政府间权责安排、财力配置与体制均衡***

〔 DOI〕 10.19653/j.cnki.dbcjdxxb.2020.05.006

〔引用格式〕  胡骁马.政府间权责安排、财力配置与体制均衡——以事权与支出责任的划分为切入点[J].东北财经大学学报，2020，（5）：52-61.

〔摘要〕科学合理的多级政府间权责安排是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的现代财政制度的逻辑起点和实质基础。在财税改革进入深水区的背景下，需要深化对政府间事权与支出责任的认识。本文阐述了政府间财政关系四要素的定义与逻辑关系，在此基础之上，以政府间事权与支出责任的划分为切入点，对我国自改革开放以来的渐进式的财政管理体制改革进行梳理，论证了政府间事权与支出责任安排是构建现代财政制度的基础。此后对权责安排、财力配置与体制均衡之间的关系进行论述。进而指出目前权责安排与财力配置中的关键问题及其成因。最后，有针对性地提出进一步改革的逻辑和措施。

〔关键词〕财税改革;权责安排;财力配置;体制均衡

中图分类号：F812.2    文献标识码：A    文章编号：1008-4096（2020）05-0052-10

一、引  言

政府间财政关系四要素分别是财权、财力、事权与支出责任，财权和财力同属收入侧概念。其中，财权指各级政府为履行公共服务职能而征收某类财政收入的权力，包括征税权、收费权和国有资产收益权等。财力则指一级政府在一定时期内为履行公共服务职能所拥有的财政资金。狭义的财力单指某级政府直接组织和支配的财政收入，而广义的财力则在此基础上将转移支付等二次分配包括在内，即财政资金分配的最终结果。拥有财权的某级政府一般拥有相应的财力，但反之则未必。对于某级政府，由于其之于下级政府多出了以转移支付为方式的调节辖区公共服务水平的职责，因而其财权应大于其最终支配的财力，而下级政府由于可从转移支付中获得一定财力，故其财权小于其最终可支配的财力。事权与支出责任则属支出侧概念。对这一组概念的厘清过程是渐进的，根据党的十八届三中全会《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，所谓财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行事权的支出义务和保障。通常，有一定的事权就要承担对应的支出责任，但在现实中，往往由于信息、成本和政治等诸多因素导致事权与支出责任的割裂，即某级政府需要委托另一级政府行使其事权。这就造成了事权在一级政府，而支出责任在另一级政府的情况。

在现代财政制度的逻辑关系中，政府事权即政府应承担运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责是起点。在明晰各级政府事权的基础上，根据事权匹配支出责任，所以明确了政府事权，实质上就是确定了政府的支出责任。一般情况下，事权与支出责任是一致的，但多级政府中常存在事权与支出责任割裂的情况。这样的割裂提高了管理成本，降低了行政效率，应尽量使事权与支出责任一致。在明确支出侧逻辑后，收入侧的财权和财力是为支出侧的安排服务的。具体来讲，财政支出以财政收入为前提，而财政收入所体现的财力则由财权所决定。简而言之，一级政府的事权决定其支出责任，并且受到财力和财权的约束，而划分财权的目的是令各级政府对其事权有直接可支配的财政资金支持，从而满足其履行公共服务职能的需要。但是，由于现实中存在财权与事权不对等的情况，故需要通过转移支付方式对财力进行调节。因此，多级政府间理想的财政体制构建规划应是首先明确政府的边界，也即从整体上划分政府事权;之后科学地划分各级政府事权与支出责任;再根据划分的事权与支出责任合理建设税制结构，并划分各级政府的财政收入，在此基础上以转移支付进行辅助调节，使财力与事权与支出责任相匹配;最终以预算管理制度、财政绩效评价制度和财政监督制度等保证整个财政体制的有效运转。

二、我国财税改革历程及其内在逻辑

我国自改革开放以来的财税改革，本质上是基于我国国情、遵循市场原理、以经济体制改革为依托的在集权和分权间迂回调整的渐进式改革。其内在线索包括四个方面：国家与企业的分配关系改革、多级政府间分配关系的改革、税收制度改革和预算管理改革。其中，国家与企业的分配关系改革、多级政府间分配关系的改革是核心，税收制度改革和预算管理改革是核心线索的外延，也是基于核心分配关系的、更为具体层面的改革。其核心逻辑是政府间财政关系的不断调整。财权、财力、事权与支出责任各自在不同时期充当了改革的着力点^[1]，一般认为，我国自改革开放以来的财税改革至今有两个重要节点，分别是1994年和2013年，本文将以此作为改革历程的划分依据，以政府间财政关系为线索对改革历程进行梳理。

