“十四五”新能源融资难题何解？

文 | 张霄

作者供职于龙源电力集团新能源发展研究中心

“十四五”时期是我国深入推进能源生产和消费革命的关键时期，发展新能源产业是一个重要的发展目标和任务，为实现2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%的目标奠定基础。随着光伏与风电成本下降，逐步摆脱补贴进入平价时代，新能源产业在“十四五”期间面临巨大的战略发展机遇。

随着新能源产业的快速发展，过去几年中有众多的中国企业进入了新能源产业。截至2019年末，国内已建成并网光伏电站和并网风电站双双超过2亿千瓦大关，其中风电以国有企业投资为主，光伏电站中民营企业占比近半。

但国内的新能源产业发展也并非是一帆风顺。目前我国在新能源装备制造方面已经稳居世界领先地位，下游电站投资领域的光伏发电与风力发电都是全球第一大市场，然而与西方发达国家相比，我国新能源行业的金融配套措施却相对落后。近两年部分新能源企业由于在融资和资产处置中遇到的困难，导致不得不调整发展战略，逐步收缩甚至退出新能源行业。

新能源发电站是一项高杠杆、资金密集型的行业，在电站项目的投资建设中，一般企业资本金占项目总投资额的20%至30%，其余部分要依赖外部融资解决，因此电站项目公司往往没有后续债权融资的空间。假设以每瓦风力发电站投资额9元，每年新增2500万千瓦，每瓦光伏发电站投资额4元，每年新增5000万千瓦计算，项目资本金占总投资额按30%计算，国内新能源产业仅在下游发电领域每年需要的融资总额近3000亿元。

与这个庞大的融资需求相比，电站投资企业在融资过程中得到的银行支持力度不足。由于补贴的发放时间不确定，新能源电站的现金流稳定性较差，因此银行在发放项目贷款时一般不愿接受基于项目未来收入的质押，而主要参考的是项目母公司的信用和可质押的非电站资产。造成只有资产高，有国家信用背书的大型国企能够获得利率较低的银行贷款，而资产规模较小的企业往往获得银行贷款的难度较大，获得贷款的速度无法匹配投资规模的扩张需求，不得不在市场上寻求银行贷款以外融资成本更高的融资渠道，造成企业整体收益下降、运营风险增大。特别是自2018年以来国内经济采取一系列降杠杆措施，客观上进一步加大了中小型企业申请银行贷款的难度。

由于目前可再生能源补贴基金存在空缺，新能源电站投资企业往往只能拿到电网支付的基础电价部分，企业实际经营性现金流入远低于营业收入。几家大型国有新能源电站企业的补贴拖欠金额都在百亿元以上，规模相对较小的民营企业中也不乏补贴拖欠金额在几十亿元企业，全行业已经累积了数千亿元的应收账款。对于缺乏可抵押资产和风险控制的中小型企业而言，补贴长期拖欠已经使一些企业陷入了偿债困难的局面，2018年以来很多中小型电站投资企业不得不频频出售电站资产，回收现金并降低公司的债务压力。对于抗风险能力和融资能力更强的国有企业而言，虽然补贴拖欠并不会造成运营困难，但也会使企业资金沉淀，无法有效的进行再投资。

新能源电站融资难的成因

2018至2019年我国新能源行业发展遇到了一些波折，问题主要集中在由于可再生能源补贴基金缺口，电站投资端的中小型企业出现的现金紧张、违约频发现象，进而影响到整个电站装机市场的增速，以及上游新能源制造业的销售收入。

业内有人将补贴拖欠的责任归咎于负责管理可再生能源补贴基金的财政部，这是不合理的。我国“十三五”规划到2020年全国建成风力发电2亿千瓦，光伏发电1.1亿千瓦。而实际截止到2019年底，我国风电装机规模提前实现2亿千瓦的同时，光伏电站的总装机规模也突破了2亿千瓦关口，接近“十三五”规划的两倍，因此对补贴资金的需求也远超出了财政部门的规划。光伏电站过度建设、大幅度超规划发展，以及在2018年以前政策应对不够及时，是造成目前可再生能源补贴基金缺口的关键因素。

对于如何利用金融手段解决非国有新能源行业企业的资金紧张局面，首先还是要从解决电站企业与银行间的合作障碍着手。从全运营周期来看，新能源电站是一项稳定且有较高回报的固定资产投资。翻看目前市场上债务压力较大，以及出现违约现象的民营企业的资产负债表，并没有哪家企业是真正的资不抵债局面，几家领先企业都有几十亿乃至上百亿的净资产，资产负债率与其他从事重资产投资的企业相比也不算高，但普遍存在现金短缺、短期流动负债过高的问题，企业持有的电站资产无法转化为可用于偿债的现金。银行向企业发放贷款时，首先考虑的都是企业的信用，以及能够为贷款提供的质押，对于信用不足的民营企业而言，能够质押的资产是申请贷款的关键。但一直以来，新能源企业向银行质押新能源电站相关资产都有很大的难度。

