垃圾分类立法对城市生活垃圾回收物流的影响

文/储 胜 张艳馥

一、引言

随着经济的发展和居民生活水平质量的提高，城市生活垃圾总量不断的增加，对周围环境及经济的进一步发展产生了消极的影响。为了解决这一问题，中国各个城市开始从法律层面入手，针对城市生活垃圾分类进行立法。通过立法对居民投放垃圾行为进行强制性规范和约束,从而推进强制性垃圾分类。相较于垃圾分类立法前，立法后的城市生活垃圾回收物流系统会受到这一举措一定的影响。对垃圾分类立法对城市生活垃圾回收物流的影响进行研究，既能够加深垃圾回收物流系统对该举措的理解，又能够为之后的相应规划改变指明方向，有利于城市生活垃圾回收工作的进行。

自1995年出现城市生活垃圾分类以来，不乏学者针对城市生活垃圾的回收进行研究。已有的相关研究主要集中于两个方面：一方面是研究中国的垃圾分类应该如何进行。部分学者在不同时期，立足于不同城市的情况，研究其当时的现状，并有针对性地提出了一定的意见。部分学者在垃圾分类立法之前就认为城市生活垃圾分类应该从源头进行，并提出了相应的经济激励及惩罚措施。还有学者就如何推进垃圾分类这一措施，从法律保障、政策执行、参与主体行为等方面进行了研究；另一方面是对垃圾回收网络设计及实现的研究。这部分学者前期研究仅停留在简单的整数规划模型，后期主要是参照国外（如巴西、德国、美国等）的先进做法来设计中国的城市生活垃圾回收网络。随着中国针对城市生活垃圾分类立法工作的进行，垃圾的源头分类得以实现，中国特色的城市生活垃圾回收情况愈发分明，之前学者的研究难以适应现状，所以研究垃圾分类立法对城市生活垃圾回收物流的影响具有一定的学术意义。

综上所述，垃圾分类立法对城市生活垃圾回收物流的影响的研究具有现实和理论意义。而该研究应该在理解中国不同城市相关立法进程和内容的基础上，分析垃圾回收物流系统受到的影响。本文接下来将以此思路开展论述。

二、城市生活垃圾分类立法情况简述

城市垃圾分类最早始于 1995 年的上海市。2000 年，建设部在北京、南京、杭州、厦门等城市进行垃圾分类试点，将垃圾分类收集分为废纸、塑料、金属以及有毒有害废电池等。但效果不甚理想。2017年3月，中国国家住建部和国家发改委下发了《生活垃圾分类制度实施方案》，按照其中规划显示：截至2020年底，中国将会在46个城市先实施生活垃圾的强制分类。

在此之后，多个城市相继开展垃圾强制分类工作：上海市在十五届人大二次会议上表决通过了《上海市生活垃圾管理条例》，此条例于2019年7月1日起开始施行；海南省于2019年5月提出在垃圾分类前的“押金制”，通过给生产者立法推动垃圾分类；《福州市生活垃圾分类管理办法》自2019年5月1日起施行。中国垃圾分类进入了“强制时代”。

通过对《上海市生活垃圾管理条例》、《北京市生活垃圾管理条例(2019修正)》、《广州市生活垃圾分类管理条例》等不同城市法规或办法的研究，整理出可能对城市生活垃圾回收物流系统产生影响的条款，总结归纳后如下所示。

1.强调垃圾源头减量与分类。

减量部分规定的基础原则是通过“谁产生谁负责”的方法，将交纳的垃圾处理费用与垃圾产生量相挂钩，通过经济手段来促使垃圾源头产生者减少垃圾的产生量。各个城市相关规定中，城市生活垃圾的源头不仅仅包括城市居民，还包括商品销售的商家和参与正向物流的物流企业。例如《北京市生活垃圾管理条例(2019修正)》中的第三章第二十四条就规定了：“生产者、销售者应当严格执行国家和本市对限制产品过度包装的标准和要求，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生；对列入国家强制回收目录的产品和包装物按照规定予以标注，并进行回收。经营快递业务的企业在本市开展经营活动，应当使用电子运单和可降解、可重复利用的环保包装材料，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。电子商务经营者在本市销售商品需要使用快递服务的，应当选择使用环保包装材料的经营快递业务的企业。本市鼓励经营快递业务的企业采取措施回收快件包装材料。”而《上海市生活垃圾管理条例》第三章也有相关的规定。分类部分虽然不同城市划分的类别不完全相同，但推进源头分类的措施更加有力。例如《广州市生活垃圾分类管理条例》中的第六章就明确规定了给于不履行垃圾分类部门和个人通报批评、处分及罚款的处罚措施。其他城市垃圾分类规定中也有相应条款。