（一）1978—1993年：“放权让利”

自新中国成立至改革开放之前，我国实行的一直是统收统支、高度集中的财政管理体制，虽然在过程中有放权的探索，但没有改变高度集中的体制模式^[2]。这样的财政管理体制虽然在早期组织和促进了社会生产的发展，但不能否认的是，统收统支的财政管理体制极大地压抑了地方政府的积极性，不利于经济的进一步发展。

改革开放之前的财政体制从根本上来讲是由计划经济体制的社会资源配置方式所决定的，1978年党的十一届三中全会提出要把全党的工作重心从以“阶级斗争为纲”转移到经济建设上来，由此拉开了经济体制改革的序幕。财政体制改革在以“放权让利”为核心思想的经济改革的指导下，以调整国家与企业的分配关系和多级政府间分配关系为主线，成为了整体改革的突破点。本次财政体制改革从国家与企业的分配关系破题，通过企业基金制和利润留成制等改革，扩大了企业自主权，并在此基础上于1982年进行了两步“利改税”改革。“利改税”的方向虽然正确，但在当时的条件下有其超前性，在改革推进过程中受到了较大阻力^[3]。1987年借鉴农村承包制的做法，按“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”的原则，实行企业承包制，这是一种实质上的倒退。随后，1988年通过实行“税利分流”改革逐步理顺国家与企业的分配关系，这也为进一步全面工商税制改革奠定了基礎。在央地财政分配关系中，1980年实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制改革，通过“分灶吃饭”来调动地方政府的积极性。在两步“利改税”改革完成后，我国进一步于1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。随后由于国家和企业分配层面“利改税”被“大包干”所取代，在央地财政分配关系中，从1988年起财政体制转为各种形式的财政“大包干”^[4]。1980—1988年的两个包干阶段侧重于中央政府和地方政府之间的财政分成，而1988年后的第三个阶段则更侧重于财政收入的增量变化。本阶段改革主要是高度集权的统收统支体制，是一次以“放权让利”为目标的分权改革，下放了权、利到地方政府和企业，调动了地方政府和企业的积极性，从而促进了经济的增长，这达到了改革的初衷。但是，过度分权导致了“两个比重”的下降，中央政府债务增加，宏观调控能力变弱;地方政府预算外资金膨胀，诸侯经济产生，并且伴随着土地改革和商品房改革，土地财政现象初步显现^[5]。

虽然在本阶段改革中没有具体提到财权、财力、事权与支出责任等概念，但实质上“放权让利”的财税改革本质上就是对财权和财力分配的调整，该阶段打破了“统收”的局面，使得原来“条条”分配的财力改为“块块”分配，但“统支”的局面并未打破，是一次在收入分配领域的改革。总体来看，这一时期的国家与企业的分配关系改革和央地政府间分配关系改革联系密切，次第进行，并合力将改革向分税制推进。在1992年和1993年短暂的分税制财政体制改革试点之后，我国财政体制改革进入制度创新之路。

（二）1994—2012年：分税制改革和公共财政体制的建立

在经历了十余年“放权让利”改革探索后，地方政府和企业的积极性被充分调动起来，国民经济得到了极大地发展。但是，局限在“条块分割”行政隶属关系控制体系内的包干制改革，始终未能消除传统体制的弊病。1992年10月党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制改革的目标模式，财政体制亟需改革以为社会主义市场经济的建立创造前置条件。建立与市场经济相适应的现代财税体制成为历史的必然。本阶段改革应以1998年和2003年为节点分为三段：第一，以分税制改革为切入的财政收入侧改革，而财政支出侧改革相对滞后。第二，在公共财政体制的指导下有针对性地对财政支出侧存在的短板进行修补。第三，在初步建立的公共财政体制基本框架基础之上进行多方面的完善。

1993年12月国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定于1994年1月1日起全国实行分税制财政管理体制。分税制改革的主要内容包括三部分：第一，根据财权与事权相结合的原则划分央地支出责任：将国防、外交等支出划归中央;将地方行政管理费、城市维护建设费等支出划归地方。第二，根据事权与财权相结合的原则划分央地收入：将维护国家利益、宏观调控能力较强的税种划归中央税，如关税、消费税等;将适合地方征管的税种划归地方税，如营业税、土地增值税等;并将增值税、证券交易税等划归央地共享税。第三，建立税收返还和过渡期转移支付制度，这主要是为了保护地方既得利益，减少改革阻力，以便顺利推进改革。此外，分税制改革的配套措施包括国有企业利润分配制度改革、改革预算编制办法、建立分税制所需要的国库体系等^[6]。1994年的分税制改革“怎么评价都不为过”：第一，分税制改革实现了其初衷，即大幅提高了“两个比重”，提高了中央政府的宏观调控能力和权威。第二，初步建立了较为规范的税收制度，为微观经济主体创造了较为公平的环境，促进了经济的发展和产业结构的调整。第三，根据事权与财权相结合的原则，从制度上严肃了央地权责关系，减少了地方和中央讨价还价的余地。

