《三亚市旅游民宿管理办法》制定的必要性与可行性分析

孙小媄 张振祥 亓元

【摘  要】近年来，旅游民宿在全国各地迅猛发展。一方面，旅游民宿盘活了部分农村闲置住宅资源，在美丽乡村建设和乡村振兴战略中发挥了重要作用。但另一方面，旅游民宿在急速扩张中也存在着大量棘手的瓶颈问题急需得到有效解决，引发的社会治理问题更需要动用依法治旅这一“新利器”加以规范。论文阐述了《三亚市旅游民宿管理办法》制定的背景、必要性、可行性，以期推动办法的颁布，依法治理旅游民宿问题。

【Abstract】In recent years， the tourist guesthouse has developed rapidly all over the country. On the one hand， it enlivens some idle rural residential resources and plays an important role in the construction of beautiful countryside and the strategy of rural revitalization. On the other hand， there are a large number of thorny bottleneck problems existing in the rapid expansion of tourist guesthouse， which need to be solved effectively， and the social governance problems caused by it need to be regulated by the "new weapon" of managing tourism by law. This paper expounds the background， necessity and feasibility of the formulation of the "Measures of Tourist and Guesthouse Management in Sanya City"， with a view to promoting the promulgation of the measures and managing the problems of tourist guesthouse in accordance with the law.

【关键词】三亚市;旅游民宿;管理办法;制定;必要性;可行性

1 《三亚市旅游民宿管理办法》制定的背景

近年来，旅游民宿作为新兴的旅游住宿业态，如雨后春笋般在国内的成都、杭州、厦门、湖州、北京、上海、重庆、广州、西安、青岛以及三亚等各大著名的旅游城市兴起。旅游民宿，是指利用当地民居等相关闲置资源，经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800m2，为游客提供体验当地自然、人文环境资源及生产生活方式的小型住宿设施。根据所处地域的不同可分为乡村民宿和城镇民宿[1]。国家相继出台政策文件支持民宿等业态的发展，如2015年12月国务院发布的（国办发〔2015〕85号）《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》中首次提出“积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓等细分业态”，并将其定性为生活性服务业，将在多维度上给予政策支持[2]。2017年8月，国家旅游局出台（中华人民共和国旅游行业标准LB/T 065—2017）《旅游民宿基本要求与评价》，该标准规定了旅游民宿的定义、评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件[3]。2018年1月2日，新华社发布2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，其中明确提到“对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，研究出台消防、特种行业经营等領域便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法”[4]。2018年3月，国务院办公厅发布了（国办发〔2018〕15号）《关于促进全域旅游发展的指导意见》，意见明确提出，“城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营”[5]。2018年4月14日，新华社受权发布的（中发〔2018〕12号）《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，“赋予海南经济特区改革开放新使命，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，提升旅游消费水平。加快生态文明体制改革，推动形成绿色生产生活方式，建立闲置房屋盘活利用机制，鼓励发展度假民宿等新型租赁业态”[6]。2019年7月3日，国家文化和旅游部发布代替（LB/T 065—2017）《旅游民宿基本要求与评价》的最新版（LB/T 065—2019）《旅游民宿基本要求与评价》。

随着海南美丽乡村的建设，三亚市旅游民宿行业也迎来了发展高峰期，据途家发布的《2017年上半年民宿旅游报告》，三亚位列国内入住最多的民宿目的地城市排名第二名，热度很高[7]。但至今三亚市还未出台关于旅游民宿的管理规范。为明确旅游民宿管理工作机制，厘清各部门管理职责，使旅游民宿经营管理有法可依，引导三亚市旅游民宿商户规范经营管理，提升三亚旅游民宿运营标准和品质，促进三亚市住宿业发展转型升级，三亚市亟需制定《三亚市旅游民宿管理办法》。

2 《三亚市旅游民宿管理办法》制定的必要性

随着三亚市旅游业的快速发展，产业规模日益扩大，游客总量逐年增多，旅游民宿建设与管理已不适应三亚市旅游业的发展要求，暴露出多种问题，且涉及多个监管部门，管理难度较大。其中，突出问题主要集中在以下几个方面：

