中国城市面临转型挑战

李铁

中国“卖地式”的城市经营模式，虽然以制度红利获取了大量的资金，弥补了城市发展资金的严重不足，维持了城市化的高速增长，但是目前的运营效率的大幅度降低，为日后长期可持续发展埋下了严重隐患。城市政府征地招商引资模式的动力来源是增加政府的预算内收入和GDP。但是从现有的产业结构和税收结构的统计指标体系来看，能够在这两项上取得最大收益的是工业的持续发展。

在西方的城市化进程中，工业化进入中期以后，服务业逐步取代工业成为城市的主导产业。但是在中国，各地仍在把工业化目标放在增长的最重要位置上。这种发展模式与城市的未来预期可能会产生一系列的矛盾。

一是城市政府必须要在传统工业和现代工业之间进行选择，前者可以吸收较多的劳动力，后者会形成资本和技术对劳动力的替代。在中國，面对如此众多的农业转移人口带来的压力，在工业发展模式的转换中，政府应该进行什么样的选择？如何实现过渡？二是工业发展的初始条件及在城市化高速增长的初期，需要压低要素成本。在竞争条件下，如果继续压低土地成本，将会导致现有卖地模式无法遏制。如果继续通过降低公共服务水平压低劳动力价格，大量劳动力在城市的短期就业行为会严重影响所谓的城市形象。已经失去包容性的城市，只能在城市的视觉形象和人口结构中做出选择。三是如何解决工业发展带来的劳动力问题，包括社保的缴纳和公共服务的支持以及未来的户籍管理制度改革的推进。

如果仅从一届城市政府看，卖地的发展模式可以有很多正收益，但是如果被后任连续和广泛的复制，产生的负面后果则远超于预期。首先，地方政府官员的任期较短，大多希望在任期内有明显的政绩，“任期+政绩”加剧了城市政府的短期行为。卖地产生的收益在没有刚性制度约束的前提下，会放大短期执政行为。因此，在中国的城市建设中，政绩和形象工程等在基础设施建设的投入中占有相当的比重。

其次，城市政府主官的流动性很强，流动意味着继任者必须复制前任的模式来体现自己的政绩，甚至要干得更好。因此招商引资和卖地的模式在前任的基础上会被进一步放大。城市发展的轨迹是后任不可能在同一个空间内还原上任政府的发展模式，必须要开辟新的空间。无数个继任者按照征地卖地的经营模式发展城市，结果就是城市空间的无限制粗放性的扩张。

再次，城市空间的扩张源于两个基本需求，招商引资和发展房地产。在城市争夺投资资源竞争日益激烈的格局下，招商引资必须要压低要素成本，同时也必须不断地通过卖地来补偿工业供地成本，还要维持居民在高速增长过程中强烈的改善基础设施供给的心理预期，房地产发展则成为政府招商引资最强大的动力。

但是，每个城市管辖的空间是有限的，而且城市政府还在吸引住房消费者上面临着激烈竞争。可以想见，房地产供给一定会过剩，因为政府想要获得更高的卖地收入，必然倾向于增加房地产的供给。这种发展模式就像击鼓传花，每个继任的城市管理者在面临着压力的同时，也都在把卖地的可能性空间放大到极致，甚至通过举债来透支未来的卖地收入预期。（摘编自《财经》杂志）