从以“放权让利”为指导的“包干制”财政体制，到分税制改革，再到1998年旨在将政府预算外收入纳入预算内的“税费改革”，都是偏重于财政收入侧的改革。而财政支出侧改革明显滞后，央地事权与支出责任划分仍主要沿袭包干制的做法，没有一体联动地对政府间权责进行相对应的调整。随着分税制改革红利的释放，财政支出侧改革滞后的事实也逐渐凸显。尤其是1998年提出构建公共财政体制基本框架之后，政府职能发生了变化，原有的预算管理体系无法适应政府职能的变化。在此背景下，我国进行了一系列偏重于财政支出侧的改革，主要包括预算管理改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革、“收支两条线”和政府收支分类改革以及财政支出管理改革，将财政收入侧和财政支出侧的改革统一纳入公共财政体制框架内进行协调^[7]。

2003年10月党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，文件指出我国已初步建立了公共财政体制框架。在此基础之上，我国对公共财政体制框架进行了一系列的完善。在财政收入侧，主要通过税费改革，规范政府的收入结构，取消不合理的政府收费，将具有税收特点的费改为税。在收入分配方面，遵循财力与事权相匹配的原则，调整央地财力划分，并进行了所得税收入分成改革、印花税分成改革、出口退税中央和地方分担比例改革等一系列优化财力配置的措施^[8]。在财政支出侧，财政支出向以教育、就业、医疗、社保和住房保障为代表的基本民生事项倾斜，推进地区间公共服务均等化。加大了财政转移支付力度，并逐步建立起一般性转移支付、专项转移支付项目协调的转移支付体系。

在本阶段改革中，对于财权、财力、事权与支出责任等四个方面均有涉及。在财政收入侧，根据财力与事权相匹配的原则对政府间财权和财力进行调整：第一，对税收制度进行完善，如2002年的所得税分享改革等。第二，对转移支付制度进行改革，如通过所得税分享改革建立了转移支付稳定增长的长效机制，以及完善了对民族地区的转移支付制度等。在财政支出侧，重点调整了省以下政府间财政关系，尝试通过“乡财乡用县管”和“省直管县”等财政扁平化改革来解决我国五级政府财政架构下县乡财政困难的问题^[9]。

（三）2013年至今：建立现代财政制度

2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件把财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，其内涵是财政已经超越了单纯的经济范畴，上升到了国家治理的范畴。财政体制改革也一改之前的以“包干制”匹配轉轨时期经济体制，以“分税制”匹配中国特色社会主义市场经济体制这一经济体制改革的“麾下先锋”的角色，与经济体制改革、文化体制改革、社会体制改革等一体联动。此外，财税改革已经进入深水区，进一步推进财政体制改革也需要提高财政在国家治理中的地位。文件同时明确了新时期改革的三大领域，即预算管理制度、税收制度和央地财政关系。

在预算管理制度领域，该轮预算管理制度改革的范围扩展到全部政府收支，目标是在覆盖全部政府收支的前提下，建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度，并通过全面预算绩效管理，向预算国家转型。我国于2015年1月正式施行修订的《中华人民共和国预算法》，在此基础之上初步构建了立足于四本预算的全口径政府预算体系。在税收制度领域，主要进行“营改增”、减并增值税率、开征环境保护税等一系列改革^[10]。

央地财政关系领域的改革是这三者中的重中之重。近年来，我国在预算管理制度和税收制度改革中都取得了较大进展，而政府間财政关系改革则踌躇不前，成为了整体改革中的“短板”。从某种意义上制约了财政体制改革深化的进程，这是其之所以重要的实然方面;在应然方面，科学的多级政府间财政体制构建逻辑也需以政府间事权划分为起点，只有清晰界定政府间和政府各部门间的事权与支出责任，预算管理才可能有约束力，才能建立规范的现代预算管理制度;只有政府间权责明确划分之后，才能进一步完善税收制度，合理划分税种，最终使财政体制符合“事责对等、事财统一”的原则，故而央地财政关系在现代财政制度的建立中之重要是显见的，这也可以由政府文件的表述的变化相佐证，如表1所示。