首先，新能源电站企业的一大部分资产是补贴应收账款，由于补贴基金缺口较大而且短期内难以彻底解决，银行很难测算补贴应收账款的到位数额和时间，因此不愿意接受企业抵押这部分资产。以补贴应收账款为基础发行绿色债券是有先例的，2016年深圳能源、2017年华能、2018年国家电力投资集团都曾经成功发行过以可再生能源电费补贴款为基础资产的绿色债券，为我国新能源行业探索补贴拖欠问题解决方案起到了良好的示范效应。然而从发行方的企业特征可以看出，目前此类绿色债券的发行仍然需要有信用良好的大型国企来背书，民营企业难以直接借鉴。

第二，另一项新能源企业愿意质押给银行的资产，就是电站项目的未来收益权。新能源电站运营生命周期一般为20年，国内已建成的大部分的风电、光伏电站剩余寿命期都在10年以上。根据我国《物权法》的规定，供应水、电、气、暖等服务或劳务产生的债权，以及能源等基础设施和公用事业项目收益权，也都归类为应收账款，是一种可以合法出质的权利。在新能源以外的行业中，如商业地产租金等稳定的未来收益权，在银行都可以办理抵押。但对于新能源电站来说，由于可再生能源补贴什么时候发，能够发多少都是未知数，因此电站的未来现金流不确定性高，稳定性差，也很难获得银行的认可。

因此，补贴应收账款及电站未来收益无法作为银行贷款的质押资产，是众多新能源电站企业一边持有大量的净资产，一边面临融资难、融资贵、资金短缺问题的重要因素，民营新能源企业如同一群“坐在金砖上饿肚子的人”。所以新能源行业企业最需要的帮助，并不是要政府发放“救济粮”，而是政策与金融服务上的创新，打通新能源发电资产与金融机构之间的阻隔，让市场上众多的新能源企业能够通过运作自身的资产获得现金，实现自救乃至进一步发展，为推进国家能源生产革命作出更大贡献。

新能源融资困境七大破解之法

1.鼓励平价电站的未来收益权融资

随着新能源行业内的技术进步和规模化效应，光伏发电从2019年开始批量推进平价上网项目，预计在“十四五”初期全面摆脱补贴实现平价发展，风力发电也将在2021年后进入平价发展阶段。与需要补贴的存量项目不同，平价新能源项目的收入完全由电网按月结算，生命周期内的现金流稳定可靠，容易测算未来收益。而且与商业地产等其他行业的长期收益类项目比较，新能源电力的付款方一般是国有电网公司，付款保证更加可靠。

平价新能源电站的未来收益权是一项长期稳定的现金收入，适合在金融机构办理质押贷款或发行其他金融产品，降低新能源企业的融资成本，实现新能源项目的滚动开发。未来一两年是平价新能源发电项目逐渐步入市场的初期，应当鼓励各类金融机构解除以往对补贴类项目的现金流顾虑，积极创新合作方式，如果能够将收益权资产开发成证券化的金融产品向投资者销售，企业就可以进一步获得更多的低成本资金，形成项目建设开发的良性循环。

2.明确平价新能源电站的定价机制

平价项目的现金流稳定性高于此前的补贴项目，但也存在一定的变数。对于2019、2020年并网的光伏平价项目而言，企业可以享受20年固定上网电价不变的保护政策，测算未来收入时只需要考虑自然资源、保障小时数政策、电量交易价格、限电等因素，总体而言风险可控，预测简单。

2020年后，随着电力销售价格变为基准电价与浮动市场化机制相结合，电网的脱硫煤电价将开始波动。如果继续以脱硫煤电价作为新能源电站的电力销售价格，那么将直接影响2020年后新增光伏、风电电站的上网电价，使得未来项目的收益率测算复杂化。在燃煤发电电价进入浮动机制后，如何对新能源发电上网定价，新能源电力参与电量交易竞价时如何保障价格，相关的政策机制还有需要完善的部分。

3.建立统一透明的新能源电站评价标准

新能源电站资产的评估模型在不同的企业、金融机构之间各有不同，每家都自行制定内部测算和检测标准，这导致不同的金融机构和企业往往对同一个电站有不同的价格预期，增加了商业合作的难度。目前市场上有专业的第三方专业评估机构提供电站评估服务，但评估标准每家机构也各有不同，评估结果还不能被广泛接受，评估标准的中立客观性没有得到足够检验。随着新能源平价时代的到来，电站交易及基于电站资产的金融产品都会持续增加，市场需要一套统一、科学、透明的电站评估标准，才能助推新能源资产的交易和融资。

