“少数民族高层次骨干人才计划”政策执行偏差探究

叶丽娟 朱芳漫

摘 要：“少数民族高层次骨干人才计划”政策自2006年实施以来取得了巨大成就，一定程度上为少数民族地区提供了强有力的人才智力支持。但是仍然避免不了政策执行过程中存在偏差的问题。文章以史密斯政策执行过程模型为理论基础，来探析“少数民族高层次骨干人才计划”政策在执行过程中存在政策文本本身的不完善，政策价值目标偏离、政策执行程序繁杂，政策宣传不到位等方面存在的问题，并针对问题探究深层次原因，认为要通过简化报考程序，网络化服务报考;加强政策宣传力，扩宽宣传渠道;明确定向就业政策，健全就业配套体系;清晰各部门职责，建立监督机制等措施来完善政策执行偏差问题。

关键词：少数民族高层次骨干人才计划;政策执行;对策

一、政策执行背景

2005年，由教育部、财政部、人事部、国家民委、国家发展改革委五部委采取特殊措施培养少数民族高层次骨干人才，并将其作为一项重要的政治任务来执行。“少数民族高层次骨干人才计划”政策是一項培养少数民族高层次人才的教育政策，是国家定向培养专项招生计划。主要责任主体包括定向招生省区教育部门、培养单位、报考该计划的考生本人。招生工作采取考生自愿报考原则，报考生资格确认由各省区教育部门负责，考生参加全国统招考试，国家单独划线，适当降分，录取工作按培养单位有关规定执行。学生毕业后，按照签订的就业协议，非在职硕士毕业生回定向省区自由就业创业，服务期五年，非在职博士毕业生则服务期为八年，在职硕士毕业生则回原单位就业，服务期五年，在职博士毕业生服务期为八年。自2006年政策实施以来，各培养单位按指标人数培养少数民族骨干生，已经毕业的少数民族骨干生达到上万人，为西部少数民族地区提供了各类专业人才，一定程度上缓解了人才匮乏局面，加强了人才储备。

二、国内研究综述

当前，在我国，学者们对少数民族教育公平以及少数民族人才培养的相关理论已经有了较多的研究，其中大部分的研究都集中在照顾少数民族教育政策的制定、少数民族地区的人才培养以及通过发展少数民族地区的经济促进少数民族地区教育发展，进而通过民族教育质量的提高为少数民族地区提供强有力的人才支撑。但是在少数民族高层次骨干人才教育方面，特别是在少数民族高层次人才培养方面，关于少数民族研究生培养方面的研究还比较少。在已有的研究中，其中以下几位学者的观点具有代表性。

在人才培养方面：田阡在《浅谈少数民族高层次骨干人才培养》（2012）一文中提出要提高少数民族人才的培养质量，必须明确少数民族高层次骨干人才培养目标，并对此提出了相关建议。在制度层面上：汪伟、蒋罄岚在《“少数民族高层次骨干人才计划”高等教育政策回望--基于理性选择制度主义分析框架》（2011）一文中，利用理性选择制度主义分析框架，找出少数民族高层次骨干人才计划在政策实施中存在问题，即行动者反复博弈行为源于政策文本本身，针对种种问题，从该政策在效率、公平、问责等方面从制度层面给予创新。在实施过程中：徐顽强、朱喆、邓小伟在《“少数民族高层次骨干人才计划”实施中的问题及对策研究》一文中，指出政策在实施过程中存在宣传力度不够、培养模式有缺陷、人才管理不严格以及与少数民族地区的需求不匹配等问题，并从各责任主体方面给出建议。

三、理论基础

史密斯政策执行过程模型，国外学者已经做了比较成熟的研究。最早研究这种政策执行框架的是美国学者史密斯。史密斯政策执行过程模型用来描述重要因素与政策执行的关系的模型，是一种政策执行分析框架，斯密斯认为政策执行成功与否的关键因素主要有四个：一是理想化的政策：理想化的政策意味着政策的目标与实际情况的契合度，政策的内容是否完善，可操作性的强弱等等。二是执行机构：指的是负责这项政策实施落实的有关部门的特性以及可能存在的利益关系。三是目标群体：目标群体主要是指政策的受益者特性，他们与政策之间的相互关系是否密切。四是环境因素：环境因素是指能够影响政策执行的各种内外部环境因素，包括宏观环境和微观环境等。史密斯的政策执行过程模型是一个动态的过程模型，政策执行部门在执行政策时可以随时监控到政策执行过程中存在问题，并能够采取有效的措施来缓减政策过程中存在的冲突、矛盾。