由表1可知，预算管理制度、税收制度和央地财政关系三大领域在文件中的顺序变化，在党的十八届三中全会所部署的三方面财税体制改革内容中，预算管理制度改革居首位，次之为税收制度，最后为中央和地方财政关系。这一顺序在党的十九大报告中发生了重大变化，央地财政关系改革从末位提至首位。这无疑体现了央地财政关系改革的重要性，也同时体现了央地财政关系改革的紧迫性。此外，通过对文件的分析，可以得出进一步改革的方向，即理论具体化，实践可行化。第一，文件对央地财政关系的表达方式由党的十八届三中全会的“事权与支出责任相适应”，转为党的十九大报告的“权责清晰”，这是从理论上对改革具体化的体现。进而在党的十九届四中全会的文件中，对“权责清晰”这一原则进行了更为具体化的阐释，如“理顺中央和地方权责关系”、“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权”、“减少并规范中央和地方共同事权”，通过列举等方式对“权责清晰”这一改革原则进行更为具体化的阐释。第二，党的十九届四中全会提出了“按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制……形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这一表述实质上是对实践的可行性提出了要求^[11]，在下一步的实践中形成稳定的制度，从而为进一步的多级政府间财政关系立法做铺垫。

三、权责安排、财力配置与体制均衡之间的关系

现代多级政府间财政体制构建的合理逻辑大致应分为三个层次：明确政府与市场边界、明确多级政府间财政关系和明确财政体制运转保障机制。具体来讲，首先是国家应根据自身宪政结构，科学合理厘清政府与市场的势力范围，以国家职能作为出发点，从宏观上明确政府事权。进而对多级政府间财政关系做出划分，该层次分为两个递进部分：第一，在宏观政府事权的基础之上，合理划分各级政府以及政府各职能部门的事权与支出责任。第二，在业已清晰的权责安排基础之上，以财力与事权相匹配为原则构建税收制度结构，为财政收入在各级政府间的一次分配做好制度保障。在此基础之上辅以科学的转移支付制度作为二次分配，进一步保证财政体制的纵向与横向均衡。第三，通过预算管理制度、财政绩效评价制度和财政监督制度等共同保证整个财政体制有效健康地运转。由此逻辑可知，权责清晰是多级政府间财政关系乃至整个财政体制有效运转的逻辑起点。

政府间事权与支出责任的划分原则主要来源于公共产品理论和多级政府分权理论。从公共产品理论来说，多级政府间权责划分需要考虑公共产品的受益范围、需求偏好差异和规模经济属性。第一，公共产品有空间层次异质性，从这个角度上讲，公共产品可分为地方性公共产品和全国性公共产品。对于地方性公共产品，由该级地方政府提供是最有效率的方式，而若公共产品的受益范围是全国，则应在全国范围内分摊成本。第二，不同个体对同一公共产品的偏好是不同的。若全国范围内的个体均对某种公共产品显示出明显偏好，则该种公共物品应由主要由中央政府负责提供，如国防、外交、公共卫生等。若个体对公共产品的偏好呈现区域性差异，则应由地方政府负责提供，且偏好差异越显著，越应该由更低层级的政府负责提供。第三，不同公共产品的规模经济属性相异，考虑公共产品的最优供给规模以确定其应属哪一层级政府提供也是多级政府间权责划分的重要原则。从多级政府分权理论来说，中央政府和地方政府的职能不同，比如经济增长职能，现代市场经济要求统一市场，所以经济增长应属于中央政府的事权。再比如收入分配职能，收入分配的本质是将高收入人群的部分收入横向转移给低收入人群，降低贫富差距。如果该项事权划归地方政府，那么转移高收入人群更多财富的地区势必出现高收入人群流出，低收入人群流入的现象。因此，只有中央政府在全国范围内统一协调，才能达到政策的目的。

在政府间事权与支出责任划分明确之后，需要有相匹配的财力作为政府履行职能的保障。税收作为政府获取财政收入的最主要渠道，在政府间财政关系中具有举足轻重的地位。我国现阶段建立的税收划分模式基于1994年的分税制及工商税制改革。1994年的分税制改革建立了以增值税为主体的流转税制体系，按照市场经济的要求，初步建立了符合市场经济的税收制度和税收体系框架。2004年税收制度改革进一步规范了政府与市场之间的边界，其主要内容包括费改税、增值税由生产性转为消费型、深化农村税费改革等，其实质是在分税制改革框架内的修补。2014年的税收制度改革则旨在促进税制与国家治理现代化相匹配，其核心内容是流转税制向直接税制的转变。政府间税收划分的首要原则是要将税种的功能与政府职能结合起来，如有助于宏观调控的税种应划归中央政府，而区域性较强的税种应划归对应的地方政府。应注意各级政府间的协调，避免中央政府与地方政府间税收交叉，引起征管过程中的冲突和矛盾等。此外，要考虑到征管的便利性和信息等因素，以提高征管效率。

