另外，由于近年砂石业环保整治风暴席卷全国，不法开矿、采砂被关停整顿，导致2017年以来砂石料价格呈现全国性大范围上涨。下面以广西南宁、柳州、桂林、梧州4个主要城市信息综合价为例，统计2015年至今砂石料价格变化情况（见图2）。由图2可知，自2015年以来砂石料涨幅已超过30%。

图1 以2010年下半年为基数100的价格因素变化幅度

图2 4市砂石料信息综合价变化情况

表1 砂石料价格上涨对驮英灌区某标段招标价格的影响

1.3 设计变更

工程实施过程中的设计变更大部分是由于前期设计工作深度不够引起的。近年，设计咨询行业竞争日益激烈，设计周期越来越紧、任务重，这也是导致设计工作深度不够的原因之一。水利工程由于受工期及地形条件影响，大部分项目施工图阶段是边设计边施工的，这一特点导致设计单位对招标图的精度不够重视，招标设计阶段深度不够，工程量清单项目漏项或与计量支付条款不对应，招标阶段工程量与施工图阶段误差大等，这些都增加了施工阶段合同价款的变更和索赔风险。

1.4 管理因素

除一般项目常碰到的地质、自然灾害、物价波动、政策调整等客观因素外，管理问题也是导致超概算的主要因素。笔者接触的大部分水利项目建设管理单位都缺乏完善和有效地全过程造价管控机制，导致出现合同条款不规范、工程计量和支付没有严格按合同执行、进度款结算滞后、档案资料不齐全、变更手续不完善等。这些项目造价管理各阶段工作中的不规范行为，不但增加了投资超概算风险，还导致修改概算工作缺乏依据、困难重重、进展缓慢。

2 应对措施简析

由以上分析可见，造成水利水电建设工程项目超概算的原因很多，涉及范围较广，为了有效控制工程投资，防止超概算，作者结合以往修改概算经验，从投资控制及工程管理者的角度提出以下需重点关注的投资控制措施和建议。

2.1 前期设计阶段

设计阶段是分析处理建设项目技术和经济的关键环节，也是有效控制工程造价的重要阶段。

（1）要给设计单位合理的设计周期，从时间上保证勘察设计产品的质量。

（2）作为前期设计造价人员，应在工程各设计阶段对项目的结构及施工特点进行全面了解，配合设计人员对项目进行充分的方案比选，特别是要注意地质条件差异对方案投资的影响，处理好项目技术先进性与经济合理性之间的关系，根据不同项目工程特点及各阶段设计深度打足投资并适当留有余度。

（3）在初步设计阶段对项目已勘察明确存在但不可回避的不良地质问题，应对处理措施费用进行预估并计入初步设计概算，并且在设计交底时向业主提出造价控制措施和建议。

“部分原住院病区改为日间病房；老院区新建日间病房；未来的新院区从规划之初，就已将独立日间手术中心纳入设计；未来国际合作院区，虽然现在还在探讨阶段，但如果开展手术，也将以日间为主进行。”

2.2 招投标阶段

招投标阶段的主要工作是组织招标、评标和定标。在水利工程招标阶段，很多作为招标代理的中介咨询机构的专业人员缺乏经验，编制的招标文件及合同条款要么过于简单、要么照搬合同范本，没有根据各项目的实际情况拟定严谨的合同专用条款，给项目实施埋下隐患。招标阶段先天不足，在施工期间业主或项目建设管理单位又缺乏经验，就容易产生合同纠纷，或产生随意变更、合同执行不规范等问题，造成工程费用增加，这些都给修改概算工作增加了难度。

（1）选择有经验的招标代理机构，招标文件应邀请设计和监理单位技术和经济专业人员共同审查。

（2）为了控制和管理各标段投资，建议在招标阶段委托设计单位编制分标概算，并与已招标合同清单进行对比分析，对超概算的标段应有严格的管控制度。

（3）在合同条款中，通过设置风险防控制度预防风险的发生；通过保险等方式进行风险转移；通过明确合同价格调价依据和方法合理分担价格调整风险。

（4）对施工中常出现的变更问题应在招标计量支付条款中明确处理方法，以免实施过程中引起争议延误工期。如土石方分界线界定、灌浆耗浆量调整、地下工程超挖超填计量、超高悬空建筑支撑计量、水工结构调整对混凝土模板及脚手架等措施费用的影响等。

（5）招标文件应设置投标最高限价，但对单价建议不设最高限价，因为这不利于充分表现和发挥各投标单位的资源优势和技术特点。对于不平衡报价可通过设定相应评标细则和邀请经验丰富的评标专家进行判别和控制。

（6）做分标计划时应做技术经济比较，分标的目的是便于施工管理和充分发挥各施工队伍专业特点。因此，要避免分解后各标段施工组织设计与整体施工组织设计脱节，导致不能充分利用资源增加投资的情况。如施工过程中的土石方平衡问题。

2.3 施工阶段

为了减少合同变更和各种索赔发生，需要经验丰富的项目管理人员配合设计人员、招标代理机构从设计、施工、合同条款拟定几方面进行综合分析，预测工程实施中可能发生的问题并在合同中采取相应对策，通过建立一套完整的监督、计量、支付手续来落实合同条款，强化合同管理制度，强化合同的约束力，才能有效地解决施工阶段投资超概算问题。

（1）组织社会资源组建规范稳定的专业项目管理公司和管理团队，推行项目全过程造价管理。

（2）实施阶段严格按照分标概算进行分标控制，将投资控制“责、权、利”落实到人。

（3）重视档案管理，建立完善的档案管理制度，配备专业的档案管理人员。特别对变更的工程审批材料，要有完善的档案资料，以备调整概算或审计时有据可查。

（4）设计人员要严格执行变更及联系单审核程序，对于联系单中涉及费用变更问题的内容一定要谨慎对待，如果设计方没有合同文件，应由业主和监理单位结合合同条款共同认定，否则会导致工程费用不合理增加。对于现场计量结果与招标清单偏差较大的工程量，应经设计人员签字认可。

2.4 其他建议

修改概算的编制缺乏统一明确的编制依据和计算标准，也是困扰水利工程修改概算工作的原因之一。2011年3月，国家能源局以国能新能〔2011〕92号文印发了《水电工程概算调整管理办法（试行）》，但只适用于在主要河流上建设的水电工程项目、总装机容量25万kW及以上水电工程项目、抽水蓄能电站项目，主要针对核准制的企业投资项目。水利工程主要为国家投资的公益性项目，投资渠道不同，项目投资管理的特点也有所区别，无法参照使用。对于水利工程修改概算，目前水利部未出台具体的编制办法，修改概算工作尚不能做到有章可循、有据可依。因此，建议相关主管部门和地方尽快出台相应管理办法，明确调整概算责任，确定编制原则和方法，避免出现超概算现象后无人负责的局面。

3 结语

综上所述，造成超概算的原因是多方面的，客观因素一般不可避免，只能通过预防措施降低损失，更值得重视和关注的是工程各阶段影响工程投资控制的主观因素。因此，作为工程造价管理人员，除了对专业知识熟悉外，还应对设计内容、施工技术、项目管理、经济法律等有全面的了解，并积累丰富的实践经验，才能为业主提供更全面更精准的服务。