环境行政公益诉讼的运行困境与机制优化

孙日华,任 欣

(河北地质大学 法政学院,河北 石家庄 050031)

一、环境行政公益诉讼的理论基点

作为防治行政滥权的途径,公益诉讼的提出和运行打破“无利益即无诉权”的概念,环境行政公益诉讼更是在环境领域以“行政行为”为对象,增添了另一层保护罩。但在理论基础上,相较于其他领域环境行政公益诉讼的理论基础尚未完全。基于其环境对象的特定性，以及行政诉讼和公益诉讼领域的特点,可将其归结于环境权理论、环境公共信托理论、控权—平衡理论三方面。

(一)环境权理论

“环境权”作为一项基本人权,自其被初定讨论,到被增入第十二届全国人民代表大会第二次会议议案,再到“环境权入宪”的提出,逐步成为环境领域热点。在环境利益保护的宗旨下,环境权强调人类有权享有自由、平等和充足的生活环境的基本权利,以及保护和改善代际环境的责任。其在“环境的权利”和“对环境的权利”两种含义之下突破了原本人与人之间的社会关系而将环境纳入考量。但即使在“环境本身所拥有的权利”释义下,法律也以主体间行为调整的方式来实现环境改善和维护人类持续发展的目的。

在经济发展过程中,资源在价值诱惑下过度开发,制造生产也在利益追求下置环境污染于不顾。环境权的出现正是在环境负效应背景下用法治思维应对社会危机的产物[1]。环境行政公益诉讼亦以此为依据,但在政府机关保障环境权的行为过程中,其行为未必都与环保内涵相吻合。一方面,环境保护涉及面之广,难免有疏漏之处,而另一方面,在经济等因素的影响之下,也会有损害环境的行为。故在环境权的核心下,相关主体可以诉讼的方式,借司法干预的手段,对违法或不当行政行为进行纠正,以维护和保障公共主体意义中的“环境权”。

(二)环境公共信托理论

公共信托理论源于罗马,脱胎于信托制度,由约瑟夫·萨克斯最初界定为:环境资源属全体公民共有财产,任何人不得对其进行占有、支配和损害,全体公民为保护这一公共财产达成合意,托以国家对其进行管理保护[2]。公共利益本身的资源属性对社会主体极具“利益”的诱惑,但其“全民”的归属却使其天然缺失有效管理模式,公地悲剧难以避免。由此产生公民与政府之间的委托关系,由作为代理人的政府对环境在内的公共事务进行管理和处分。而在其政府管理义务之下,也蕴含直接的管理权力对直接和潜在的环境破坏和污染者进行矫正的意义。进而,在管理者怠权或滥权之时，公众亦可借自力救济、公力救济等方式对其矫正。其中司法途径的采用即为公益诉讼,以期在对环境污染等问题预防和补偿的双重效用下保障环境公益。

社会制度的日趋完善也在一定程度上促进了公共信托理论的运用和发展。“信托”成果体现为对公共利益的实际保护,而救济途径的构建则为显现途径之一。环境行政公益诉讼则直指信托利益,在受托人(具体案件中的相关行政机关)违背信托信任,怠于或不当行使权力致委托人利益受损时(即环境污染或环境破坏给公众带来的直接或间接负效应,亦包含预期损失或环境污染危险的可能性),委托人可通过诉讼途径进行纠正,以保障其公共利益。

(三)控权—平衡理论

在行政法领域学说中,控权和平衡可谓其中主流。“控权”即对行政权力的控制,“平衡”指行政权力与公民权利的配置平衡[3],即行政机关与相对人之间的权利义务总体之间的平衡。引言之,在政府权力控制或限制之下包含行政机关和行政相对人之间,行政与司法、立法之间,以及行政机关内部的动态平衡。控权—平衡论主张在行政宏观调控过程中,以控权为手段,提高行政效率,以达平衡之目的,维护行政秩序[4]。而随着社会的发展,更要求行政权外化为兼有立法权与司法权之运作方式[5]。