税收是政府间财力的一次分配，在此基础之上，仍需要转移支付作为二次分配以弥补财力分配中的纵向不平衡和横向不平衡，促进各级政府间财政总收支平衡，推进基本公共服务均等化，最终达到体制均衡。我国转移支付制度的建立始于1994年，作为分税制改革的配套措施，其最本质的目的是加强中央政府的宏观调控能力。此外，转移支付制度可以协调多级政府间财政体制所不可避免的诸多痼疾：第一，政府间纵向财力的不平衡，如我国1994年税制集权式改革后出现的中央政府财政盈余，地方政府财政赤字的问题，其必然要求中央政府通过纵向转移支付方式向地方政府提供其履行职能的财力。第二，政府间横向财力不平衡，不同地区的禀赋、发展、历史条件等都不相同，在相对统一的税收制度下，造成地区贫富分化似乎是一种必然，这就要求利用转移支付方式来对各地的财力进行横向调节，以达到基本公共服务均等化的目的。第三，各地政府行为所带来的外部性是难以避免的，且很难通过地方政府间协调解决，所以需要通过中央统一的转移支付制度对外部性进行修正。我国在1995年建立了过渡时期转移支付，并在此基础之上完善并初步形成了以税收返还、体制补助与上解、财力性转移支付、专项转移支付为主要形式的财政转移支付制度。2009年中央将转移支付制度进一步简化为税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。我国的转移支付从最开始的为分税制改革的落实减轻阻力，到对分税制改革所带来的财政分配问题进行修补，再到公共财政时期对基本公共服务均等化、保障改善民生、推进经济发展做出重要贡献，到现在满足国家治理现代化的新要求。虽然转移支付制度仍存在一些问题，但其和税收制度改革、政府间事权与支出责任改革共同促进了新时代的财政体制逐步走向均衡。

四、权责安排与财力配置中的关键问题

财政体制改革在我国经济和社会发展中发挥了举足輕重的作用，在建设现代财政制度、全面深化改革、推进国家治理能力和治理体系现代化的新要求下，现行的财政体制中仍存在一些关键问题亟待解决。

（一）权责安排的关键问题

中央与省级政府之间事权与支出责任的问题主要存在于以下两个方面：第一，权责错配，即本该属于中央负责的事务错配给地方处理，或本应属于地方的权责中央承担较多的支出责任，如地方的基础设施建设。第二，“职责同构”所带来的多级政府事权划分不明。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一^[12]。其出现于我国计划经济时期，形成于中央集权体制基础上进行的迂回渐进的分权改革过程中，我国存在的“职责同构”问题既不同于苏联产生于高度中央集权体制的“职责同构”，又不同于欧美国家“职责异构”。此外，划分我国多级政府事权的根本法律是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其对中央事权有较为明确清晰的规定，如国防、外交等，对各级地方政府事权的规定中都有一条“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这等于从法律上“规定”了“职责同构”，这为处于权利优势地位的上级政府下沉事权提供了政策便利，造成了多级政府间事权划分模糊的问题 ^[13]。

省以下财政权责划分问题则更为严重。究其原因大体有两个方面：第一，财政体制改革的缺陷，分税制改革是侧重财政收入分配的改革，在事权划分方面只对中央与省级地方政府事权做了原则划分，对于省以下事权划分则并未触及，此后诸权责改革也未进行进一步调整，从根本上导致了省以下财政权责划分的问题。第二，行政管理体制改革的滞后，造成了省以下各级政府职能定位不够清晰、职责同构、政府机构设置不合理等一系列问题^[14]。再加上社会转型过程中出现了许多新增事权，而这些新增事权往往最终都落在基层政府头上，如农村基础设施建设、 新农合等。“上面千条线，下面一根针”，造成了县乡财政困难、政府运行效率低下等一系列问题。

财政事权与支出责任划分法制化方面主要存在两个问题：第一，缺乏统一、权威的法律规范政府间事权划分。我国现在事权划分的主要依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《关于实行分税制财政管理体制的决定》《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》以及2018年以后国务院在基本公共服务、教育、交通、医疗卫生、科技、环境保护、公共文化等细分领域出台的一系列改革方案^[15]。这其中法律效力最高的是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其他的划分依据分别属于国务院的行政法规和财政部等部门的规章制度，从法律角度来讲属于下位法。由于统一、权威的法律缺失，造成了我国政府间纵向事权划分不稳定等问题。第二，现有事权划分的最权威依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方政府事权划分不够详细，表现在对县以上三级地方政府划分事权时没有区分层级，乡镇政府的事权则仅仅是在县以上的事权列表中删除三项有关领导和人事有关的事权后照搬而来，这就造成了地方政府事权交叉重叠的现象。