电站评估标准的目的是通过充分考察目标项目的规范性、财务状况、合法性、建设质量、电站性能、发电性能、安全性等状况，为市场上各方提供可以一致接受的评估决策依据，保证电站在收购后可以稳定高效运行，同时避免潜在的法律和财务风险。

4.推动新能源资产证券化

资产证券化是以剥离企业的一部分基础资产作为资产池，作为还款来源发行的证券，还款主体是资产池而不是企业自身，因此就隔离了投资者和融资企业自身存在的风险。新能源资产证券化就是建立以新能源电站资产为主的资产池，并以此为基础发行具备流动性、可以在金融市场上自由买卖的证券。

对于企业来说，将电站资产证券化意味着出让项目的未来预期收益，由此不但能够获得资金，负债又不会体现在企业的资产负债表上，可以帮助企业优化资产结构。项目的资产权虽然在资产池内，但运营和决策权依然归原企业所有。将未发放的可再生能源补贴资金作为基础资产进行证券化，可以帮助企业盘活沉淀资金，缓解现金流压力，增强资产的流动性。因此可以说，资产证券化是解决新能源电站资产流动性差问题的最佳方案之一。

资产证券化作为一种企业融资手段，融资成本也是企业关注的重点。资产证券化从理论上说由于能够减少中间费用，而且可以在信用等级高、债券安全性和流动性高、利息率较低的国际高等级证券市场筹资，可以降低企业的融资成本。但在实际操作中，根据现行税法，企业在交易证券化资产时将产生一定的税费，导致总体融资成本增加，可能高于银行的贷款成本。

资产证券化与新能源电站的结合已经讨论了多年，但是在市场的成功案例却寥寥无几，原因还是在于我国金融机构和投资方的惯性思维。目前金融机构对资产证券化主体的评级要求至少为AA+，实际上投资者要AAA主体发行的才愿意购买。资产证券化尽管在设计上隔离了企业风险和资金池，但实际操作中金融机构和投资者都仍然把目光都盯在企业的评级上。这也是为何新能源资产证券化经过多年讨论，至今只有深圳能源、华能、国家电力投资集团这样的企业才有过成功发行的案例。

在2020年2月国家财政部、发改委、能源局发布的《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》中明确提出：“鼓励金融机构按照市场化原则对于符合规划并纳入补贴清单的发电项目，合理安排信贷资金规模，切实解决企业合规新能源项目融资问题。同时，鼓励金融机构加强支持力度，创新融资方式，加快推动已列入补贴清单发电项目的资产证券化进程。”国家对于新能源资产证券化是支持和推动的，但政策上仍然需要进一步明确资金池与企业运营风险的隔离，打消金融机构与投资者的顾虑，并且逐步开放评级较低的中小企业参与资产证券化的机会。

5.研究并公布历史补贴拖欠的长效解决办法

可再生能源补贴基金的每年的征收金额，与补贴需求相比有较大的缺口，除非提高每度电1.9分的可再生能源附加费，否则补贴基金累积缺口还会继续扩大。即便如此，财政部门也应当根据目前每年可再生能源补贴基金的征收额，尽快研究制定出一套长期的支付拖欠新能源补贴的解决办法，明确未来补贴发放的时间节点，以及能够发放的补贴的金额，消除补贴发放的不确定性。

研究制定的补贴发放办法应当实事求是，对可再生能源补贴基金量入为出，具备切实的可行性。即使发放速度和金额可能低于此前部分企业的期望，但仍然是有必要性的。只要补贴发放能够有确定的时间节点和额度，那么企业和金融机构就可以详细的测算每个项目生命周期内的现金流，金融机构可以根据未来现金流评估融资风险，盘活企业持有的新能源电站资产，降低融资难度。

6.发行配额绿色电力证书

同样在《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》中，财政部、发改委、能源局提出“自2021年1月1日起，实行配额制下的绿色电力证书交易，同时研究将燃煤发电企业优先发电权、优先保障企业煤炭进口等与绿证挂钩，持续扩大绿证市场交易规模，并通过多种市场化方式推广绿证交易。企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴。”一旦建立起绿色证书约束交易机制和市场，那么无疑将缓解电价补贴资金缺口问题，以及未来可能为无补贴可再生能源提供额外收益。

7.继续试点创新性的新能源融资模式

近年以来，新能源企业也尝试了采用一些创新的融资模式，例如互联网平台融资、众筹、YieldCo等，但往往因为金融产品不成熟，融资渠道未能打通，国内市场接纳程度低等原因很少见到成功案例。部分企业此前采用互联网金融模式融资，还面临着合法性、资金安全等风险，也都先后终止了相关尝试。“十四五”期间，对于新能源企业合法、安全、低风险的创新性融资模式，应当继续加以鼓励，拓宽企业的融资渠道，希望实现新的突破。