在环境行政公益诉讼中,涉及行政和司法两方公权力的绞合。诉讼本身对行政的监督即为控权的现实表现,通过司法的方式对行政行为进行纠错。但需要注意的是,行政权本身具有独立性,行政权在执法过程中的管理也具有能动性,可以在一定范围内自主裁定。这就决定了对行政的监督需审慎，避免异化为对行政行为的干涉,不论是检察机关还是司法机关对其权力的制约都处于敏感地带。环境行政公益诉讼的运行需要在控权平衡理论的基础上进行调整,实现司法和行政之间的权力互动,通过司法的张力和谦抑性达到对行政权的控制和平衡。

二、环境行政公益诉讼运行的现实考问

(一)制度依据

一直以来，环境行政公益诉讼不断在理论和实践中徘徊,直到《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布后其初在《行政诉讼法》之外以政策试点的方式进行探索。而2015年7月1日,《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权最高人民检察院为期两年,在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域开展提起公益诉讼试点,才正式打开了环境行政公益诉讼的大门。随后,最高人民检察院、最高人民法院先后出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,对试点期间行政公益诉讼的诉前程序、庭审程序等事项予以规范。同时最高检《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》也对受案范围进行了确定。

2017年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,首次在法律层面明确检察机关可以提起公益诉讼,解决了检察机关作为公益诉讼主体资格模糊的问题。最高人民法院、最高人民检察院2018年发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在检察机关诉讼地位、诉前程序、起诉条件，行政机关依法履职情况下的撤诉、具体裁判方式，以及上级检察机关派员参加二审庭审等方面做了较为细致的规定。我国环境行政公益诉讼虽得益于2014年新《环境保护法》第58条的制定,但较于环境民事公益诉讼的直接勃兴却是“软”推动。因此,在全国性制度的真空存续期间,地方环境行政公益诉讼制度得到立法和司法上的尝试和可能的发展。

(二)现实考问

2015年1月至2016年底,全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件，审结73件,受理审结二审案件11件。其中,环境民事公益诉讼一审案件137件,环境行政公益诉讼一审案件51件,行政附带民事公益诉讼一审案件1件。根据最高人民法院发布的2017年全国法院司法统计公报,2017年度,我国各类案件受案总计22 601 567件。行政一审案件中,涉资源案件收案24 963件,判决10 327件,调解70件;而环境保护类案件收案981件,判决478件,调解10件[6]。根据最高人民检察院2019年3月工作报告,2018年全年共立案办理民事公益诉讼4 393件、行政公益诉讼108 767件。其中,涉及生态环境和资源保护59 312件、国有财产保护10 025件、国有土地使用权出让2 648件。通过办案,督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩,督促清理固体废物、生活垃圾2 000万吨;追偿修复生态、治理环境费用30亿元[7]。

可见,环境行政公益诉讼实践已初具规模。但在具体的案件中,诉讼主体以检察机关为主,受到监督的行政行为基本为行政不作为,而从判决结果来看大都以判令被告行为违法终结，从启动模式上来看,目前多以检察机关自觉启动为主。一方面在实践中检察机关承载诉讼主体的态势下,对团体、个体诉讼主体的排斥造就环境行政公益诉讼领域供需不平的现状——高邮环保局“603”罚款案中,“自然之友”因于法无据无法获得对高邮环保局的原告资格就是例证之一；而另一方面,在检察机关内部,现并无专门对接负责的部门,此模式下增加其办案负担的同时也无法避免由于“疏忽”或“无为”致使的案件搁置或重起轻放。