（二）财力配置的关键问题

中央与地方收入划分在1994年分税制改革后做了多次改革与调整，但与市场经济国家的通常做法相比还存在一些问题：第一，中央财政收入占政府财政收入的比重不够高。虽然在实行分税制财政体制之后，中央一般公共预算收入比重迅速从改革前的约20%提高到约55%，但至今从未达到分税制设定的改革目标60%。此外，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入自2011年跌破50%之后，近些年仍在不断下降，至2018年降为46%左右^[16]。推进基本公共服务均等化要求中央承担更多的支出责任，必须警惕中央财政收入集中度不够的问题。第二，地方税制不完善，“营改增”后加剧了地方财政匮乏^[17]。地方税体系存在着主体税种缺位，税源分散，对税收征管能力要求较高，税收弹性和税收收入增长预期较弱等一系列问题。实施“营改增”后地方主体税种缺位问题更为严重，虽然目前增值税收入实行中央和地方五五分成，但地方政府的财力相较于改革之前是实质萎缩的。由于支出责任过多造成地方事权与财力不匹配，并引致了地方政府债务过多、地方政府过度依赖财政转移支付等一系列问题。第三，地方税收立法权不足。在党的十八届三中全会提出的“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”精神指导下，我国在近年各类税法的制定和修订中均给予了地方人大和政府一定的税收立法权。如2018年修订的《中华人民共和国个人所得税法》第五条中将在特定情形下减征个人所得税的幅度和期限的决定权赋予省级人民政府和人大，在2019年修订的《中华人民共和国车船税法》的第二条和第五条中分别将车辆具体使用税额确定权和公共交通车船等特定类型的车船税免征权赋予省级政府。但是，目前地方政府拥有的立法权仅限于在上级政府限定的范围内对税率的调整权和一定的免征权。地方的有限税收立法权不利于贯彻党的十九届四中全会所提出的“健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制”，应当在现有基础之上，继续稳步扩大地方政府的税收立法权。

转移支付制度整体公平有余，效率不足^[18]。基本公共服务均等化是转移支付制度的目标，而转移支付制度的根本目的是令基本公共服务有效转化为人力资本和经济社会发展的内生增长动力，即转移支付不应只是“输血”，而更应通过“输血”达到“造血”的目的^[19]。从存量角度来看，我国转移支付制度已经明显提高了欠发达地区的基本公共服务均等化水平，但从增量上来讲，欠发达地区的转移支付转化为基本公共服务的边际效率仍旧不如发达地区。这造成了两个方面的问题：第一，边际效率不足弱化了欠发达地区经济发展的内生动力，增加了其对转移支付的依赖性。在整体经济下行，国内外受新冠肺炎疫情影响严重，财政刚性支出增加与减税降费造成的收入减少的矛盾等大背景下，这样的转移支付依赖会明显为我国转移支付的可持续性带来极大的风险。第二，从转移支付的成本角度考虑，转移支付的成本来源于转移支付资金来源地（即发达地区的机会成本）和转移支付资金流向地（即欠发达地区的效率损失）。当前背景下，发达地区的机会成本上升，欠发达地区的效率不足，这不利于提高经济发展的内生动力，会对我国经济转型、增速换挡带来较大的阻力。

我国缺乏应对重大突发公共事件的转移支付制度。此次新冠肺炎疫情对经济冲击极大，我国2020年第一季度GDP同比下降6.8%。同时全国各地财政收入也出现不同程度的下降，多数地方财政收支矛盾空前，财政运转困难。财政部在第十三届全国人民代表大会第三次会议上提交审议了《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》，该报告汇总中央和地方预算，预计2020年全国一般公共预算收入为180 270亿元，下降5.3%;全国一般公共预算支出为247 850亿元（含中央预备费500亿元），增长3.8%;预算赤字为37 600亿元，比2019年增加10 000亿元。与此同时，财政仍需做好“六稳”工作，落实“六保”任务，而其中关键的保民生、保就业和保市场的行为主体是地方政府，这加剧了地方政府的财政压力。有鉴于此，我国实行了特殊转移支付机制，这是一次体制创新，极大地提高了政策落实和资金到达的效率^[20]。