四、“少数民族高层次骨干人才计划”政策执行现状分析

自政策实施以来，截止2018年止，已经执行了十二余年，培养60100名少数民族高层次骨干人才，具体如表1所示，为少数民族地区储蓄了大批人才。在政策的执行过程中，经历了几次重大改变，2014年取消了少数民族骨干生的学费财政拨款，由学生自行缴纳学费入校学习，学生有同等资格参与奖学金的竞选和生活补助的发放。2017年取消了基础强化培训课程，少数民族骨干生同其他研究生按时入学，获得学籍等。

五、“少数民族高层次骨干人才计划”政策执行存在的问题

（一）报考程序复杂繁琐

“少数民族高层次骨干人才计划”考生的报名时间和全国研究生考试报名时间是一致的，但是报名的条件和程序却不同。首先，报名的学生必须是少数民族，少数民族地区的汉族学生必须在少数民族地区工作满3年后且报名时仍然在少数民族地区工作，才具有报名资格，汉族考生人数不超过10%，年龄均不得超过40周岁，很多少数民族地区的汉族考生不符合报考条件。考生审查合格后在网上进行公示，公示时间为7天，公示人员名单无异议后再由教育厅民族司发放报名所需的验证码。报考学生通过使用验证码才能享受到此项优惠政策，在最后的现场认证环节均与普通研究生一样。拟录取少数民族骨干计划的学生被培养单位录取后须同所在省市教育厅、培养单位签订定向就业协议书，毕业后按协议回生源地进行定向服务。

（二）报考院校、专业过于集中

由于信息不对称，在历年的少数民族骨干生中，大部分学生都比较倾向于各个名校的热门专业，使得录取竞争的压力非常大。相反，一些普通学校的专业却几乎无人报考。在报考专业中，大部分考生比较偏重于文科类的专业，一些理工科的专业却无人问津。考生在报考时没有相关信息作为参考，导致报考院校、专业过于集中。少数民族地区不仅仅需要文科人才，理工科人才以及一些高层次的紧缺人才更为关键，报考院校和专业的过于集中必将导致少数民族地区的人才结构不合理，这样就与政策目标本身悖离，因此必须及时作出有效的政策调整。

（三）政策宣传不到位

大部分的少数民族骨干生报考这项政策的信息来源于老师、同学、或者亲朋好友的介绍得知，通过正规的政策宣传得知信息的少之又少。尤其对于一些在职的考生来说，特别需要进行政策宣传。由此可见，教育部门，各省市教育部门、招生单位在此项政策宣传的力度上都存在缺陷，在一定程度上也是造成考生报考院校和专业过于集中的关键原因。

（四）就业政策的不明确

少数民族骨干毕业生的就业都是定向的。应届少数民族骨干毕业生的毕业证和学位证均会返回定向省区，由教育部门保管，并由教育部门指导少数民族骨干毕业生就业工作。在职毕业生后，返回原来的工作单位服务。面对当今的严重就业形势，有关部门没有出台明确的就业政策，指导就业工作也很少，主要是以专场招聘会为主。在严峻的就业形势和定向就业的双重压力下，在一定程度上，少数民族骨干毕业生的就业面就变得非常的狭小，这样将导致两个严重后果：一是部分少數民族骨干毕业生产生“违约”心理，贪恋大城市，获取更多就业机会，这样少数民族地区没有得到真正的人才，政策目标难以实现。二是培养出来的少数民族骨干毕业生没能及时就业，没有真正的发挥用处，一些骨干生甚至不惜违约，拒绝回乡就业，这样也会造成人才资源的浪费，导致政策无效。

六、“少数民族干层次骨干计划”政策执行问题的原因分析

运用斯密斯的政策执行过程模型，探析“少数民族高层次骨干人才计划”政策执行问题的原因，主要从以下四个因素进行分析。

（一）理想化的政策：缺乏有效的操作性

“少数民族高层次骨干人才计划”政策慢慢地暴露出了一些问题。如少数民族骨干生的生活补贴问题，2014年取消了对少数民族骨干生的学费财政拨款，对于大部分来自贫困地区的少数民族学生来说，无疑加重了家庭负担;奖学金的倾斜程度的比例标准问题，部分的少数民族骨干生在进入学校就读时，入学成绩比普通的研究生要低，部分院校评选奖学金均是以入学成绩来作为参考，因此少数民族骨干生在第一年评选奖学金时完全没有优势，政策文本中所说的“评学奖学金时适度倾斜”成了一句空话;报考公示的日期问题，少数民族骨干生报考时间和普通研究生报考时间一样，但是在这个过程中需要等待政策文件的下发、到教育部门进行审查、公示7天后才可以获取验证码进行网上报名，这仅是顺利完成程序需要的时间，如若缺少材料，这其中消耗的时间往往使得部分考生错过了报考。

