治理理论视角下当前我国边境管理工作的思考

杨柳飏

摘 要：边境管理作为政府公共管理的重要内容之一，是维护国家边疆地区长治久安的重要举措。在当前边境管理体制改革的大背景下，作者从治理理论的角度出发，对边境地区政府与群众如何相互配合、齐抓共管，共同开展好管边治边工作进行了思考。

关键词：治理理论;边境管理;部门间联动

一、治理理论

治理（Governance），既非统治（Government），也非管理（Management），最早起源于拉丁文（Gubernare）和古希腊语（Kybernan），原义是控制、引导。当代治理理论是在新公共管理理论、公共选择理论、新自由主义理论、新制度经济学理论等理论背景下形成的。同时，社会组织的兴起和公民社会的发展为治理理论的出现奠定了社会基础。随着社会组织在社会公共事务的管理中发挥的作用日益增加，他们或者与政府部门合作，共同行使社会的某些管理职能，或者是受政府部门委托，独自行使着某些管理职能。不论其实现形式如何，由社会组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。

治理是或公或私的个人和组织经营管理相同事务而采取各种方法的一种策略。“这是一个持续协调不同主体利益冲突并采取联合行动的过程，其中不仅包括迫使人们服从的正式制度和规则，还包括人们形成统一共识或一致认为符合其自身利益要求的非正式制度”。传统统治与治理的主要区别在于：传统统治的主体通常是政府部门，而治理的主体可以是由公、私合作形成;在传统统治中，权力运行的方向是自上而下的，遵循传统官僚体制权力运行的方向，而在治理中，权力运行的方向较为灵活，是在不同的或公或私的主体之间多向交流。

二、当前我国边境管理现状

当前，纷繁复杂的内外环境变化给我国广袤的边境管理区带来政治、经济、文化、社会、民族等诸多边境问题。各种传统、非传统的威胁和挑战，不仅影响国家的管理，也影响边境地区人民的切身利益。

同时，我国正处于边境管理体制改革过渡期，随着边境管理体制改革的逐步深化，边境管理力量军事性快速消失，边境管理力量缺乏，管理强度降低等问题严重制约着边境管理水平的提升。而边境地区各式各样的新问题、新挑战随着时代的发展，层出不穷。在当前的边境管理模式中，各边境管理部门各管各摊，信息上缺乏沟通交流，行动上缺乏联动配合的现象十分明显，这使得边境管理力量分散，无法形成高效强大的合力。因此，在应对这些内外环境变化给边境管理工作带来的困难和挑战时，单靠传统集权式的管理模式，即由单一部门包办全部边境事务，显然无法满足当前实际情况的要求。因此，想要快速适应当前边境管理形势，提升管理效能，就必须拿出科学、高效、稳定、可行的治理手段。

三、党、政、军、警、民齐抓共管，形成联合治理态势

应对当前边境管理的挑战，不仅要求边境管理相关部门团结一致，形成合力，拿出强有力的传统管理手段，还要借助边境地区广大人民群众及社会团体的力量，形成政府主导、大众参与、齐抓共管的良好边境治理模式，这才是新时期我国边境管理发展的新方向。

而治理理论正是要求突破政府单一式的社会管理模式，发动社会组织独自行使或与政府一同行使社会管理，这与当前边境管理的新要求相一致。据此，采用治理理论作为提出应对边境管理挑战对策的理论指导，是适切的。

根据治理理论，形成多元主体齐抓共管的边境治理模式，形成边境地区“善治”的局面，是当前我国边境管理的最佳状态。党、政、军、警、民联合治理，即地方党委、政府职能部门、解放军边防部队、公安民警、边民群众等多部门、多主体联合，采取合作、互动的方式，产生共同合力，共同处理各类边境问题，形成边境地区科学有效的治理模式。

（一）增强相关职能部门间联动

构建党、政、军、警、民联合治理体制，首先要构建边境地区边境管理相关职能部门管控的大格局。按照“集体领导、各负其责、突出优势、紧密协同”的原则，加强资源整合，促进部门联动，努力形成领导指挥统一、职能分工精确、信息互享互通、机制运行顺畅、行动联合高效、保障全面到位、设施系统配套的合力管边治边新态势。

以移民管理部门为主导，联合公安机关治安、刑侦、外事部门，解放军边防部队，武警内卫部队，海关，检验检疫等其他相关职能部门，建立情报交流研判、重大情况联席会议，执勤协作配合、联合巡逻、协同执法等工作机制，达到情报互通、信息共享、协调行动的目的，巩固边境地区相关职能部门齐抓共管、合力控边的联防联动新格局，以应对边境地区日益复杂的形势。