虽总体来看已经具备一定的试点成果,环境行政公益诉讼也正式作为新诉种纳入立法。但无法忽视的是在此试点热潮中各界重视下视线的聚焦和检、法及权力机关的通力合作。而一旦环境行政公益诉讼甚至公益诉讼之风冷却,继续一路高歌还是被坐冷板凳也待人深思。更何况,目前结果所反映的仅是表面现象,在数据的背后还隐藏着机制的疏漏和运行的困境。环境行政公益诉讼的运行之中,制度体系的单薄使得其实施基础无法得到保障,诉讼主体规制无法承接现实需求,受案标准和举证责任的模糊阻碍了制度的运行,而诉前程序也在运行中突显出弊端;运行中包括案件来源单一、受案标准不明、责任配置及诉前程序等系列问题也对该制度的实践操作带来直接打击。而在缺乏对其运行实效的保障之下,诉讼成果难以得到维持,间接致使了诉讼成本提高,构成了目前制度运行中的困境。

三、现实困境下的内在逻辑

制度问题的背后蕴含其内部逻辑,而实践中每一方主体的现实选择也具有理性的价值。从博弈的角度、利益的衡量和信息差异的面向,抽取其行为环境的制约因素以探究。通过探寻给予法律制度生命和真实性的社会世界,在制度生成和外在因素下达到优化内部逻辑的作用。

(一)双重博弈下的策略选择

在环境保护和污染治理中,行政机关的宏观调控和管理作用占很大程度。对于环境行政公益诉讼的运行,尤其检察机关的主体纳入构成了以行政机关、行政相对人和检察机关为三方参与者的双重博弈。

以是否污染治理为例,在基于经济行为的博弈模型中,以行政相对人是否对其排放污染进行有效治理为起点,故此在各方的策略选择中,行政相对人的策略集合为{治污,不治污};同理,行政机关对相对人之行为可以选择管理或不管理,而检察机关也有相应监督(进而可能的诉讼)或不监督的选择。同时,对于行政相对人,以其正常收益为基准,其治污的选择下会另负治污成本,设为c,而当其不进行治污时,则无另外成本的支出。对于行政机关的管理亦有固定的成本支出,设为a,当其行为从结果角度可达到治污目的,记收益为b;同理,检察机关监督(或诉讼)所付出成本为d,诉讼成果收益为e。可借用博弈树的方式对各方主体博弈整合(但并不表示参与者之间的先后顺序),以区分情况分析博弈过程，见图1。

图1 污染治理各方主体博弈树

在拟定成本收益常数的情况下,每一方参与者的利益都受到行政相对人的影响。在此模型下,若行政相对人自主治污,则不论其他参与者策略如何其成本均为-c,若行政机关进行管理,则需要付出a的成本,获得收益b;反之,行政机关的放任或不作为不需承担成本。同理,检察机关对此监督可获得收益:-d+e。若行政相对人使用“不治污”的策略,则其收益受其他参与者的影响,只有当其他参与者不干涉时才能保障其治污领域收益为零,反之则需要承担管理和监督下的治污成本。

以污染治理为点,可见在环境行政公益诉讼中各方主体的收益并非与辛勤“耕耘”成正比,而受其他主体的影响。而基于此过程中的子博弈来看,构成“行政相对人—行政机关”和“行政机关—检察机关”的双重博弈。在相对人基于行政机关措施的收益导向选取策略,而行政机关基于相对人的现实选择优化策略的过程中,若行政相对人积极治理,则行政机关趋于不管理;但如若行政相对人知道行政机关不管理,则其最优解为不治污。而在整个过程中若在缺乏稳定监督惩罚机制对行政主体必要的张力缺失,更使主体基于“弊害”考量下选择不作为,甚至在外生利益驱动下的选择性执法[8]。而对于“行政机关—检察机关”环节,基于重复博弈的考量,检察机关的监督行为对行政主体的执法决定产生影响,在检察机关和行政机关的稳定合作之下,检察机关的监督对行政机关形成强激励作用。但同时,重复过程中易导向监督的异化和选择性监督,进而使检察机关趋向于选择相对容易、不会惹起行政机关较大反应的案件进行诉讼。而运行结果亦会受到概率、损失等方面的影响[9]。不论是“行政相对人—行政机关”还是“行政机关—检察机关”环节中,一旦枉行的收益高于被惩罚的概率和损失的作用,枉行行为就具有了一定的理性价值，即基于收益导向的行为人,在明知其违法收益高于或远高于其被查处和惩罚的作用,枉行就是其经济的选择。