五、优化措施与政策建议

结合当前权责安排和财力配置的关键问题，建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的思路应该是：首先按照市场优先、社会有效、政府有限的原则，清晰界定政府与市场、政府与社会的边界。在考虑外部性、信息处理复杂性和激励相容等原则的基础上，参照政府收支分类科目，明确中央和省级政府之间的事权与支出责任划分。而后结合税收制度改革合理划分税收，并通过转移支付、委托代理、政府购买等途径实现权责利相统一。

（一）权责安排的优化措施

从财政事权入手推进事权划分改革。从财政事权入手理顺央地财政关系既是深化财政体制改革的应然路径，也是结合中国国情的现实选择。按照考虑外部性、信息处理复杂性和激励相容等原则，通过有限列举的方式，首先明确中央事权，剩余事权则归省级政府。从而进一步明确中央与省级政府间财政事权与支出责任，从制度安排上杜绝中央与地方权责错配现象。适当增加中央政府的支出责任，将维护统一市场、促进区域协调的职能集中到中央，如公共卫生职能就具有明显的外部性特征，应由中央政府承担相应的支出责任以推进公共卫生领域基本公共服务均等化。减少、规范央地共同事权，逐步理顺如义务教育、高等教育、科技研发、基本养老保险等中央与地方共同财政事权，明确各承担主体的职责。省以下政府事权与支出责任划分，原则上应参照中央与省级政府财政事权划分的范例，首先将事权划分明确，再明确支出责任。但是，省以下政府财政事权本身交叉重叠情况居多，造成了省以下权责混乱，难以理清。有鉴于此，需要对省以下判断事权上收和下放的原则进行增补。目前的共识是，地方政府应致力于公共产品的提供，而非以往的经济建设。以此为出发点，一组可行的补充划分原则是：第一，通过相邻层级的比较，被赋予相应事权的政府及其部门应该能应对外部性，从而规避市场失灵。第二，能占有决策信息，从而提高行政效能。第三，调动自身履职尽责的积极性^[21]。在对政府间事权初步划分后，为保证事权的可行性，应结合财政支出科目的设置进行政府间支出责任的划分。要使支出责任与财力相匹配，凡属省市政府承担的财政支出，省市级财政应积极筹措资金加以保障，不得以任何形式转嫁给县乡财政。省市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排对县乡财政的专项拨款，不留资金缺口，不得要求县乡财政安排配套资金。属于共同事务的，应根据各方受益程度并考虑县乡财政的承受能力，合理确定负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法。

在现行分领域行政法规施行的基础上改进总结，加快法治化进程，尽快制定政府间分权关系法律，将改革成功经验用法律形式固定。通过法律方式，明确规定各级政府事权与支出责任，推进政府间事权与支出责任关系的法制化，保持政府间事权与支出责任关系的相对稳定。调整需要经过法定程序方可进行，克服政府间事权与支出责任关系的随意性。通过立法的形式科学合理地界定政府间的事权与支出责任范围，从而避免政府间财政关系中为经济、政治利益讨价还价现象的出现，切实使得政府间财政关系进入法制化、制度化的权利分享阶段。从法律层次上进行分工，基本法规定政府间事权划分的原则与大类，部门法具体列举政府间事权划分的事务种类和权限，将涉及事权划分的基本法律列入修改計划，并加快研究起草政府间财政关系法。同时，注意对其他法律进行修改，消除法律法规之间的冲突，以保持法律的一致性、严肃性和可实施性。在法律中应该明确事权与支出责任调整的程序方法，使支出责任能够通过民主的程序进行协商，从而提高划分的公平性和科学性。

（二）财力配置的政策建议

在完善政府间事权与支出责任划分的基础上，需要完善税收制度、调整税收划分以及完善转移支付制度等一系列措施对财力配置进行调整，以达到财政体制的均衡。

提高中央财政集中度。近年来中央政府财政收入占比不断下降，这削弱了中央政府的宏观调控能力。一方面，当下正值结构转型的关键时期，出于稳定经济、保障国家公共安全等原因，需要中央政府积极使用宏观政策进行引导。另一方面，推进基本公共服务均等化势必要求中央扩大转移支付，这对中央政府的宏观调控能力和财力提出了较高的要求。因此，中央财政集中的收入，既要保证中央履行职能和支出责任的需要，又要有利于有效实施宏观调控和促进基本公共服务均等化。因此，应适度集中中央政府财力，并同时加大中央政府的支出责任，建立以中央财政为中心的政府收支结构，以增强中央政府的权威和宏观调控能力。