（二）充分发挥边境地区群众力量

边境地区，往往具有人员流动大，社情复杂的特点。以云南边境为例，边境地区分布着10多个云南特有少数民族，其跨境而居，语言相通，风俗相近，出入边境探亲访友，通婚通商等往来活动频繁。随着人、财、物的大流动，边境地区形势日趋复杂化，基层边境管理派出所警力不足的问题日渐凸显。

警力有限，民力无穷。边境管理部门只是边境线上一个个的点，而边民群众则是覆盖边境区域的面。因此，边境地区人民群众是边境管理部门必须依靠，必须团结的力量。维护边境地区安全稳定，必须坚持边境管理相关职能部门和群众力量打破階级束缚，与之同心、共情，形成管边、护边、建设边疆的利益共同体。通过做好边境地区群众工作，使群众积极投身边境管理工作中，形成边民群众与边境管理部门一同行使甚至自发地开展边境管理工作，实现专业力量与社会力量相结合，形成联合治理局面，才能真正实现有效管控。

移民管理部门作为边境管理的重要主体，承担着团结边民群众，发动边民群众参与边境管理工作的重要任务。而移民部门下属的边境管理派出所则是最贴近边民群众的力量，与一线边民群众朝夕相处，冷暖与共。如何首当其冲的成为做好群众工作的排头兵和先锋队，充分发挥边民群众管边、护边的强大力量，需要从以下几个方面着手：

一是要联系了解群众。联系了解群众是群众工作的基础，是后续工作开展的前提。基层派出所民警要主动与群众接触，交朋友，建立感情，与群众打成一片，帮助群众解决生产生活中的实际困难，使群众乐意与之交往，遇事能想得到;开展工作时要杜绝“冷、横、硬、推”的作风，使群众不害怕、不疏远，让群众不怕见到;广泛深入地走访辖区群众，主动走街串户、下牧区、进山区、到村头，使群众在生产生活中需要时能找得到。

二是要服务帮助群众。想要做好服务工作就必须处理好服务与管理的关系。边境管理派出所具有双重事权，一方面要按照党和国家边境管理工作的方针、政策和法律法规做好边境地区的管理工作，维护边境稳定;另一方面，要落实执法为民、兴边富民的要求，推出便民利民举措，服务群众，促进地方经济发展。管理与服务是对立统一的，二者相互联系、相互影响、相互作用。管理本身就是最好的服務，管理加强了，边境有了良好的秩序和环境，经济建设才有保障，群众才能安居乐业;同样，服务本身也是最好的管理，服务到位了，经济发展了，管理才有良好的条件和基础。

因此，边境管理派出所在工作和生活中要主动为人民群众办实事、做好事、解难事，要真正做好群众工作，打破管理者与被管理者的阶级观念，通过服务群众，充分赢得群众的信赖。例如，当办理户口、身份证、边境地区出入境通行证等业务时要主动讲解，主动提供帮助;对群众提出的急难险重问题，凡是能做到的要尽力办理;对于群众反映的情况，要件件有记录，事事有回音;在各村、镇成立调解小组，挑选在群众中有威望，办事公道，且具有一定调解能力的民警为小组成员，及时调解解决群众之间的纠纷，化解矛盾，消除不安定因素，把可能引起的各类案件和群体性事件消灭在萌芽之中。通过这样，既做好了服务工作，又做好了管理工作。

三是要宣传教育群众。通过对边民群众开展爱国主义宣传教育，大力弘扬社会主义核心价值观，教育引导群众坚决拥护党和国家的领导，教育引导群众增强国家意识，努力培养爱党、爱国、爱社会的高尚情怀及爱家庭、爱自己的良好情操，主动投身到边境地区发展的建设中去;加强边防政策和法律法规宣传，增强边民群众边防意识和法治意识，做到不组织、不参与违法活动，不引带、不容留违法人员。

四是要组织发动群众。所谓组织、发动，主要是在边境地区建立健全群防群治组织，发动人民群众主动参与边境管理工作，协同边境管理相关职能机关，建立党政军警民联合治理模式，共同维护边境安全和稳定。

在组织发动群众工作中，要把群防群治组织的建设纳入各地党委、政府的综合治理总体规划中。依靠当地政府的领导，组织建立治安保卫队、边境联防队等群防群治组织，鼓励群众主动参与边境治理，遇到非法出入境、走私等违法犯罪行为及时制止并上报;在群众工作开展中积极发现、培养和使用政治过硬，业务精通的群众力量，让其真正成为可靠的翻译官、情报员和指路人，以便第一时间获取各类信息，及时掌握辖区的治安动态。对于本辖区的群防群治组织和群众力量，应当充分发挥他们的作用，大胆放手使用，及时给予指导，并帮助解决活动中的实际困难，使其在打击、防范、管理等方面发挥积极作用，让群众真正成为治理边境问题的主体之一。

参考文献

[1] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社：1.

[2] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社：328.

[3] The Commission On Global Governance： Our Global Neighborhood， Oxford University Press：2-3.