(二)利益趋向下的自主选择

虽然,从量上看环境行政公益诉讼占比可观,但实质上,检察机关基于便宜考量选择“相对容易”“不会惹起行政较大反应”的案件来提起公益诉讼[10],而避免对政府巨大打击的案件。法律发展的重心不在立法、法学或司法裁决,而在于社会本身。环境公益案件中,每一个主体都是受害者,却没有一方是具体的受害者;公益诉讼,也不是对一个人，或特定一群人的利益,往往涉及的是整体或区域群体的利益。而依照孔德的观点,任何利他行为必然以利己为基础。同样,环境公益诉讼作为利他主义的诉讼,在成本远远低于收益之时也很难产生利他主义的激励。在整个过程中,环境公益诉讼是对环境污染或其他环境问题这一负外部性的状态所作出“公益诉讼”这一正外部性的回应。但从经济理性人的角度出发恰恰能发现问题:诉讼的提起在于“有利可图”,即诉讼带来的收益最起码不少于其过程中的支出。这一目标和追求不会因为其不是私益的“为己而诉”有所改变。但在现今环境公益诉讼制度中,胜诉之所得并不会像一般私益诉讼归其所有。而其在诉讼中的成本(包括环境问题的长周期所致的时间成本，环境科学技术和相关法律盲点下的信息成本，还包括案件受理费、污染检测检验费、评估鉴定费、调查取证费、律师费、专家咨询费及相 关差旅费的经济成本等)只能靠其胜诉后组织宗旨的追求、社会的认可、内心的满足来补偿。这只是诉讼主体在环境公益诉讼中的最优状态,可能还会饱受败诉或其资金难以支撑的境遇。在目前诉讼主体,特别是检察机关以外的社会团体或其他诉讼主体,本身的资金和现况还不足以支撑公益诉讼的高风险,“事不关己”显然比继续诉讼的成本的策略高。借助成本收益的逻辑[11],本质上讲,对于个体,当公益诉讼的提起不符合“成本—收益”的最大化,其会倾向选择做“沉默的羔羊”。

在环境行政公益诉讼的成本构成中,包括原告方以其精力和付出为成本,被告方以其承担的经济、时间为成本。另外,司法有限性下的基于环境问题的公共性和专业性给各方主体另添“识别”成本。法律效果之外多元社会效果的法外因素与法律规范的共同作用造成选择性司法的态势[12]。在起诉审查中,基于“多一事不如少一事”的经济理性考量[13]造成相关案件的受理难题。尤其在目前对环境行政公益诉讼规定不明的背景之下,这种消极受理得到了解释的理由,同时消极的选择成为其自我保护的外衣,法院在案件处理中,除裁判者之外还同时具备政策实施者、行政合谋者、突破者等多重身份。

(三)信息差异下的现实困境

环境的专业性在领域人为设置了一道以信息为名的屏障。环境的污染、破坏的后果每个人都会饱受其害,环境的破坏行为也可由任意主体实施。但这种交叉的现实状态给相关诉讼更添证明的迷雾。诚然在环境污染和破坏中,似乎人人有份,但更多的是由企业排污、废弃处理等更直接深入的对环境造成破坏甚至长周期反应下对环境的隐性暴力。而问题在于,一方面,由于污染源的多方导向致使原因混同,另一方面,在行为与污染结果之间的因果关系通常相互扭结且需要专业性的知识和技术才能加以证明。事实上,通常污染者处于“明知”状态,而其他包括检察机关、社会团体在内的主体,则处于信息劣势地位,甚至身受“污染之害”还一无所知。这种信息的差异不仅体现在环境信息的内涵、方式中,还囊括于关联性的导向和后续的处理。在信息的涵涉上,污染者往往能找到突破大众认知的隐形途径,以其信息优势和能动性的结合造成环境问题并同时带来证明和解决途径的困惑。