图1 传统城市生活垃圾回收物流系统图

2.强调垃圾源头分类后，收集、运输、处置都需要分类进行。

这是此次垃圾分类立法的一大特色，因为此次立法前的垃圾回收系统源头存在着一定比例的垃圾分类行为，但在源头分类后的垃圾却仍然被混合运输、处置，导致源头分类行为无效且打击其积极性。分类收集主要是指对应不同的垃圾种类设置相应的收集设施，部分城市对收集运输的时间也做了相应的规定。如《上海市生活垃圾管理条例》第五章第二十九条中规定“收集、运输单位应当按照下列规定，对生活垃圾进行分类收集、运输：（一）对可回收物、有害垃圾实行定期或者预约收集、运输；（二）对湿垃圾实行每日定时收集、运输；（三）对干垃圾实行定期收集、运输。”分类运输主要强调不可以将已经分类完成的垃圾再次进行混合运输，《上海市生活垃圾管理条例》第五章第三十条、《北京市生活垃圾管理条例(2019修正)》第四章第四十四条、《广州市生活垃圾分类管理条例》第三章第二十一条等都有相关规定。分类处置为了减少填埋、焚烧垃圾的量，提高垃圾资源的回收利用，提出对不同类型的垃圾采用不同的处置方式。

3.在以往政府为主导的基础上，提倡社会企业、教育行业、新闻媒体等社会主体参与垃圾分类工作的推进。

以2014年颁布的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》为对比，在此次立法前的垃圾分类回收工作仅由相关政府部门主导。而此次垃圾分类中将社会企业和教育行业纳入到垃圾分类工作的推进中。例如《上海市生活垃圾管理条例》第七章中就有规定：“教育部门应当将生活垃圾分类知识纳入本市幼儿园、中小学校、高等院校教育内容，组织开展生活垃圾分类教育和实践等活动。新闻媒体应当持续开展生活垃圾管理法规和生活垃圾分类知识的公益宣传，对违反生活垃圾管理的行为进行舆论监督。”

4.将垃圾减量结果、环境影响纳入垃圾回收工作的评价体系。

《广州市生活垃圾分类管理条例》第五章第五十三条规定：“市城市管理行政主管部门应当建立生活垃圾分类收集、运输和处置服务单位的信用档案，将服务单位的违规行为和处理结果等信息纳入信用档案和环境卫生服务单位信用评价体系，对服务单位的服务质量和信用等级进行年度评价，并公布评价结果。” 《北京市生活垃圾管理条例(2019修正)》第五章第五十五条规定，“城市管理部门应当会同生态环境等有关部门对厨余垃圾就地处理设施建设、运行和环境保护等情况进行监督管理。”其他城市的相关法律也由相应规定，表明垃圾回收工作的评估将会引入垃圾分类和减量工作的成果以及对周围环境的影响作为依据。

三、城市生活垃圾回收物流系统所受影响

传统的城市生活垃圾回收物流系统是由居民等垃圾产生点开始，到最近的垃圾收集装置（垃圾桶），再由垃圾车统一运输到较大的收集点，经过分拣中心进行垃圾分类后，不同类别的垃圾分别采取再利用、堆肥、填埋、焚烧等方式处理。具体的系统设施及功能如图1所示。垃圾分类立法后，该系统会受到新规定的影响，下面将结合第二节的内容对城市生活垃圾回收物流系统所受影响的具体情况分点探讨。

1.回收物流参与者变动

传统的城市生活垃圾回收物流被划分到逆向物流的范畴，仅因为其流体（垃圾）的流向与正向商品销售的流向相反，实则两个系统的参与者相互独立。出现这一现象的原因主要是：正向物流的参与者（产品商家、商品配送物流企业等）没有被要求承担产生垃圾的责任，导致垃圾的产生者不关注产生垃圾的后续回收工作。垃圾回收物流的参与主体仅是环卫等政府相关部门和一小部分与政府有合作的回收企业。