（二）执行机构：成败的关键

“少数民族高层次骨干人才计划”政策的执行机构主要是指各省区的教育部门。作为关键的执行部门，承担着两大重要任务：一是政策的宣传和引导考生报考。政策宣传需要贯穿政策执行的前期、中期、后期直到政策的终结。政策宣传好，生源多，获得优秀少数民族高层次人才，同时也能够有效缓解考生报考压力。二是就业工作的落实。就业落实至关重要，是政策实施的最后环节，国家花费人力、物力、财力，耗费巨大资源培育少数民族高层次骨干人才，其目的就是为西部少数民族地区提供人才，缓解人才匮乏局面，带领落后少数民族地区脱贫致富。执行部门能够落实好这两项任务，少数民族高层次骨干人才将发挥巨大力量贡献少数民族地区。

（三）目标群体：个人利益偏离政策目标

少数民族骨干生之所以能够享受这项优惠的民族教育政策，在激烈的考研竞争中获得优势，需要树立崇高的人生价值目标。但是，近几年，一部分少数民族骨干毕业生毕业后没有返回到生源地服务家乡，而是在所在就读城市就业。究其原因，除了政策本身存在的缺陷，很大的一部分原因来源于目标群体本身不坚定的政治思想，以及投机取巧的利用政策漏洞，盲目追求个人利益最大化，偏离政策目标。

（四）环境因素：环境促使政策目标的实现

我国是统一的多民族国家，改善落后少数民族地区面貌，提高少数民族教育质量，民族团结对构建和谐社会具有重要意义。由于自然环境和社会环境的影响，少数民族地区的发展落后于社会的发展，因此，必须要充分的给予重视，不仅要加大财力支持，而且更重要的是要给少数民族地区注入新鲜血液，改变少数民族地区人才环境。

七、完善“少数民族高层次骨干计划”政策的建议

（一）简化报考程序，网络化服务报考

从“少数民族高层次骨干人才计划”报考时间和报考程序之间的关系可以看出，和普通研究生相比，普通研究生报名的时长大概有10天时间左右，报名之后需要审核，审核通过之后交费才算真正的报名成功。少数民族骨干生则需要在这10天左右的时间了准备各种材料到所在省区教育厅审核，审核通过公示7天后才可以获取验证码报名，待审核通过后交费后报名成功。可见，简化报考程序，精简一些材料证明，并且通过网上递送材料、审核材料、发送验证码的方式将会大大的提高效率，节省不必要花费的人力、财力、物力。

（二）加强政策宣传力，扩宽宣传渠道

做好政策的宣传工作是鼓励广大考生踊跃报考“少数民族高层次骨干人才计划”的前提工作。从各省区教育厅看：可以在教育厅官网、招生考试网、毕业生就业网等一些学生常登陆的网站加强政策宣传;将一些相关政策宣传资料向各高校、考生、考生家长免费发放，鼓动各高校积极响应，各地方教育部门积极宣传。对于有意向报考的考生耐心的解答疑问，指导学生进行报考，确保这项政策能够最大程度的惠及到每一位少数民族考生。

（三）明确定向就业政策，健全就业配套体系

“少数民族高层次骨干人才计划”政策自实施以来，已经培养出了有一批批的优秀人才。但是存在一种现象，就是培养出的人才有一部分学生出现违约现象，即毕业后不按照签订的就业协议回定向的省市或单位工作。对于这种现象，首先，政策文本中需要有严格明确的规定，不允许违约，一旦违约可扣押毕业证或者学位证等相关配套措施。其次要明确定向就业的政策，有完善的政策指导，这样各省区的教育部门就有了指导纲领，在指导毕业生就业时就有依据可以遵循。最后，不管是政策文本或者是教育部门、招生单位都要积极的引导学生的就业，树立正确的就业观，鼓励学生自主择业创业。

（四）清晰各部門职责，建立监督机制

“少数民族高层次骨干人才计划”政策的落实工作主要责任部门有国家教育部、各省区教育部门、培养单位。缺乏有效的监督和问责机制是导致政策执行存在偏差甚至无效的主要原因。虽然每个部门都是严格地遵循政策的精神展开工作，但是难免会受各种因素影响政策执行过程出现的各种问题。因此，组建一个专门的具有权威性的“少数民族高层次骨干人才计划”政策监督机构，这样既能保证政策顺利实施，也能保证政策执行不偏离政策目标，同时对政策执行过程中产生的各种问题进行及时的监督反馈和作出必要的政策调整具有重要意义。

参考文献

[1] 田阡.浅淡少数民族高层次骨干人才培养[J].民族论坛，2012.

[2] 汪伟，蒋馨岚.“少数民族高层次骨干人才计划”高等教育政策回望——基于理性选择制度主义分析框架[J].现代教育管理，2011.

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[10] 海吉军.“少数民族高层次骨干人才计划”的执行现状及完善对策研究[D].西南财经大学，2014.

作者简介：叶丽娟（1992- ），女，硕士研究生，广西大学公共管理学院，公共部门人力资源管理;朱芳漫（1994- ），女，研究生，广西大学公共管理学院，行政管理专业。