我国土地储备相关政策及问题研究

吴杉

摘 要 我国土地储备工作为城市发展与经济建设作出了巨大的贡献，但当前我国的经济发展呈现出了新常态，新型城镇化正不断快速进行，棚户区改造以及地方债务管理机制正不断出台。这些变化都对我国土地储备提出了新的要求，因此需要不断地探索土地储备的功能作用、风险控制等方面。

关键词 土地储备 政策 风险控制

我国现行的土地储备政策主要是在国外土地银行的基础上，结合我国实际情况制定出经济管理制度，这种土地储备政策制度对我国土地市场的不断规范、推动我国国有企业的改革、不断增加我国地方政府的经济收入等有非常重要的作用。但是我国土地储备制度没有经历较长的发展时间，在政策制定、管理模式等方面都处于摸索的阶段。

一、我国开展土地储备的相关机构

我国在1996年成立了上海市土地发展中心，这是我国第一家土地储备机构。次年，杭州也开始实施土地储备制度。1999年，青岛颁布了土地储备政策，并且向全国推广杭州和青岛在开展土地储备工作过程中的经验。截止到2001年，我国已经建立了超过2100家专业的土地储备单位。国土资源部门在2007年就土地储备工作颁发了《土地储备管理办法》这一政策，并详细地规定了政府开展土地储备相关工作的内容。土地储备工作主要是市或县级国土资源管理部门为了实现对土地市场的宏观调控，推动对土地资源的有效利用，依照有关法律取得土地，并对土地进行前期开发和储备，为后续土地供应提供保障。

二、我国土地储备资金管理分析

（一）土地储备机构没有完善的融资法律

我国各个地区都建立了土地储备中心，但是当前并没有完整的法律对地方政府的土地储备行为进行统一的规范，使得我国当前各个区域的土地储备工作往往存在很大的差异。由于当前的土地储备没有专门的法律支撑，所以一旦出现合同纠纷，就会对给土地储备单位发放贷款的银行造成很大的经营风险。

（二）银行贷款中很大一部分给到了土地贷款

当前土地储备贷款中绝大多数都是银行贷款，这部分比例超过了80%。但是银行在放贷的过程中，很多贷款都属于短期借贷，土地储备单位的贷款时间相对较长，对土地的收储行为、转让行为以及整理行为都会花费非常多的时间，因此这需要银行投入大量的资金。土地储备中心往往会花费大量的时间，导致需要支付非常多的银行贷款利息，这给土地储备中心的现金流造成了很大的影响。

（三）土地储备单位并非市场化的企业

虽然各个地方成立的土地储备单位属于独立法人机构，但是对资金的使用和支配的权限相对较小，我国在颁发的《土地储备管理办法》中对土地储备资金使用情况作出了明确的规定，要求财政资金不能用于给到土地贷款进行担保，这使得土地储备单位往往没有真正的市场化活力。

三、我国土地储备工作中出现的问题

（一）我国土地储备相关法律法规无法很好地适应实际情况

我国在2007年颁发的《土地储备管理办法》和2012年颁发的《关于加强土地储备与融资管理的通知》在原则上属于土地储备业务规范文件，没有将相关问题延伸到法律规范文件上;在2011年颁发的《房屋征收条例》中改变了土地储备机构作为动迁人的权利;在2014年颁发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，使得土地储备机构在土地储备的过程中，不能进行融资操作。当前我国城市中的土地储备工作往往会涉及对现有的城中村进行改造、棚户区改造、企业转型升级等，这都与城市的快速发展有非常重要的联系，土地储备工作不再是简单地对土地市场进行宏观调控，因此当前的土地储备管理办法已经无法很好地满足当前我国城市的发展需要。

我国有关部门应当加快推进土地储备研究立法工作，将土地储备工作纳入我国法制体系，明确有关责任部门的定位和职责。当前我国城市开发的工作主要是棚户区改造，新颁发的法律法规需要明确土地开发与棚户区改造的关系，明确土地储备机构在棚户区改造中的职责。

（二）跨地区土地储备较为困难

当前我国的土地储备工作主要是以市级或者县级为单位开展的，相邻省份或者市县之间的土地储备工作协调往往存在一定的困难。我国各个地区的产业分布有较大的区别，这需要相应的土地政策作为支撑。在区域协同发展的过程中，各个城市需要明确自身的定位，结合自身城市的实际情况与后续规划，有针对性地做好成本和利益分配工作，确保能够将跨区域的土地储备工作作为一盘棋来盘活，提高土地储备工作的效率。

四、结语

相关单位在征收國有土地的过程中，往往需要通过对土地进行征用、收购置换等方式，将分散在各个地方的土地统一集中起来。农村的土地征收过程往往会耗费大量的资金，在储备土地的过程中，资金往往来源于政府的专项资金划拨、银行贷款等方式。因此需要不断分析我国当前土地储备相关政策，结合实际的情况进行有针对性的改进，有效减少土地储备过程中的风险。

（作者单位为兰州市轨道交通有限公司）

参考文献

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