此次垃圾分类立法的内容之一就是要求垃圾源头的分类与减量（具体内容参见第二节），“谁产生谁负责”的原则使得城市生活垃圾回收物流系统的参与主体将发生变动。居民、末端企业等既是商品的消费者又是垃圾的产生者，作为正向物流和逆向物流的连接点，参与者的身份不会改变，但由于要求的不同，对待回收物流的态度也会发生改变。商家——正向物流的起始点也受到了要求：产品的销售商家需要对其商品使用后产生的垃圾负责，对部分包装材料标明回收，努力减少垃圾回收量。同理，正向物流的主体也将和商家一样受到此次垃圾分类管理立法的要求。这些要求和前文有所提及的“押金制”都表明商品的销售者和运输者将逐步参与到城市生活垃圾的回收物流系统中来。回收物流的参与主体将由环卫等政府部门单一主体转变向商家、物流企业、政府的多方主体。相对应的垃圾回收物流的博弈也将发生相应变化。

除了参与主体发生变动，新的立法要求教育部门、新闻媒体等作为辅助者参与到垃圾回收物流的系统中来。

2.系统设施及功能变动

如前文所述，此次立法的特色之一，是在源头分类后进行分类收集、运输、处置，这就意味着垃圾回收物流系统的部分设施和功能将发生对应的改变。首先，不同城市将垃圾分成了不同的类别，所以在第一步收集装置（垃圾桶）的设置上不再是以往的一个混合收集或者简单分为可回收与不可回收的两个，而是应该根据所处城市要求的不同来设置对应的收集装置；其次，不允许将已经分好类的垃圾混合运输是对以往垃圾运输方式的彻底推翻。无论是采用新技术实行车内分隔还是用不同车辆对不同类别垃圾分别运输，都与以往的运输方式完全不同，需要重新规划研究。而分类收集、处置也使回收物流系统从统一流向到分流转变；最后，原属于分拣中心的功能——垃圾分类转移到了垃圾产生点。但并不代表着分类中心的作用消失，该设施不应该取消，因为垃圾的源头分类相较于分拣中心还是属于粗略分类，只不过一些类别的垃圾不再需要经过分拣中心。

3.不同环节成本及收益的变动

随着物流设施和功能的改变，不同环节的成本和收益也将随之变动。首先，垃圾分类的目的之一就是提高可再生、可回收资源的利用率，故此认为可回收垃圾整体的收益会有所提高。其次，垃圾分类的部分功能由分拣中心转移到了垃圾产生源头，这部分的分类成本也将由分拣环节向源头转移；而运输环节受到了更高的要求，在新举措未完善前成本将会提高，可以将这部分提高的成本视为新的经济运输方式的研发成本。而从长远的角度看，运输环节由政府包办到允许社会企业参与，虽然前期投入较高，但在市场的调节下长期成本终会降低。最后从整个垃圾回收物流系统看，城市生活垃圾回收物流很有可能从单链多枝的物流系统向多条链的物流系统转变，整体的物流回收成本收益变动需要综合考虑不同类别垃圾回收链的情况才能得出结果。

4.系统评价依据的变动

传统垃圾回收物流的设计，无论是设施选址还是车辆路径规划问题，都是在满足基本的环境要求基础上，以成本最小化为最终的设计目标。垃圾分类管理相关法规明确指出，垃圾分类管理所取得的垃圾减量、资源回收率的提高、对环境优化的影响等都应该纳入相关工作的评价体系。而在此背景下建立的垃圾回收物流系统也应该顺应这个趋势，不能单纯地将成本最小化作为系统评价的依据，应该将环境和资源等因素的相关指标纳入新物流系统的评价体系。

新垃圾回收物流不同环节间需要承担自身环节的责任，有权力拒绝上一环节所交付的不合规范的垃圾。所以在对新系统进行评价时既要考虑不同环节间的博弈行为，又要以供应链的思想进行整体最优的评价。

四、结论

在垃圾分类管理立法之后，中国城市生活垃圾进入强制分类时代，而垃圾回收物流系统也受到了相应的影响。本文通过整理不同城市相关立法内容，总结出了可能对垃圾回收物流产生影响的条款，并在此基础上得到了以下结论：一、商家及正向物流企业成为新增的垃圾回收物流系统的参与主体；二、垃圾收集装置种类增加，运输环节要求提高，分拣中心部分功能转移到源头；三、垃圾回收物流系统的可回收垃圾处理成本降低，运输成本初期增高；四、垃圾回收物流系统的评价不应再单纯依据成本，而应该综合环境影响、资源回收等多方面进行评价。