①证件不全。绝大部分旅游民宿中，并没有同时悬挂出营业执照和公共卫生许可这两个基本证件，具有《特种行业许可证》《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》的更少，还有一些旅游民宿无证经营。企业名称也存在乱象：旅游民宿、民宿、旅租、客栈、精品客栈、旅居、旅舍、独栋别墅、旅馆、家庭旅馆等名称眼花缭乱，大多数与注册的公司证件名称不统一。②卫生状况堪忧。部分旅游民宿中，客房卫生情况不尽人意。如房间死角打扫不彻底，灰尘较多，房间通风情况不佳，墙体潮湿脱落现象普遍存在;蚊虫较多，没有做好驱除工作;床垫、布草、毛巾不干净;卫生间虽配备了基本的洗漱用品，但有的旅游民宿卫生间清理不够彻底，洗手台、马桶等边缘区域有明显的污渍，伴有异味现象，缺少排风扇。③消防隐患突出。很多旅游民宿在公共区域未能及时地配备好相应数量的灭火器等消防设备。更有些旅游民宿在公共区域随意堆放纸箱、木料等易燃物，消防意识欠缺。④治安难度较大。因旅游民宿较为分散，治安管理压力较大，很多旅游民宿前台公共区域缺少治安问题、外国人住宿登记规定等提醒标识牌。⑤房屋质量没有保障。部分旅游民宿住客反映有些房屋隔音效果较差，房屋设备陈旧，门锁坏掉，房间天花板脱落，墙体脱落。⑥服务水平亟需提升。旅游民宿经营者和服务人员服务态度跟不上，大多数是家庭租赁式经营，服务态度、质量较差。⑦诚信问题普遍存在。很多旅游民宿住客反映酒店图片与实际极为不符，更有游客建议携程等网络平台严格把关。⑧周边环境不理想、配套不足，交通不便。旅游民宿周边卫生条件较差、垃圾处理不当，噪音大、常伴有深夜吵闹扰民现象（半夜露天KTV），水电网配套一般、私拉电线现象严重，治安问题突出、乡民居民文化素质较低、易暴躁。因度假区、商业区房屋租金太高，目前的旅游民宿大都集中在偏僻街区或渔村、乡村、城郊，位置相对较偏，周边打车极不方便，交通不便。⑨竞争激烈、经营困难。三亚旅游民宿市场庞大且零散，缺乏统一的平台，品牌影响力较低，过度依赖互联网销售（如携程网等），再加上房租持续高涨，从而使经营难上加难。⑩缺乏法律法规系统管理。一些游客反映旅游民宿体验感很差，在携程网和其他各大旅游住宿平台上投诉和抱怨，已严重影响三亚旅游的整体口碑和美誉度。还有的因为旅游民宿价格混乱，导致游客抱怨三亚整体住宿、物价过高，在网上扩散，三亚民宿行业的不规范、鱼龙混杂、负面作用，干扰了三亚旅游和住宿业市场的健康有序发展。

综合三亚民宿目前存在的诸多问题，三亚有必要抓紧制定旅游民宿管理办法，系统性梳理和规范旅游民宿的管理和服务。

3 《三亚市旅游民宿管理办法》制定的可行性

①三亚市具备立法权。自2015年《中华人民共和国立法法》修订赋予设区的市立法权以来，许多城市在旅游地方立法方面进行了尝试，而三亚市作为我国旅游改革的试验田，借助地方立法先行先试的契机，应积极制定完善地方性旅游法规，规范旅游经营者和游客的行为，营造文明和谐的旅游环境。通过调研了解到，湖州（含德清县）、成都市、厦门市等城市已制定完善的民宿管理办法，规范民宿管理水平，实施效果较好，值得借鉴。随着三亚旅游知名度逐步提升，对旅游业各方面的要求也逐步严格，应尽快解决旅游民宿乱象，提升游客满意度，加快出台旅游民宿管理办法。②旅游行业主管部门牵头。三亚市旅游和文化广电体育局作为旅游行业的主管部门，具有对旅游行业较强的宏观把控能力，由其牵头制定《三亚市旅游民宿管理办法》，协调人大、高校研究机构对《三亚市旅游民宿管理办法》提供专业性指导、组织起草，征求相关部门的意见和建议，并最终保证法律落地实施。③符合行业需求。《三亚市旅游民宿管理办法》的出台，将加快推进三亚旅游民宿行业的规范性发展，维护游客的合法权益，提高旅游民宿的管理和服务，提升三亚市旅游服务品质和文明程度。同时，旅游民宿地方性法规的颁布，可以帮助解决旅游民宿现存的证件不齐全、卫生状况不理想、消防隐患大量存在等问题，从而在旅游民宿行业方面发挥重要作用。④经历了严谨的起草和修订过程。相关高校研究机构参与起草了《办法》草案，并组织专家学者进行了市内、省外调研，召开座谈会，了解旅游民宿登记与备案、经营管理、等级审核与认定、监督管理、法律约束等方面存在的机制障碍，借鉴国内先进城市的管理经验，结合三亚旅游民宿发展现状，初步拟定了符合三亚实际的旅游民宿管理办法，经过多次修订，组织专家评审论证，根据专家意见进行修改完善，并征求各相关部门意见后进行再次修订，经过多轮征集意见和反复修订过程后，形成《三亚市旅游民宿管理办法》草案，并报地方司法部门和人大法工委等机构审核。

4 结语

在全国开展依法治国的大背景下，旅游行业也在全面开展依法治旅工作，通过制定《三亚市旅游民宿管理办法》，破除三亚市旅游民宿行业发展的障碍，盘活城乡居民闲置房屋，规范旅游民宿管理，为三亚市、海南省，乃至全国树立依法治旅新标杆，在新一轮全面深化改革开放中扛起担当。

【参考文献】

【1】文化和旅游部关于发布《旅游民宿基本要求与评价》行业标准的公告[EB/OL].https：//www.mct.gov.cn/whzx/zxgz/wlbzhgz/201907/t20190719_845178.htm.2019-07-03/2020-02-15.

【2】国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/22/content_10336.htm.2015-11-22/2020-02-15.

【3】LB/T 065—2017旅游民宿基本要求与评价[S].

【4】（受权发布）中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_

1122366449.htm.2018-02-04/2020-02-15.

【5】国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/22/content_5276447.htm.2018-04-14/2020-02-15.

【6】受權发布：中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-04/14/c_1122682589.htm.2018-04-14/2020-02-15.

【7】途家发布《2017年上半年民宿旅游报告》：一半出游家庭选择住民宿[EB/OL].http：//travel.ce.cn/gdtj/201707/04/t20170704_

5395489.shtml.2017-07-04/2020-02-15.