环境问题的专业性也在主体之间划出一道清晰的界限。诚然,如今的资源遍布使人人都有机会学习,但正由于信息本身成本的低走向,致使信息搜寻本身的成本大幅增加,甚至不足以通过信息本身成本的降低得以填平。社会专业化的分工也致使各个领域之间“隔行如隔山”,在此过程加以个人的倾向和优势考量下,信息的获得成为高耗能。我国目前以环境单行法作为此领域的执法依据,相关职能部门对环境要素各自负担职责。同时,形成以精通各规制领域业务的专门机构进行高效执法为逻辑的各自行政机构权限分配中的分散管理模式和分业体制。这使得行政机关在环境领域具备相对优势。以检察机关为例,环境领域本身内容专业性及污染和发现之间的证据的流失使不同主体在证明能力上高下立现,这也是导致其案源单一、取证困难从而直接提高诉讼成本的重要原因之一。这种不对称亦关联于主体的活动之下,由于“跟踪”的无能和调查的切实性,导致事前的非对称和事后的非对称[14]在检察机关处理环境问题中广泛存在,甚至在案件发现上,检察机关也身处弱势,这就致使诉讼两造在证据能力上处于极不对等的地位。

四、环境行政公益诉讼运行机制的优化

在对其运行机制的构建中,必不可少的需要依赖现有诉讼机制以减少构建起程序机制正当性下制度创新的成本,同时亦需要从其特点出发,考量环境行政公益诉讼乃公益诉讼领域之专行性质下进行运行机制的构建,以对冲环境行政公益诉讼内其客体、功能等引导下产生的制度激荡,以期其在环境保护和污染防治上发挥更加积极的作用。

(一)制度完善:优化的前提

制度的保障运行机制构建之基础。在主体上,目前于环境行政公益诉讼中检察机关占据了大半江山,但基于环境问题的危害和影响是对普遍不特定公众的,任何环境受损者都有权利以维护自身及环境公益为目的成为适格原告,其所维护的也包括个体的私益。因此建议在保留公民诉讼的基础上,将社会组织纳入,以发挥社会组织较公民所具备的专业、资金等优势。另外,对受案范围也可进一步细化。通过列举和概括并行的方式划定诉讼范围,以限制检察机关等相关主体监督权，针对性解决环境行政公益诉讼的问题。建议调整目前“无明确损害主体”的标准,以检察机关作为维权的后续保障,对环境行政公益诉讼的受案范围,亦可增加“足以造成环境公益严重侵害或危险”作为受案范围兜底条款并纳入抽象行政行为。

在举证措施上,可根据不同环节进行调整。在诉前阶段,由检察机关进行主导并承担责任证明之义务,在证明标准上亦以其为准;而在诉讼环节,检察机关除诉前过程中的证据累积之外还应主要承担其诉前过程完全之证明,即其确实向被诉行政机关发出相应检察建议但在一定时间该行政机关仍未依法履行之证明。而被诉行政机关则承担包括其行政行为合法合理、措施采取、公益恢复等其他证明。另外,对诉前程序也应做好其与诉讼之间的衔接问题,通过明确检察建议的具体内容、送达程序，以及行政机关在检察建议规定的时间内不履行检察建议后检察机关提起诉讼的时间等方式，强化检察机关诉前程序中的约束力。

(二)过程革新:优化的推进

在运行过程上,应该以运行效率的提高为目的兼顾司法公平的保障。一方面保障主体参与的积极性,另一方面也应从多角度降低成本,从而达到革新运行的作用。对前者,可纳入激励机制,包括对费用、支出予以减免、缓交或补助,并以奖励金、表彰等方式对诉讼提供线索、证据等支持的公民或社会组织给与一定程度的奖励，通过资金、精神的奖励方式,鼓励非国家机关主体参与环境行政公益诉讼。而对后者,可从案源扩展、调查取证能力的提升加以控制。现实观之,目前在试点中也有以检察机关日常控告工作中的群众来信来访，以及新闻媒体等途径获得案源和证据之例,但还未达到泛用。可以制度的方式将多样途径确定化,建立主体之间的合作机制以便在实践固化运用下达到优化运行的效用。