完善地方税收体系。我国幅员辽阔，各地区禀赋差异巨大，造成区域发展不均等问题。在现代财政制度的背景下，中央政府可通过转移支付来推进基本公共服务均等化，消除地方差距。但是，转移支付不应是单纯的“输血”，而应通过“输血”来为地方财政“造血”，从根本上来讲还是应完善地方税收体系。培育地方主体税种是完善地方税收体系的必由之路，目前的普遍共识是应该将财产税作为地方的主体税种，因其具有税基较宽、纳税面广、征收简便、透明度高等一系列特征。第一，应以房地产税为切入开征财产税。房地产税符合地方主体税种的理论与实际要求^[22]。另外，与房地产有关的契税、房产税、土地增值税和土地使用税在地方财政收入中占比较高，应将其规范整合为房地产税，为地方财政开源。第二，要推进遗产税与赠与税等以财产存量为税基的税种的研究进程，并适时开征，进而达到社会财富分配的公平和增加地方税收收入的目的。

继续稳步扩大地方税收立法权，充分发挥地方政府积极性^[23]。目前地方税中可以被赋予较大税收立法权的应属房地产税：第一，房地产税税基为不动产，其税基无法直接流动，只能通过买卖的方式间接流动，基本不会对全国统一市场造成影响。第二，房地产与各地所提供的公共服务密切相关，各地房地产市场差异也较大。第三，房地产税还未立法，有扩大地方税收立法权的法律余地。一方面，赋予地方政府较大的税收立法权可以减少全国人大的立法负担，帮助人大将立法工作集中到重点领域内。另一方面，可以调动地方政府的积极性，促使地方政府提供优质公共产品，也能提高地方政府的税收征管积极性。

提高转移支付资金使用效率。在当前经济下行、受新冠肺炎疫情冲击、国际保护主义盛行的环境下，我国财政刚性支出增加，但财政收入增速下降，应该把宝贵的财政资金“用在刀刃上”，提高转移支付资金使用绩效。要提高转移支付资金使用绩效：第一，完善预算绩效评价体系和评价结果使用链，强化评价结果的使用，从参考型绩效评价，到实现绩效决定支付。第二，要科学确定绩效评价指标，提高当前指标体系的可量化性、可衡量性、细化程度和与项目匹配程度等^[24]。第三，要加强监管，信息及时公开。对转移支付的全过程进行监管、督导，对责任方进行问效、问责。同时将财政资金的预算分配、支出项目、评价结果等及时向全社会公开。

建立应对重大突发公共卫生事件的特殊转移支付制度。我国在应对新冠肺炎疫情中建立了特殊转移支付制度，利用发行抗疫特别国债和新增财政赤字的资金，在明确时限内直达市县，用于受到新冠肺炎疫情冲击的中小微企业、个体工商户和困难群众等微观经济主体、公共卫生基础设施建设以及抗击新冠肺炎疫情相关财政支出上。这是财政政策的主动出击，也是一次财政体制的创新，应总结此次特殊转移支付实行过程中的经验和不足，对现有的、常态化的转移支付进行改革，提高资金使用效率并完善绩效监督。另外，应将此次特殊转移支付制度规范化，建立具有中国特色的应对重大突发公共事件的特殊转移支付制度，为日后紧急状态下财政作为提供保障，并与现有的转移支付制度形成合力，共同为建立现代财政制度、提升国家治理能力和治理体系现代化提供制度支持。

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Inter-Governmental Power and Responsibility Arrangement， Financial Allocation and Institutional Balance： From Perspective of Administrative Power and Expenditure Responsibility Assignment

HU Xiao-ma

（School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract：Scientific and reasonable multi-level governmental authority and responsibility arrangement is the logical starting point and substantial foundation for establishing a modern financial system with clear authority and responsibility， coordinated financial resources and regional balance. Against the background of financial reform entering the deeper zone， it is necessary to deepen the understanding of intergovernmental authority and expenditure responsibility. This paper elaborates the definition and logical relationship of the four elements of intergovernmental fiscal relations， and on this basis， takes the division of intergovernmental powers and expenditure responsibilities as the starting point， organizes the gradual fiscal management system reform in China since the reform and opening up， and argues that the arrangement of intergovernmental powers and expenditure responsibilities is the basis for building a modern fiscal system.Thereafter， the relationship between power and responsibility arrangement， financial allocation and institutional equilibrium is discussed. Then it points out the existing problems and causes in the division of power and responsibility and allocation of financial resources. Finally， the logic and measures for further reform are proposed in a targeted manner.

Key words：the fiscal and taxation reform;power and responsibility arrangement; allocation of financial resources; istitutional equilibrium

（責任编辑：尚培培）