另外,以“开源节流”的思路对诉讼过程中各个环节进行成本把控:通过公益基金、捐助、保险等方式进行诉讼成本的分担的同时借环保组织为依托,加之财政等方面的支持进行专门的鉴定、评审或初步调查的工作,以缓解检察机关作为诉讼主体在整个过程中的人员、信息弱势,从而达到降低诉讼成本的目的。亦可引入并拓宽专家辅助人制度在发挥其功能的同时缓解鉴定难、贵问题,从而保证诉讼效率。

(三)诉后机制建立:优化的保障

诉后的保障是运行机制最后一道防线。因此,在制度保障的同时亦应强化监督并重视诉讼成果的保障。在监督层面,在诉讼过程中,由其内部监督在距离的作用下较其他主体更为高效。因此,可强化建议构建检察机关内部监督机制,对诉讼过程进行监督,从而易于发现问题并及时更正调整。同时,亦应引入他方权力主体进行监督。而检察机关对环境行政公益案件的调查、建议，以及提起诉讼的履行职能过程,则多靠外部监督。引入监察委等机构形成循环监督模型,从而达到防止或减少诉讼过程中权利滥用的情形。

对诉讼成果,可以强化环境公益诉讼的赔偿金用于环境的适用路径。对难以治理、恢复的环境问题,以所得赔偿金进行修复;对难以治理或“推定全损”状态的环境问题,将赔偿金归入目的基金以支持其他环境问题的解决和环境公益诉讼的提起。另外，从赔偿金中抽取部分金额作为对诉讼相关人的鼓励和补偿。同时,亦应明确资金使用的申请程序和要求,同时展开评估、信息公开等方式将赔偿金的流动过程透明化,实现对赔偿金的去向的监督。而基于目前基础诉讼或基础环境问题在诉后保障亦难以恢复之态,可以建立生态恢复的替代措施。针对在实践过程中,原状恢复难甚至不可能达到,而在完成度上对“原状”度之把握不准的难题[15]，建议纳入相关措施,如异地恢复替代恢复等,因地制宜地确认生态补偿方式,协调完成补偿之态。一方面，在替代措施下便宜相关主体衡量鉴定,而另一方面,也在切实的标准下消解补偿者应付或排斥的态度,以促进环境保障的可行性,切实保护运行成果。

五、结语

行政公益诉讼作为司法改革下权力制约的产物,与传统行政诉讼、行政检察并行对行政权力监督。在环境问题整体趋恶和环境保护呼声不断的背景下,环境行政公益诉讼的探索不会停驻。而在单纯制度初构而运行机制缺乏之下更显其制度本身的弊端、运行过程的疏漏和保障程序的缺失,致使环境司法专门化趋于纸面,行政监督制度化倾向片面,环境维权途径仍未打通,环境保护宗旨亦未可及。

目前在我国环境行政单一管理的模式下,环境行政受地方政府牵制,政府环保职能也在当地经济追求的吸附下运行停滞。作为调整和管控市场失灵而避免公地悲剧的环境行政,也多在热点焦距下活跃,综合发展中退却。环境行政诉讼制度的运行也在权利绞合、主体博弈之中来之坎坎。本文基于环境行政公益诉讼的制度现状和试点经验为基点,探寻、总结目前制度之弊和运行之需。同时借助博弈模型、成本分析和信息对比的方法抽离制度运行中的制约因素,以寻求制度和运行之共鸣。提出以增加诉讼主体角色、细化受案标准、调整举证措施、规制诉前程序补足制度,用构建激励机制、扩展案源、提高能力、降低成本的方法鼎新运行,借相关措施的完善、监督管理的加强、诉讼成果的维护搭建诉后保障。以期在环境行政、环境司法的良性互动下,对行政机关外部监督，从而倒逼其内省运行,以恢复行政机关在调控市场中的态势,从而通过优化环境行政、打通环境诉讼,维持环境行政单一管理的体制的平衡和环境保护的进路。